不断开拓创新 努力建设国家水土保持示范工程

 

—在国家水土保持重点建设工程工作会议上的讲话

水利部水土保持司司长 刘震

（2005年12月5日）

 

　　今天我们在江西省赣州市召开国家水土保持重点建设工程2005年度工作会议，主要是总结交流各地贯彻落实2003年石家庄工作会议精神，推进国家水土保持重点建设工程实施的经验与成效。同时，分析研究当前工程实施中存在的问题，明确下一步工作的重点与任务。这次会议是继石家庄工作会议之后，推动新一期国家水土保持重点建设工程实施的又一次重要会议，这次会议的召开，对确保全面实现2003-2007年度国家水土保持重点建设工程规划目标具有重要的意义。

　　下面，我讲三点意见：

　　一、工程实施三年来的成效与经验

新一期国家水土保持重点建设工程按照集中连片、规模治理，建设水土保持大示范区的基本思路组织实施。三年来，各级水利水保部门按照石家庄工作会议的要求，认真贯彻落实水利部党组新的治水思路，因地制宜，把握工作重点，勇于创新，全面推进，国家水土保持重点建设工程实施顺利，各方面工作都有新的进展。截止目前，共安排中央财政专项资金1.5亿元，带动地方和社会投入10多亿元，规划实施的42个项目区的359条小流域，有178条小流域完成了治理任务，104条小流域正在实施。共完成水土流失综合治理面积2497平方公里，建设基本农田20.8万亩、营造水土保持林草212.4万亩，封禁治理141.4万亩，建设水池、水窖、坡面水系工程16550处（座），修建农田生产道路1282.26公里，工程建设完成土石方6096.7万立方米，全面完成了国家下达的投资计划。

　　三年来，工程实施取得了实实在在的成效，主要表现在：工程建设规模大，标准高、质量好，分布在不同水土流失类型区内的42个治理面积均在100平方公里左右的水土保持大示范区初具规模，建设了一批精品工程。项目实施区植被覆盖率增加，生态状况明显好转，农民生产生活条件显著改善，水土流失得到有效控制。工程的实施，年均减少泥沙3000多万吨，巩固与促进陡坡耕地退耕30余万亩，治理区林草植被覆盖率提高了18%，项目区农民人均收入增加300元左右，21.3万人群众实现脱贫致富，培育了一批水土保持主导产业，有力地促进了农业增产、农民增收和农村经济发展，继续发挥了国家水土保持重点建设工程在水土保持生态建设中的示范带动作用。

　　总结这些成绩取得的经验，主要有：

　　第一，领导重视，部门相互协调配合。国家水土保持重点建设工程实施之初，所有项目县都成立了由县政府主要领导负责的工程建设领导小组，负责研究、协调、解决工程建设中遇到的问题，为工程的顺利实施提供了组织领导保障。一是认识统一。无论是新上项目县，还是过去实施过该项目的县，地方各级政府都把实施该工程当作改善当地农业生产条件和生态环境，促进经济社会发展的难得机遇，作为一项扶贫富民的基础工程来抓。甘肃省安定区历届区委、区政府始终贯彻“水保立区”的方针，辽宁朝阳市确立了“生态立市”的发展战略，把水土保持工作纳入当地经济社会发展规划，列入政府重要议事日程。陕西榆林下决心整合过分分散投资的做法，按大项目区组织实施，政府主要领导十分重视项目管理机构设置、人员配备、组织发动等工作，保证了工程的顺利实施。二是责任明确。各级政府将工程建设列入政府重点考核目标，作为领导班子任期目标和业务部门年度考核目标，层层落实目标管理责任。山西吕梁市临县把对项目实施乡镇主要领导的目标考核与奖惩挂钩，年度检查验收后，对工程建设搞得好的，县政府拿出专项资金对乡镇主要领导给予一定数额的奖金，搞得不好就对所在乡镇进行经济处罚，从而使领导干部增强了责任感，调动了积极性。三是统筹协调。针对国家水土保持重点建设工程投资规模较小、中央补助标准偏低，而上级对工程建设的质量与标准要求高的情况，各地在工程建设管理体制上狠下功夫。各项目县都利用国家实施相关生态建设工程的有利条件，建立了“水保统一规划，政府统一领导，部门协调配合”的建设管理体制，依靠政府统一协调，发挥国土、农业、林业等有关部门的作用，按照规划，集中资金，把工程建设与退耕还林、以工代赈、扶贫开发、土地整治、农业综合开发、小型水利工程建设等相关项目结合起来，资金捆绑使用，形成合力，提高了工程建设的标准、质量与效益。

