提升城市生态建设质量

 

深圳市水务局

 

2006年2月

 

一、前言

在城市化进程中，随着城市经济社会的发展和建成区的不断拓展，公路、水利、市政、开发区等开发建设日新月异，造成了经济社会的发展与城市生态环境之间的矛盾。我市自1995年开展城市水土保持工作以来，坚持预防为主的水土保持工作方针，创新监督管理机制，完善水土保持法规体系，走出了一条具有深圳特色的城市水土保持之路。十年来，为提高城市水土保持方案编制、审批管理水平，我市在工作实践中不断探索，形成了独特的水土保持方案审批管理机制。通过水土保持方案审批，增强了开发建设单位水土保持意识；提高了防治水土流失的技术水平；提升了项目生态建设质量。现就我市开发建设项目水土保持方案编报审批管理工作情况汇报如下：

二、十年城市水土保持方案管理工作回顾

1992年后，随着我市特区内城市化进程的加快，水土保持管理机制未能配套，土地开发一度失控。据统计，1995年底全市水土流失面积达184.99 km²，其中因开发建设造成的水土流失面积占80%。为从源头上有效控制水土流失的产生，我市完善了开发建设项目水土保持方案编报审批管理制度：

一是健全水土保持机构。1996年市政府明确我局为全市水土保持主管部门以来，市编办批准设立市水土保持办公室；1997年成立了深圳市水土保持工作领导小组，我局在水务系统成立全市水土保持监测网络； 2001年，市编委批准市水务局内设水土保持处。

二是完善水土保持法规体系建设，为加强水土保持方案编报管理工作提供了法律保障。深圳市在全国城市水土保持法规体系和管理构架不完善的条件下，创建了本市独特的城市水土保持法规体系。1997年市人大颁布了《深圳经济特区水土保持条例》，1998年后市政府下发了《关于生产建设项目实施水土保持方案申报审批制度的通知》（深府[1998]191号文）和《关于印发深圳市土石方管理办法的通知》（深府[1999]5号文）等配套文件。随着龙岗、宝安两区城市化进程的不断深入，全市违法动土现象有所抬头、裸露山体缺口治理工作也更为迫切的形势,市政府于 2005年6月3日发布了《关于加强水土保持生态建设工作的决定》（深府[2005]92号文），我局为此召开了新闻发布会；同时，市水务局按照市政府关于办理市人大《关于加大执法力度保护我市生态环境》一号议案的要求，正在着手修改《深圳经济特区水土保持条例》。

三是加大水土保持宣传工作力度，营造公众参与、社会舆论监督的良好水土保持工作氛围。全市在主要交通干线两侧布设了十多块规范性大型水土保持宣传牌，利用报纸、电视台等媒体对治理动态和水土流失案件进行了跟踪报道；每年按月定期出版《深圳市水土保持简报》；向建设单位发放《深圳市开发建设项目水土保持方案（设计）编报指南》等宣传小册子和《便民卡》等。

四是完善水土保持方案编报审批管理制度。实行水土保持方案编报审批制度是贯彻“以防为主”的水土保持工作方针的重要举措。《深圳经济特区水土保持条例》规定，深圳市所有可能造成水土流失的基建工程，其建设单位必须持有市或区水务部门批准的水土保持方案，才能获得项目报建的条件；而配套文件进一步明确规定水土保持方案经水务主管部门批准后，方可依法到规划国土行政主管部门、建设行政主管部门办理工程规划许可证和施工许可证。水土保持方案专家技术评审作为行政审批的依据之一，我市积极推动向规范化管理轨道迈进，出台的《深圳市水土保持方案技术评审专家库管理办法（试行）》、《深圳市水土保持方案（报告书）技术评审有关规定（试行）》正在试行。据统计，深圳市自1998年水土保持方案审批逐步走向规范化以来，共审批项目350余项；2002年开始对方案进行专家技术评审，迄今完成专家技术评审的水土保持方案有130余项。

