陈雷

 

尊敬的布赫副委员长，各位代表、同志们：

　　在江泽民总书记作出关于治理水土流失、改善生态环境、建设秀美山川重要批示四周年之际，我们在这里召开《水土保持法》颁布实施十周年纪念大会，重温江泽民总书记重要批示精神，回顾总结《水土保持法》实施以来取得的成就和经验，表彰先进，交流经验，对于贯彻落实好党中央、国务院关于“十五”水土保持生态系统建设的战略部署，加快水土保持生态建设，具有十分重要的意义。布赫副委员长在百忙中亲临会议并作重要讲话，是对我们工作的极大支持和鼓舞。在此，我代表水利部向长期以来关心、支持水土保持工作的布赫副委员长、各有关部门的领导和首都新闻界的朋友们表示衷心的感谢！向来自水土保持生态建设第一线的同志们致以亲切的问候！

　　根据会议安排，我就《水土保持法》贯彻实施情况和“十五”水土保持工作向大会作一汇报。

　　一、十年来我国水土保持工作的回顾

 

　　《水土保持法》颁布实施的十年，是党中央、国务院高度重视水土保持生态建设的十年。1992年国务院召开了全国第五次水土保持工作会议，研究部署贯彻《水土保持法》。1993年国务院5号文件发出“关于加强水土保持工作的通知”，要求“各级人民政府和有关部门必须从战略的高度认识水土保持是山区发展的生命线，是国土整治和江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策”。确立了水土保持在国民经济和社会发展中的重要地位。1997年江泽民总书记作出了治理水土流失、改善生态环境、建设秀美山川的重要批示，国务院专门在陕北召开了治理水土流失、建设生态农业现场经验交流会，印发了《全国生态环境建设规划》，极大地推动了水土流失防治工作。1999年江泽民总书记进一步强调“必须把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好”，为水土保持生态建设指明了方向，确立了目标。随后，党中央、国务院又把生态建设作为西部大开发战略的根本和切入点，使水土保持生态建设进入了一个新的发展时期。

十年来，水行政主管部门认真贯彻落实党中央、国务院的战略部署，在各级人大、政府和有关部门的支持、配合下，认真履行《水土保持法》赋予的职责，水土保持生态系统保护和建设工作取得了明显成效，积累了丰富的经验，涌现出一大批先进典型和示范样板。

　　第一，水土流失综合治理步伐加快。以长江上游、黄河中上游为重点的全国七大流域水土保持生态建设工程全面实施，取得了突破性进展。十年累计完成水土流失综合治理面积38万平方公里。其主要特点：一是投入力度加大，建设步伐加快。十年来，中央共投入水土保持专项资金50亿元，地方投入财政专项资金和其它配套资金40亿元，吸引社会投资129亿元，群众投劳125亿工日。年综合治理面积由过去的2～3万平方公里，提高到4～5万平方公里，特别是1998年以来，连续三年年均治理面积超过5万平方公里。二是突出重点，整体推进。水土保持生态建设以西部为重点，主要集中在长江上游和黄河中上游，同时，兼顾中东部一些省区的水土流失严重地区。各地都明确了治理重点，在全国水土流失比较严重的810个县范围内，开展综合治理的小流域有1万多条，推动了全国水土保持生态建设工作。三是坚持因地制宜，科学规划。以小流域为单元，进行“山、水、田、林、路”综合治理、综合开发，取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。长江流域水土保持重点治理开展十年来，累计治理水土流失面积近7万平方公里，1700万亩坡耕地得到治理，900多万亩坡耕地实现退耕还林还草，林草覆盖率由治理前的26％提高到46％，每年减少土壤侵蚀量1.8亿吨。黄河流域近十年共完成治理面积10.58万平方公里，建设治沟骨干工程1000多座，区域生态系统得到较大改善，入河泥沙明显减少。年均减少入黄泥沙3亿吨，开展重点治理的无定河、三川河、汾河等支流减沙量都在40%以上。在全国各地建设了一大批不同类型区的治理模式和水土保持生态建设的示范样板，开展了“十百千”示范工程，有10个城市、138个县、1100条小流域成为全国水土保持生态建设的示范样板。