　　第二，因地制宜，突出工程建设重点。各地因地制宜，根据水土流失的成因规律，抓住水土流失与经济社会发展的基本矛盾，明确了既要在保护水土资源的前提下实现经济社会的发展，又要在满足经济社会发展的同时，实现水土资源的合理利用与有效保护的思路。在工程实施中，紧紧围绕治理水土流失、促进群众脱贫致富这两大目标，切实解决工程实施区群众对粮食、增收的基本需要，确定工程建设重点，配置水土保持措施，改善农业生产条件，加强农业基础设施建设，把工程建设与区域经济发展紧密结合，促进群众脱贫致富与当地经济社会发展，实现保持水土、改善生态环境的目标。为此，工程建设重点围绕可持续地利用水土资源，围绕农村产业结构调整做文章，坚持小流域综合治理，突出坡改梯、坡面水系、水源工程和沟道治理等工程建设，集约、高效利用水土资源，发展高效农牧业，培育山区特色农业产业带，促进农村经济结构调整。江西赣南的脐橙、山西阳泉的核桃、甘肃定西的土豆、辽宁朝阳的红枣等，都是通过工程建设培育出来的各具特色的水土保持产业带，不仅为项目区群众增收致富找到了好路子，也有力地带动了地方经济的发展，实现了经济发展与保护水土资源“双赢”。

　　第三，积极探索，促进水土保持新发展。一方面，各地在工程实施中按照人与自然和谐相处的理念，实现了由单纯依靠人工治理到人工治理与生态自我修复相结合的转变。国家水土保持重点建设工程绝大多数项目县都由政府出台了封山禁牧政策，工程建设区全部实行了封山禁牧，确保了工程建设成果得以维护，解决了长期以来困扰工程成果管护的一大难题。同时，对项目区内立地条件差、地处偏远和水土流失相对较轻的区域，实施以封禁为主的治理措施，并作为工程建设的一项重要内容，加快了水土流失防治速度。这是符合生态自然演替规律、生态系统自我恢复的重要举措。另一方面，根据经济社会发展对水土保持生态建设的需要，工程实施把保护水资源、改善人居环境纳入工程建设的重要目标。如北京市永定河项目区，针对水资源紧缺、水污染加剧的现状，适应保护水资源的迫切要求，以及当地发展城郊特色旅游的需要，工程建设以保护水资源、改善生态环境为主要目标，建设水土保持生态清洁型小流域，把农村生活垃圾、生活污水、化肥和农药施用等纳入工程建设管理的重要内容，控制面源污染，保护水资源，改善生态环境，促进项目区城郊旅游业的发展。许多地方也都根据各自实际，在离城镇较近的项目区，把工程建设与城市美化、城郊旅游观光、生态休闲紧密结合起来，改善人居环境。水土保持工程建设领域的拓展，有力地促进了水土保持生态建设事业的发展。

　　第四，搞活机制，增强发展后劲。一是各地依靠政策，建立多元化的投入机制，吸引社会资金投入工程建设。在总结过去承包、拍卖、租赁、股份合作治理开发农村“四荒”资源的基础上，进一步完善有关政策措施，对项目区内户包治理的个人与企事业单位，在资金安排上一视同仁，给予资金补助，调动了社会力量参与水土流失治理的积极性。山西省水利厅、财政厅专门制定了关于小流域治理开发大户的资金扶持办法。河北邢台、江西赣南等地涌现了一批投资水土流失治理开发的大户。据统计，近3年来，在国家水土保持重点建设工程项目区内，社会各方面投入的资金达10多亿元，有效地弥补了工程建设资金的不足。更具典型意义的是山西柳林县推行“一矿一企治理一山一沟”的做法，政府出台了从煤炭中提取一定比例的资金用于项目区内水土流失治理的政策。以工哺农政策的落实，加快了水土流失治理速度。二是推进产权制度改革，落实工程建后管护责任，解决水土保持工程存在的建设与管理脱节的问题。内蒙古库伦旗等项目实施旗县制定出台了“水土保持措施产权落实管理办法”，使水土保持工程产权落实到户，实现了责权利统一。许多地方采取反租倒包，实行不落实管护责任的项目不予立项或开工等做法，保证了工程建后管护责任的落实。三是把依靠政府推动与市场机制结合起来，组织实施工程建设。各地在继续坚持依靠政府领导，按照有关政策规定，组织、发动群众参与工程建设的同时，转变管理方式，引入市场机制，采取招投标的办法，选择施工企业或水土保持专业队参与工程建设，保证了工程建设进度，提高了工程建设质量。