三、深圳城市水土保持方案编报审批管理创新点分析

（一）编报方案报告书的建设项目类型及条件界定

深圳市相继出台的法规文件规定，凡在深圳市行政区域内从事涉及土石方工程的开发建设项目，包括采矿取土，开办经济技术开发区、旅游开发区、房地产项目、工业企业园区建设，修建铁路、公路、机场、港口码头、电力工程、水务工程、管线工程、市政工程、环境工程及其他基础设施，必须向市、区水务局报送水土保持方案。水土保持方案分为《水土保持方案报告书》和《水土保持方案报告表》，对凡动土面积超过两万平方米或动土量超过五万立方米（含本数）的，生产建设单位向市水务局报送《水土保持方案报告书》；动土面积在两万平方米以下且动土量在五万立方米以下的，生产建设单位向所在区水务主管部门报送《水土保持方案报告表》。可能造成水土流失的判别指标为：①有大于2万m²的集水区水沟穿过项目地块或从项目红线边界经过；②地形主纵坡的坡度大于5⁰的林地、菜地；③现状或竖向设计中项目地块存在高差大于1m的填土坡或开挖边坡高差大于5m。

（二）方案设计内容要求符合深圳建设现代化城市的总体目标

鉴于城市建设项目编报水土保持方案要求的特殊性，为确保在开发建设项目的水土保持方案中准确地确定建设方所应承担的责任，达到及时、有效地防治开发建设造成水土流失的目的，水土保持方案设计严格按《深圳市开发建设项目水土保持方案（设计）报告书编制指南》（大纲）要求编写，且强调以下几方面内容：

1、项目应达到的防治标准

建设项目施工期的侵蚀模数应控制在500t/km².a以内，建成区外可适当放宽，工程验收的侵蚀模数应控制在200t/km².a以内。施工期沉砂池设计标准5年一遇，场区排水沟10年一遇，永久截排洪沟20－50年一遇。斜坡应全面生态绿化防护，避免表面石质化，推广应用斜坡快速立体绿化新技术。绿地覆盖率满足城市总体规划要求，如深圳工业园区绿地率35％以上，居住区45％以上。

2、方案编制技术的重点内容

根据深圳市建设项目开发区填、挖方过程中,在暴雨强度下易造成高强度水土流失的特点，结合建设园林式花园式现代化的国际性城市的发展目标，按照城市景观生态设计原理，对方案编制技术强调三大重点：其一为施工过程中防治水土流失设施的有效性。要求临时水土保持措施（临时排水沟、沉砂池、临时施工围墙等）先行，确保大部分泥沙沉淀在沉沙池内，泥沙和水流不明显危害项目区外（特区内侵蚀模数控制在200t/km²·a，特区外控制有500 t/km²·a）；其二为永久性水土保持设施配置的合理性。按照项目本身要求设计的永久性水土保持措施，须确保主体工程的安全，排水顺畅，裸露地全面绿化覆盖，并满足城市规划的绿化要求，防止石质化边坡破坏生态景观；其三为各项水土保持设施施工时序安排的可行性。为使方案得到实施，各阶段水土保持设施完成的具体期限，是今后检查的量化依据。

（三）通过法规体系建设和审批机制改革的协调，促进方案申报制度的完善

国家规定的水土保持方案审批制度是作为环境影响报告书的重要一环，水土保持方案是作为环境影响报告书专章由水行政主管部门审批。而我市在认真贯彻落实水土保持法规文件对开发建设项目申报水土保持方案的规定外，我局经与市环保部门协商，达成如下共识：凡项目涉及土石方工程，环评报告具有水土保持内容的须征求水土保持机构的意见或在环评会上征求水土保持机构派出专家的意见；而国土和建设主管部门应在水土保持方案基建审批程序上把关。

在2003年市政府清理行政审批工作中，水土保持方案审批列为我局保留的8项行政许可事项之一。为提高办事效率和提供优质服务，按照实施行政许可应当遵循便民的原则，向开发建设单位印发了《深圳市开发建设项目水土保持方案（设计）编报指南》等宣传小册子和《便民卡》。