　　第二，水土保持预防监督得到全面加强。十年来，各级水行政主管部门认真贯彻预防为主的方针，监督执法工作取得重要进展。一是基本建立健全了水土保持配套法规体系和监督执法体系，全国29个省、自治区、直辖市依法颁布实施了《水土保持法实施办法》和《水土保持设施补偿费、水土流失防治费征收使用管理办法》，县级以上制定的《水土保持法》配套法规有2000多个。全国31个省、自治区、直辖市的150多个地、市和1500多个县、市、区建立了水土保持监督执法机构，共有专职及兼职执法人员6.4万人。全国大多数省、自治区、直辖市依法划分了水土保持重点预防保护区、重点监督区和重点治理区，明确了防治重点，并向社会公告。二是加大了监督执法力度。围绕开发建设项目水土保持方案报告制度和同时设计、同时施工、同时投产使用（三同时）制度的落实，加强监督检查，从源头上、制度上控制和预防开发建设项目可能造成的人为水土流失。全国普遍开展了水土保持执法专项检查，查处了一批违反《水土保持法》的重大案件，解决了一些重点开发建设项目和部门执法难的问题。三是加强规范化建设。为规范执法行为、提高执法效率，在全国1100多个县开展了监督执法规范化建设。据不完全统计，十年来通过监督执法，实施预防保护面积20多万平方公里，累计查处违法案件6万多件，全国各级水行政主管部门审批水土保持方案17万多项，其中水利部审批大型项目水土保持方案120个，开发建设单位累计投入水土保持防治经费80多亿元。在一些地方扭转了过去“一方治理、多方破坏”的状况，初步落实了“谁造成水土流失，谁负责治理”的规定，在一定程度上遏制了人为水土流失恶化的趋势。

　　第三，水土保持改革不断深化。90年代以来，在以户承包治理小流域的基础上，各地按照市场经济体制的要求，积极探索改革措施，采取拍卖、租赁以及股份合作等形式加快了“四荒”资源治理的步伐，建立了多种形式的治理责任制。随着《水土保持法》的颁布实施，农民的合法权益得到法律的保护，政策和机制进一步完善，水土保持改革不断深化。一是极大地调动了广大群众治理水土流失的积极性。谁治理谁受益，群众成为治理开发“四荒”的主体，增强了权属感和稳定感，加快了水土保持治理步伐。二是形成了多元化的投入机制。治理开发“四荒”不仅水土流失区的群众投资投劳，而且机关团体、厂矿企事业单位、城市职工以及个体户也纷纷参与，弥补了国家投资不足，改变了水土流失治理单纯依靠国家投资、群众投劳的状况。据统计，目前全国累计已有878万户农民、城市职工、企业家等购买、承包、租赁、股份合作开发“四荒”资源3.62亿亩，已初步治理1.9亿亩。十年来，社会投入水土保持生态建设的资金累计达到70多亿元。

　　第四，水土保持科技事业有了新发展。在大力进行水土流失防治的同时，围绕水土保持基础理论研究、实用技术推广、高新技术应用等，进一步加强水土保持科学研究和技术推广工作，取得了一系列科技成果。全国已鉴定验收的水土保持科技成果共有3000多项，其中300多项获得省部级以上科技进步奖。一是基本建立了适应不同地区、不同地理环境、不同土壤侵蚀类型的水土流失防治方法、模式和技术措施，形成了以小流域为单元，统一规划，综合治理，工程措施、林草植被措施和蓄水保土耕作措施优化配置的技术体系。二是水土保持科技在生产实践中发挥了重要作用。如在黄河中游的机修梯田、淤地坝，西北干旱地区植被恢复和雨水利用，长江流域的坡面水系建设中应用了大量先进实用技术，提高了水土流失治理的科技含量，加快了治理速度。三是大力推广应用高新技术。在水土保持工作中逐步推广应用了遥感监测技术、信息管理技术和一些生物化学技术，提高了工作质量和效率。四是加强基础工作。制定了《全国水土保持生态环境建设规划》等一批综合性规划，颁布了一系列水土保持治理和预防监督的技术规范、规程和标准，为水土保持生态建设奠定了良好的基础。

　　第五，全民的水土保持意识和法制观念明显提高。十年来，各级水行政主管部门通过贯彻《水土保持法》和广泛宣传水土保持的建设成就、水土流失的危害性，全社会对水土保持的关心、重视、支持和参与程度不断提高，各级政府和领导更加重视、支持水土保持执法工作。开发建设单位提高了有关防治水土流失工作的自觉性，在开发建设过程中加强了水土保持工作，出现了不少依法搞好水土保持的开发建设项目先进单位和个人。水土流失区的广大干部群众保护环境、治山治水的积极性空前高涨，全民的水土保持意识普遍提高，法制观念明显增强。水土流失是我国头号环境问题，水土保持是生态建设的主体，水土保持是我们必须长期坚持的一项基本国策，日益深入人心。