　　第五，加强制度建设，规范工程建设管理。为进一步规范工程建设管理，保证工程建设的质量效益与资金使用安全。部里制定的《国家水土保持重点建设工程管理办法》，山西、江西等省结合各自实际制定了工程建设管理实施细则，河北、辽宁等省建立了项目实施年度检查评比排队的制度，起到了激励先进鞭策落后的作用，从而进一步规范了工程建设管理。首先是前期工作深入细致。所有工程都根据审批的规划，编制小流域初步设计，经审批后纳入中央年度投资计划。设计单位深入项目区，听取群众对工程建设内容、措施布局等设计方面的意见，保证了工程实施的合理性。各级水利部门加强前期工作，严把设计审批关，改变了过去工程建设的随意性，为加强与规范工程建设管理奠定了基础。其次，各地根据有关管理制度的要求，积极推行项目责任主体、工程建设监理、农民投劳承诺、工程建设公示、资金使用报账和产权预先确认等制度，建立起了责任明确、群众参与、监督制约、管护到位的建管机制。各级水利水保部门把更多的精力放在政策制定、技术指导、监督检查与验收工作上，放在抓各项制度的落实上，减少了过去既当裁判员、又当运动员等不规范的工程建设管理行为，提高了工程建设管理水平。特别是投劳承诺制和工程建设公示制的逐步推行，使项目区群众认识到工程实施是真正为老百姓办事，感受到工程实施与自身利益的紧密联系，调动了群众参与工程建设管理的积极性，在一定程度上解决了农村“两工”取消后工程建设投劳难的问题，提高工程建设的透明度，增强了各级管理部门的责任感，对保证项目的顺利实施起到了积极作用。

　　二、当前工程实施中存在的主要问题

　　在总结与肯定近三年来国家水土保持重点建设工程实施的成绩与经验的同时，我们还要清醒地看到目前工程实施中还面临着一些突出问题和薄弱环节。

　　一是地方资金配套问题。在工程建设中，大多数地方都没有落实地方配套资金，一些地方财政增长幅度很大的地区仍然不配套，这说明地方政府对水土保持工作重视不够，长期依赖国家扶持的思想仍然存在。

　　二是农村“两工”取消对工程建设影响比较大。当前，农村劳动力向城市大量转移，组织农民参与工程建设已经面临着劳动力缺乏的问题，同时，随着农村税费改革的全面落实，农村“两工”取消后，沿用传统的行政方式组织农民投劳受到政策调整的制约，工程的组织实施也遇到不可回避的矛盾，必须研究新的投入机制，引导和激发当地群众参与工程建设的积极性。

　　三是工程建设发展不平衡。有的地方工作相对薄弱，有的管理制度与要求流于形式，工作抓得不实，工程实施中存在不少问题。封山禁牧政策在有的地方落实不到位，即使出台了全境封禁的政策，但项目区外封禁政策没有得到实施，加剧了非项目区水土流失的压力；投劳承诺制和工程建设公示制的推行，还存在工作不深入、不细致的问题，没有真正起到广泛发动群众参与、发挥监督制约的作用；工程建设监理制尚未全面落实，个别地方水利水保部门仍习惯于传统的管理方式，但行业监管难以真正到位。