为进一步探索我市投资管理体制改革，实现投资和经济的协调发展，在我市两次进行的行政审批制度改革的基础上，市发改局会同市政府有关部门，通过全面摸底调研，提出我市重大投资项目审批制度改革方案。该改革方案的出炉参考了厦门市的经验，由于厦门市的改革方案中没有涉及到水土保持方案审批，所以我市改革方案的初稿中也没有涉及水土保持方案审批内容。通过多方面的努力，经2006年1月20日市政府常务会议审议通过的《深圳市重大投资项目审批制度改革方案》，已将水土保持方案审批纳入深圳市政府投资重大项目审批制度改革试点方案流程和深圳市社会投资重大项目审批制度改革试点方案流程的第四阶段，与工程方案、扩初设计并联审批，并为工程规划许可的前置条件。该改革方案的出台，将有利于推进我市水土保持方案申报制度的进一步完善。

（四）启动监测和查处机制，进一步提高水土保持方案申报率

鉴于城市化水土流失发生变化快，为及时掌握全市水土流失动态变化及水土保持违法案件的基本情况， 2002年我市以市场化运作模式启动了市水土保持监测总站职能，对水土保持监测进行项目化管理；同时，盐田区水土保持监测分站于2004年经区编委批准成立，龙岗区监测分站于2005年以市场化运作。近年来，水土保持监测人员在对全市水土保持违法案件进行跟踪监测的基础上，于每年年底还进行拉网式清理，并协助市水保办将清理的172件较大水土保持违法案件分年度按规定移交市城市管理行政执法局查处。通过查处，部分项目已补报了水土保持方案。据统计，2004年全市向市级申报水土保持方案的开发建设项目为38件，申报率为19%；2005年，由于进一步加大了水土保持预防监督工作力度，申报水土保持方案的数量上升到52件，增加了14件，增长率为36.8%。

我市不断地进行探索和改进，形成了基本的监督管理机制：其一在监督队伍上实行市、区、街道办三级监督制；其二实行水土保持联络员，负责督促本项目水土保持方案的实施；其三对方案的实施实行社会监督与奖惩结合的制度。对不按方案实施的，政府部门为项目业主的，采用新闻曝光形式或在人大视察期间进行投诉曝光；对社会企业为业主的，送达整改通知书，不按要求进行整改的，按《条例》实施停业整改或行政处罚。对实施方案较好的单位给予适当的奖励；其四明确规定水土保持设施的施工顺序。例如，在施工过程中，临时水土保持设施必须先行实施，否则，无法控制土石方施工中的水土流失等；其五是通过督促申报了水土保持方案的开发建设单位开展水土保持监测工作，提高了水土流失的防治效率。

（五）在水土保持方案设计中贯彻生态防护理念，提高建设项目的生态建设水平

我市不断探索生态护坡新技术，并日渐成熟。在开发建设项目水土保持方案设计中，尽量要求建设项目的土石方在本项目范围内平衡，对主体工程设计中没有满足这一要求的，建议采取适当调整场平标高等办法；对确属无法平衡的，则要求将多余弃土运到指定的纳土场。对裸露边坡防护、废弃裸露山体缺口治理方面提倡尽量少用混凝土、浆砌石等硬性工程护坡方式，大力推广乔灌草藤近自然立体绿化护坡新技术。

我市探索总结出控制性治理措施优化配置模式，即“理顺水系、周边控制、固坡绿化、平台恢复” 开发平土流失区治理模式；在裸露山体缺口整治方面，首创了“景观影响度”概念，构建了景观影响度的计算指标体系；在治理技术的探索中，重视提高水土保持科技含量，在石质边坡绿化治理实践的基础上，提出了“乔灌优先，乔灌草藤结合”的边坡绿化理念。2004年，在水土保持专业人员的技术指导下，南坪快速路用生态护坡代替混凝土、浆砌石护坡，并取得显著成效。