　　十年来，通过全面贯彻实施《水土保持法》，我国水土保持工作取得了显著的成绩，为促进国民经济和社会可持续发展做出了贡献。归纳起来，水土保持工作的主要经验：一是加强领导，落实目标责任。在全国25个省、自治区、直辖市建立了各级政府领导任期内的水土保持目标责任制，把防治水土流失作为各级领导干部政绩考核的一项重要内容。24个省、自治区、直辖市人民政府，建立了每年向同级人大常委会及上级水行政主管部门报告水土保持工作的制度。通过落实责任，水土保持工作提上了各级政府的重要议事日程。二是依法行政，加强部门之间的配合。水利部与国家计委、国家环保局、铁道部、交通部、国家电力公司、国家有色金属工业局、国家煤炭工业局等部门联合发文，按照《水土保持法》的要求就开发建设项目水土保持方案的落实做出专门规定。认真实行水土保持方案“三同时”制度，落实“谁开发，谁保护；谁破坏，谁治理”责任制。同时，依法加大违法案件查处力度，发挥人大和舆论监督作用，开展执法检查，有效地推动了《水土保持法》的贯彻实施。三是积极探索，开拓创新。水土保持的发展既要坚持几十年实践的成功经验，又要根据社会经济发展的新形势和党中央、国务院对水土保持工作的新要求，不断调整思路，采取新的对策，把治理水土流失与群众脱贫致富、农村产业结构调整、地方经济发展紧密结合起来，统筹兼顾生态效益、经济效益和社会效益。实施封育保护，依靠生态的自我修复能力，加快植被恢复和生态建设步伐，实现人与自然的和谐相处。

　　但是，我们也要清醒地看到，水土保持工作所取得的成绩与党中央、国务院的要求，与水土流失区广大群众对我们的期望还有很大差距。一是亟待治理的水土流失面积还很大，任务极其艰巨。投入不足、治理速度慢的问题仍然存在，治理质量和效益有待进一步提高。二是一些地方水土保持意识和法制观念有待进一步增强。有的部门在工程建设中追求短期经济效益，没有依法落实水土保持“三同时”制度，造成新的水土流失。以言代法、以权压法、有法不依的现象仍然存在。三是水土保持工作在项目建设管理、高科技应用、投入机制等方面，还不能完全适应市场经济发展的要求，需要进一步加大改革力度。

　　从最近完成的全国第二次遥感调查结果来看，全国水土流失仍然面广量大，防治任务十分艰巨。西部地区特别是风蚀地区，长江黄河等大江大河中上游地区水土流失严重、生态恶化的趋势尚未得到有效遏制。按现在的防治速度，全国宜治理的水土流失地区，要近半个世纪的时间才能得到初步治理，因此，要充分认识防治水土流失的艰巨性、复杂性和长期性。

　　二、“十五”水土保持工作的目标、任务与措施

进入新世纪，我国水土保持生态建设面临着难得的发展机遇：一是党中央、国务院高度重视水土保持生态建设，从我国经济社会可持续发展的战略高度，从国家生态安全的高度，从中华民族生存与发展的高度，把水土保持生态建设摆在突出的位置。党的十五届五中全会、中央实施西部大开发战略都把水土保持生态建设作为实现国民经济和社会可持续发展的一项重要内容。二是水利部党组按照中央的治水方针，确立了新的治水思路，把水土保持生态建设作为新时期水利建设的一项重要工作。三是近几年中央实施积极的财政政策，水土保持生态建设的资金投入稳定增加。农村城镇化进程的加快、能源结构的变化、产业结构的调整，以及国家粮食库存充裕，为水土保持生态建设提供了有利条件。四是通过水土保持的长期工作实践，总结出了适合我国国情的水土保持综合治理的路子，经过十年贯彻实施《水土保持法》，走上了依法防治水土流失的轨道，为新时期水土保持生态建设奠定了良好的基础。

　　“十五”期间，我国水土保持生态建设既要坚持成功的经验，又要适应新形势，调整思路，采取对策，在水土保持生态建设的速度、质量和效益方面取得新的突破和进展。新时期水土保持生态建设总的思路是：以江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理江河的根本措施，以水土资源的节约保护、合理开发、科学利用、综合治理、优化配置为主线，以改革和科技创新为动力，以减轻水、旱、风、沙灾害，改善农业生产条件和农民生活条件，建设良好生态环境为目标。预防为主，保护优先，依法行政，强化监督，坚持以小流域为单元的综合治理，充分依靠生态的自我修复能力，突出重点，抓好示范，改革体制，创新机制，完善制度，强化管理，发挥各方面的积极性，加快水土流失防治步伐，实现人与自然的和谐相处，以水土资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。

　　水土保持生态建设的近期目标与任务是：根据划分确定的全国水土保持重点预防保护区、重点监督区和重点治理区（“三区”），分区防治，分类指导，突出重点，提高综合防治水平。三江源区、内蒙古草原区、重要水源地库区和生态环境良好的区域实施重点预防保护；晋陕蒙接壤区、豫陕晋接壤区及西部开发建设的重点区域实施重点监督；长江上游、黄河中上游、珠江上游南北盘江、京津周边风沙源、黑河、塔河等水土流失严重地区实施重点治理。“十五”期间完成综合治理面积25万平方公里，使进入大江大河的泥沙得到减少，基本遏制生态环境恶化的趋势；建立全国水土流失动态监测网络和管理信息系统，水土保持科技要有新的突破和进展，为改善城乡生态环境，提高人们的生活质量，发展经济做出新的贡献。