　　四是工程建后管理工作仍然薄弱。尽管近年来各地已经重视工程建后管护工作，在推行产权制度改革方面进行了有益探索与实践，但总体上看，工程建后管护工作仍是一项薄弱的工作。建设与管理脱节的问题没有从根本上得到解决，责权利不统一，产权与使用权不明晰的情况还较普遍，直接影响到工程建设效益的发挥。

　　此外，工程实施在科技推广应用、效益监测评价等方面工作力度不大，与国家水土保持重点建设工程作为全国水土保持生态建设的示范工程的定位不适应。

　　三、下一步工作重点与任务

　　国家水土保持重点建设工程实施的区域多数在原来的八片治理区，经过多年的治理，已取得明显的成效，积累了丰富的经验，作为示范区看得见、摸得着、学得到，是生动的教材和样板。尽管该工程投资规模、实施范围不大，但它在我国生态建设中具有十分重要的、特殊的地位与作用。因此，总的要求与目标是，要把国家水土保持重点建设工程建设成为我国水土保持生态建设的示范工程，建设成为全国生态建设的示范工程。为了更好地推进国家水土保持重点建设工程，必须注意抓协调、抓规划、抓政策、抓示范，不仅工程建设的质量与标准要高，而且要适应经济社会发展的新形势、新要求，在发展思路、建设理念、机制创新、规模效益、科技支撑等方面积极探索，积累有益的经验，做出示范，以指导与推动新时期全国水土保持生态建设的健康发展。

　　为此，各级水利水保部门要进一步统一认识，准确把握国家水土保持重点建设工程的定位，理清思路，明确目标，确保全面完成工程建设任务，实现工程建设的目标。从当前形势对水土保持的要求来看，国家水土保持重点建设工程应当在以下六个方面做出示范：

　　(一)在贯彻人与自然和谐相处的理念方面做出示范

　　理念决定行动，行动决定效果。国家水土保持重点建设工程必须按照人与自然和谐的理念来实施，才能取得好的效果。一是尊重自然规律。在工程规划设计中就要考虑当地自然条件，因地制宜，因水制宜，植被建设要根据区域内水资源条件，适地适树，不得盲目大面积发展水土保持林，所有措施都要按照合理开发和有效利用水土资源的要求来配置，这是贯彻人与自然和谐相处的基本原则；二是充分发挥大自然的力量，依靠生态的自我修复能力。所有项目实施县必须全面落实封山禁牧政策，把封育保护作为工程实施的一项重要任务，对项目区内地处偏远、水土流失较轻或近期治理要求不是十分紧迫的区域，应主要采取封育管护等手段，依靠生态的自我修复能力，逐步恢复植被，改善生态，防治水土流失，加快治理速度，这是贯彻人与自然和谐相处的重要手段；三是贯彻可持续发展的理念。不仅要开发利用好水土资源，更要保持好水土资源，实现可持续利用，要切实转变生产方式，强化制度建设。要通过工程的实施，建章立制，走自律式发展的路子，改变过去不合理的农牧业生产方式，避免掠夺式经营，在实现经济社会发展的同时，实现水土资源的有效保护，尤其要处理好开发建设和保护的关系，既要金山银山，更要绿水青山，这是贯彻人与自然和谐相处的基本要求；四是以人为本，尊重民意。要以满足项目区内群众关心的生产生活实际需要为宗旨，倾听群众的意见，把群众的意愿落实到工程建设内容、组织实施等各个环节中去，这是贯彻人与自然和谐相处的根本保障。

