一、案情简介

2023年3月7日，上海市水务局执法总队（以下简称“总队”）执法人员在崇明区进行执法检查时，发现某公司城市道路项目涉嫌存在水土保持违法行为。经总队执法人员调查，该项目占地面积58450平方米、土石方挖填总量13.19万立方米，自2022年7月12日开工建设，当事人未能提供生产建设项目水土保持方案审批许可，涉嫌违反《中华人民共和国水土保持法》第二十六条之规定。

二、查处情况

2023年3月7日，执法人员现场检查，拍摄取证照片并向涉嫌的违法生产建设单位发出《询问通知书》，要求其于2023年3月14日来总队接受调查询问。2023年3月14日，建设单位当事人来总队接受调查询问，并对询问笔录、现场检查笔录、现场勘验图签字，表示情况属实无异议，予以确认。总队通过对该项目所实施的违法行为和证据等进行综合分析，由于该建设项目占地面积约5.84万平方米，根据《上海市水土保持管理办法》第十条的规定，建设单位未编制水土保持方案报告书就开工建设，认定属于未按要求编报水土保持方案开工建设的行为，违反《中华人民共和国水土保持法》第二十六条的规定，依据《中华人民共和国水土保持法》第五十三条第一项的规定，2023年4月4日，执法人员向当事人送达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正通知书》，要求其立即停止违法行为并责令其自收到通知书之日起3个月内编制水土保持方案并到水行政主管部门报批。2023年7月3日，建设单位提交《承诺书》，承诺于2023年8月25日前取得该项目的水土保持审批文件。2023年8月23日，当事人取得水土保持方案行政许可决定书。至此，该公司在规定承诺的期限内补办了水土保持方案审批手续，案件结案。

三、案例启示

1.调整规划，突出水土保持监督执法重点。2021年，《上海市水土保持规划》进行修编，将水土流失易发区的范围调整为重点保护区域和集中式开发建设区域。重点保护区域主要包括饮用水水源保护区、重要生态和自然保护区（如崇明生态岛、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、生态公益林等）、重要河流；集中式开发建设区域指全市连片开发建设区域，包括虹桥商务主城片区、临港南汇新城和长三角一体化示范区的先行启动区。调整后的易发区面积由原先的5710平方公里下降至2450平方公里，主城区内易发区范围显著减少。由于不在易发区范围内的项目不再需要编制生产建设项目水土保持方案，所以本市“未批先建”执法检查的重点区域也由原先几乎覆盖上海全市转移至上述几个易发区。本案即是执法人员在崇明区开展水土保持专项执法时发现。

2.加大巡查力度，拓宽发现机制。上海市执法监管主要以事前监管、批后监管加日常巡查的方式进行，重点为批后监管。在批后监管中，总队与市水务局水保处每年就年度水土保持监督检查工作下发工作计划，对违法事项根据水土保持审批主体不同，区批的由各区水务机构查处；市批的交由总队查处。对于事前监管，主要依靠水利部及本市的卫星遥感扰动图斑进行核查，涉嫌的违法行为由各区水务执法机构查处。本案中执法人员在日常巡查中发现当事人未按要求编报水土保持方案开工建设，在发现时间上要比卫星图斑解译和航拍更加及时，做到及时发现，及时整改，及时落实减少水土流失的防治措施。

3.完善裁量基准，优化营商环境。对于水土保持“未批先建”的违法行为的整改期限，在《中华人民共和国水土保持法》第五十三条第一项中并没有明确规定，成为实际执法过程中的重点和难点。本案中3个月的整改期限是总队通过积极与管理部门、行政审批部门、方案设计单位等多家单位开展调研而确定的，这种通过经验的积累得出的整改期限具有参考意义。一方面给企业加压，促进企业及时落实整改，另一方面给予企业充足的时间去办理审批手续。但经验得出的数据往往也会存在例外，如一些企业因为制度的关系，内部流程较多，流转较慢；建设项目规模较大，材料收集复杂，无法在规定的3个月内完成整改。故在确定整改期限为3个月的前提下，进一步优化了裁量基准。根据上海市水务局关于印发《水利行业违法行为行政处罚裁量基准》的通知中第十二项未按要求编报水土保持方案开工建设中，明确了因当事人内部流转、项目招投标等原因，需延长整改时限的，由当事人书面承诺具体整改时限，经审议通过的，可合理延长整改时限。延长整改时限内仍未整改的，从重30%处罚。通过当事人书面承诺具体整改时间的方式，优化了营商环境，增强当事人积极整改的信心。

4.加大宣传力度，做到全民知晓。近年来，市水务局和总队不断加强普法宣传力度，通过微信公众号，视频号、微博、普法讲座、送法进企业、上海水务有奖举报小程序等多方位地推广水土保持工作。执法总队以水务海洋微信公众号为载体，连续四年制作推出了《水土保持那点事》《水土保持那点事2》《水土保持那点事3》和《沪水普法云课堂（水土保持篇）》等宣传视频。公众号发布的“查处！上海水务部门严厉打击水土保持违法行为”这篇文章，点击量达8000余次，并被多家媒体转载，极大提升了社会知晓性，全社会水土保持法治意识不断提升。据统计，全市水土保持“未批先建”的立案查处数由2020-2022年的42件，下降到2023年的3件，此类违法行为大幅降低。

（供稿单位：上海市水务局执法总队）