（六）建立项目检查、监测、验收制度，提高水土流失的防治水平

为确保水土保持“三同时”制度落到实处，我市除对重大建设项目进行日常的监督检查外，每年汛前都组织检查开发建设项目落实水土保持措施情况，先后向正在开发建设的单位下达做好汛期水土保持工作的通知200余份，组织检查了盐排高速、东部华侨城、创维工业园、横坪公路等数十个开发建设项目水土保持措施的落实情况。例如，每年还对一些重大敏感项目到现场组织召开具体项目的汛期水土保持工作专题会议。

为提高开发建设项目建设过程中水土流失的防治水平和防治效率，对已审批水土保持方案项目落实水土保持措施情况的跟踪监测，并积极推动开发建设项目委托开展水土保持监测工作。全市已有近20个审批了水土保持方案的开发建设项目开展了水土保持监测工作。

根据《深圳市经济特区水土保持条例》和水利部第16号令《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》的有关规定，2005年我局分别对深圳国际园林花卉博览园、盐田港后方陆域20号地块物流仓库项目的水土保持设施进行了专项验收，近期组织了南坪快速路（一期）西段工程的水土保持设施验收。水土保持设施验收工作的主要内容为：检查水土保持设施是否符合设计及批复文件要求、施工质量、投资使用和管理维护责任落实情况，评价防治水土流失效果，对存在问题提出处理意见等。

四、建议

尽管我市在开发建设项目水土保持方案编报审批管理工作方面取得了一定的成绩，为提升深圳生态建设质量作出了贡献。但从实际情况来看，开发建设项目申报水土保持方案情况还不是太理想，尤其是向市级申报水土保持方案报告书的申报率偏低。

为进一步规范我市水土保持方案编报审批管理工作，开创水土保持生态环境建设的新局面，提出以下几点建议：

（一）进一步完善预防监督法规体系

深圳市在查处水土保持违法案件时，从法律效用上说，《深圳经济特区水土保持条例》仅适用于特区内，而特区外适用《广东省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，存在一市二法的现实，影响了执法效果。如查处宝安怀德村水土流失案件，按《深圳经济特区水土保持条例》，可处造成水土流失每平方米15～20元，20万m²的水土流失可处300～400万元罚款，而采用《广东省实施“中华人民共和国水土保持法”办法》只能处1万元以下的罚款），达不到应有的威慑力。为此，建议尽快出台适用全市范围的《深圳市水土保持条例》以取代《深圳经济特区水土保持条例》。

（二）全面落实水土保持方案申报审批制度

深圳市每年新建项目1000余项，每年市级应审批水土保持方案报告书的项目应在200宗左右。尽管2005年深圳市进一步加大了水土保持预防监督工作力度，但也仅审批水土保持方案报告书52个，申报审批率仅为26%，未申报水保方案的项目造成了较严重的水土流失。

按市政府有关土石方工程管理办法，尽快落实涉及土石方的建设项目全面纳入我市基本建设审批程序；对市级审批项目，我们将会同市国土部门和建设局，把水土保持方案的申报从计划立项、到规划报建、施工报建（施工许可证发放阶段）、招投标和竣工验收的每个环节都作为必备条件严格把关，防止未申报水土保持方案擅自动工的现象。

（三）完善监测网络体系

尽管我局2002年通过市场项目化管理的办法，启动了市水土保持监测总站的工作，但这仅是权宜之计，因没有长期经费保证，又没有机构和人员编制，所以难以保证工作的稳定性、连续性和长期性。从长远考虑，加强水土保持预防监督工作势在必行，我们建议向市编委申请批准在市水务局设立事业性预防监督监测机构，解决长效运作的人员编制和经费，并以强化水土保持预防监督职能。

（四）加大依法查处力度

由于深圳市水务部门的执法权已给市城市管理行政综合执法局，而在特区外执法权又在区行政执法局。近几年的水务执法实践说明，这种事权分离的执法体制，影响了执法查处效率。部分项目移交市行政管理执法局后，未及时查处结案，水土保持违法案件仍时有发生。所以，要进一步强化城市水土保持机构的政府管理职能，加强水土保持管理队伍建设,完善水土保持预防监督网络体系，理顺水保执法机制；加大对水土保持违法案件的查处力度，确保我市生态环境建设健康、稳步发展。