　　(二)在机制创新方面做出示范

　　创新始终是国家水土保持重点建设工程实施的重要任务，近三年来，各地在这方面做了不少工作。但当前水土保持生态建设面临的深层次矛盾与问题还没有从根本上解决，各地要继续加强工程建管机制的改革与创新，大胆探索，破解水土保持投融资的体制性障碍，建立起适应经济社会发展需求的长效机制。一是领导协调机制。各级水行政主管部门要在政府的领导下，发挥各级水土保持委员会的协调作用，加强对水土保持工作的组织领导，形成各部门共同参与工程实施的局面，真正建立起“水保统一规划，政府统一领导，部门协调配合，社会广泛参与”的建设管理体制，重点是抓好规划，广泛征求意见，取得各方面的认同，多渠道、多部门解决投入不足问题；二是政策激励和引导社会投入的机制。按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，推进水土保持工程产权制度改革，调动社会力量投入水土保持工程建设管理的积极性，建立水土保持生态建设良性发展的机制。进一步完善农村治理开发 “四荒”政策，在积极鼓励大户参与水土流失治理的同时，要按照兼顾社会公平的原则，确保水土流失区大多数群众受益；三是群众参与式的机制。要在保证项目区群众知情权、建议权、监督权得到落实的基础上，适应农村“两工”政策调整的要求，建立农民投劳参与水土保持工程建设的保障机制，使群众自觉自愿参与到工程建设管理中来；四是建立水土保持生态补偿的机制。要推动各级政府出台有关政策，建立流域下游补偿上游、受益区补偿水土流失防治区的水土保持生态补偿机制，增加资金投入，增强水土保持生态建设发展的后劲。目前，要抓住国家逐步实施工业反哺农业政策的机遇，适时推动地方政府制订出台从煤炭、矿山等行业开发收益中提取一定比例的资金，建立水土保持生态建设基金的政策。要推动落实国务院关于加强水土保持工作的通知精神，从已建大中型水利、水电工程收益中，提取部分资金用于本库区及其上游水土流失防治工作。

　　(三)在工程建设规模效益方面做出示范

　　规模效益是新形势发展对水土保持生态建设提出的新要求，是加快水土流失防治进程、确保水土保持工程成果长期发挥效益的内在要求。国家水土保持重点建设工程作为全国水土保持生态建设的示范工程，就应当在工程建设的规模与效益方面有新的发展。一是规模治理。要始终坚持按项目区组织实施，建设水土保持大示范区，新实施的项目要同已治理区连接、整合，集中连片，形成规模，这必须作为工程实施的一条原则来执行。只有上规模，才能发挥投资效益，才能推动水土保持产业化的发展，才能具有示范辐射效应。二是突出效益。要贯彻以人为本的理念，紧紧围绕促进群众脱贫致富与地方经济发展这一关键，从根本上解决导致水土流失的基本矛盾，因此，工程实施必须同当地特色产业发展相结合，在提高效益上做文章，充分利用与发挥工程实施区的资源优势，找准当地具有市场前景的特色产业，把水土保持工程建设成为区内适销对路的产业基地。三是突出工程建设重点，建设社会主义新农村。要因地制宜，以梯田、水系、小型蓄水保土工程、农田道路、沼气池建设为重点，着力改善农业生产条件，发展高效农牧业，促进当地经济发展，这既是防治水土流失的关键措施，也是提高工程效益的基础，要把水土保持工程融入社会主义新农村建设中。

　　(四)在规范建设管理方面做出示范

　　规范的管理是保证工程建设质量与效益，提高工程建设管理水平的一项重要工作。各地要认真落实部里颁发的《国家水土保持重点工程建设管理办法》规定的各项制度和要求，落实项目责任主体，全面推行工程建设监理制、投劳承诺制、工程建设公示制、资金使用报账制和产权确认制。推行这些制度不能流于形式，不能走样。要结合各地实际研究落实执行这些制度的具体程序和可操作性规定，做到便于组织、便于管理、便于监督检查。工程建设监理单位必须由项目责任主体通过市场机制择优选择，而不能由行业主管部门指定，更不能搞施工、监理和监督管理混为一体的同体监理。要通过推行这些制度，加强与规范工程建设管理，把各级水利水保部门从繁重的工程建设管理业务中解脱出来，把主要精力放到政策研究制定、监督与验收工作上来。

　　确保资金使用安全是工程建设管理工作的重要环节，在石家庄会议时我专门强调过，这里有必要再次强调。如果资金管理出了问题，示范就无从谈起。各级水利水保部门一定要以高度的责任感，抓好资金管理工作，要把确保资金使用安全、确保干部安全作为工程建设管理的大事来抓。要从制度入手，落实好公示制、监理制、报账制等制度，按制度办事，靠制度管人，严格管理程序，严肃财经纪律，主动开展审计工作。要严格执行中央下达的投资计划任务，不得随意调整，确需调整的，必须按有关规定履行报批程序。要不断提高水利水保队伍素质，树立为群众办实事，为群众谋利益的观念，把水土保持工程建设成为民办实事的德政工程、民心工程。