实现上述目标与任务的主要措施是：

第一，进一步提高认识，加强领导，把思想统一到党中央、国务院的战略部署上来。各级水行政主管部门要进一步当好政府的参谋，切实加强对水土保持工作的组织领导，落实地方行政领导任期内的水土保持目标责任制，建立健全地方政府向同级人大和上级水行政主管部门报告水土保持工作的制度。根据新形势和新要求，按照法律规定制定好当地水土保持生态环境建设规划，发挥社会主义制度的优越性，组织和发动广大群众坚持不懈地治理水土流失，搞好水土保持生态建设。

　　第二，进一步加大《水土保持法》的执法力度，在全面落实开发建设项目水土保持方案编报制度的基础上，重点抓好“三同时”制度的落实，防止人为造成新的水土流失。加强对重点工程治理成果的管护，建立管理责任制，把治理成果管护和封育保护区的监督管理纳入监督执法日常工作。加强监督执法规范化建设，提高执法队伍素质和执法水平。继续加强同交通、铁路、电力、城建、环保等有关部门的协作，落实开发建设项目的水土流失防治责任，做到开发建设与水土保持生态建设同步。要在各级人大的大力支持下，加大执法检查力度，严肃查处违法行为，把人为水土流失减少到最低程度。

　　第三，进一步加快水土流失综合治理步伐。一要抓好以长江上游、黄河中上游为重点的七大流域水土保持生态建设工程，同时加强环京津地区风沙源的治理，在塔里木河、黑河等内陆河流域实施合理调水，安排生态用水，恢复绿洲，防治沙漠化。二要充分发挥生态的自我修复能力，封山禁牧，封育轮牧，舍饲养畜，退耕还林，大面积实施封育保护，依靠生态的自我修复能力，恢复植被，加快治理步伐。三要多渠道增加投入，实行国家、集体、个人一起上，同时要积极利用国内外信贷资金，提高治理质量和标准，加快治理速度。四要注重效益，加强项目管理。治理水土流失要突出生态效益，兼顾经济和社会效益，充分考虑群众的经济利益。同时，要加强项目的建设管理，因地制宜地推行项目法人责任制、工程招标投标制和建设监理制，建立新的建设管理机制。

　　第四，进一步加大水土保持改革的力度，使水土保持生态建设在政策上有突破，在体制和机制上有创新，调动全社会投入水土流失治理的积极性。要制定和落实“四荒”资源治理开发的优惠政策，进一步加大“四荒”拍卖、租赁、承包和股份合作制治理的力度，并加强对治理开发的分类指导和监督管理，防止短期行为，依法保护购荒者的合法权益。加快淤地坝等水保工程的产权制度改革，调动广大群众的积极性。不断总结经验，积极推进专业队治理和大户治理，树立一批规模大、效益好、机制活、科技含量高、示范作用强的治理开发大户，实现“以大带小”，吸引社会资金投入水土保持生态建设，建立多元化投入机制。

　　第五，依靠科技，加强管理，以信息化促进水土保持生态建设的现代化。在工程建设中，要建立科研与生产相结合的新机制。充分发挥科技专家和技术人员的作用，在项目评估、实用技术推广、检查验收等环节上把关。组织开展对当前生产实践急需解决的重大课题的攻关。在重点项目建设中要推行水土保持科技承包责任制。加强水土保持技术培训和基层科技服务体系建设，特别是加强对治理区群众的技术培训，切实提高水土保持科技含量。大力推广应用计算机和遥感、地理信息、全球定位系统等高新技术，建立全国水土保持生态监测网络和信息系统，以信息化促进水土保持的现代化。

　　第六，搞好宣传，增强全社会的水土保持意识。要采取多种形式，广泛深入地宣传党中央、国务院关于水土保持生态环境建设的一系列重大战略决策，进一步向广大干部群众宣传水土保持法律法规，宣传水土保持对于治理江河、群众脱贫致富、促进地方经济发展等方面的重要作用，宣传七大流域水土保持生态建设工程取得的成就和巨大作用。通过宣传，推广水土保持生态建设的成功经验，进一步增强全社会的水土保持意识和法制观念。

当前，水土保持生态建设面临着大好的发展机遇，实现新时期水土保持生态系统建设的目标，任务艰巨，意义深远，责任重大。我们一定要按照“三个代表”的要求和党中央、国务院的战略部署，进一步贯彻落实《水土保持法》，加大依法防治水土流失的工作力度，在全国人大、各有关部门和全社会的大力支持下，扎实工作，努力开创水土保持生态建设工作的新局面。

 

　　谢谢大家！