　　(五)在科技支撑方面做出示范

　　发挥国家水土保持重点建设工程在全国水土保持生态建设中的示范带动作用，必须提高工程建设的质量与效益，这有赖于提高工程建设的科技含量，需要必要的效益监测做支撑。而这是目前工程实施中的薄弱环节。水土保持科技发展相对滞后，经费短缺、低水平重复等问题是当前面临的现状。搞好科技支撑，关键在于各级领导重视，在于落实专项经费。一是推广实用技术。要把工程作为科研院所试验、推广先进实用水土保持科技的场所，为科研院所参与工程建设创造条件，建立起科技与生产相结合的机制。二是引进高新技术。要结合水土保持产业开发，积极引进技术先进、效益好的名特优品种，有针对性地引进解决生产实践中重大问题的关键技术与方法，同时，要加强对水土保持管理与技术人员、项目区农民的技术培训工作。三是加强示范园区建设。要通过示范园区建设，在各地建设一批科技含量高、效益好、示范作用强的示范园区，集科研、技术推广、宣传教育于一体，作为辐射带动工程建设的纽带与窗口。四是搞好效益监测评价。很多水土流失治理区经过多年治理效果非常好，但缺乏监测数据，只能定性描述，不能定量分析，影响对治理成果效益的充分反映。要在开展水土保持基础效益监测的基础上，结合新时期水土保持生态建设的发展方向，做好生态修复、控制面源污染方面的监测，通过效益监测工作，用科学的数据反映水土保持工程的重要作用，以及工程建设所取得的成效。

　　(六)在宣传教育营造良好的水土保持氛围方面做出示范

　　搞好宣传教育、营造良好的水土保持氛围是发挥工程建设示范作用的基础性工作。一是打造示范中的精品流域。每个项目区都要有意识地抓出1-2条精品小流域，在工程实施的理念、科技推广应用、产业开发、效益及监测评价等方面集中展示工程建设的成果，反映工程实施所取得的突出成绩。二是认真总结经验，规范宣传文本。搞好工程建设很重要，同时，系统地总结好工程实施的经验也是一项十分重要的工作，要把好的思路、好的做法和取得的好成效以规范的文本总结出来，便于大家借鉴学习，便于宣传。三是开展警示教育。要通过治理区与非治理区正反两的反差对比，反映水土流失治理的紧迫性，反映水土保持生态建设的重要地位与作用。四是发挥新闻媒体的作用。要以电视、报纸、网络等多种传媒宣传水土保持重点建设工程取得的巨大成绩，扩大工程建设的影响与示范带动作用，宣传水土保持工程在我国生态建设中的主体地位，提高全社会保护水土资源的意识。

　　明确了工程建设的目标，重在抓落实。各地要对照上述六项要求，对所辖区域内工程实施三年来的情况进行一次中期检查与评估，查找差距，成功的方面就毫不动摇地坚持并发展，不足的加以整改完善提高，工作不到位的要加强，没有落实的要及时补课。要认真总结已实施工程的经验，对规划范围内下一步拟实施的工程，进一步优化设计，做好工程实施前的各项准备工作。要强化检查验收工作，把检查验收作为改进与推动工作的重要环节抓实，起到激励先进、鞭策后进的作用。省、地水利水保部门要承担起这一责任，对工作差的项目县要通报批评，引入大干大支持、小干小支持、不干不支持的竞争激励机制。同时，各地要进一步做好配套资金的落实工作，对地方财政状况比较好却长期不安排配套资金的地区要适当调减国家投入，支持地方配套资金落实好的地区。

　　重点工程建设要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六届五中全会精神，落实科学发展观，按照构建和谐社会的要求，围绕全面建设小康社会的目标，坚持以人为本，坚持人与自然和谐相处，发扬“自力更生、苦干实干、讲求实效、开拓创新”的精神，扎实推进国家水土保持重点建设工程的顺利实施，促进全国水土保持生态建设的全面发展，以水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，保障经济社会的可持续发展。