扎实做好“十一五”水土保持工作努力为社会主义新农村建设服务

 

同志们：

这次会议是在“十五”结束、“十一五”刚刚开始，全国都在深入学习党的十六届五中全会精神，全面贯彻落实科学发展观，建设社会主义新农村的新形势下召开的。会议的主要任务是：认真贯彻中央近期一系列重要会议和全国水利厅局长会议精神，总结“十五”期间水土保持工作，分析当前和今后一个时期面临的形势，研究“十一五”期间水土保持工作的总体思路和工作重点，部署今年工作。

下面，我讲四点意见，供大家讨论。

一、“十五”期间水土保持工作的成绩与经验

过去的五年，是我国水土保持事业全面发展、取得辉煌业绩的五年。五年来，各级水利水保部门紧紧抓住国家加强生态环境建设的历史机遇，以科学发展观为指导，努力实践可持续发展的治水思路，与时俱进，开拓进取，加强管理，扎实工作，水土保持生态建设思路实现了重大的战略性调整，水土流失防治速度明显加快，各项工作取得重大进展。

（一）重点治理大幅度拓展，水土流失综合防治步伐加快。

在继续实施长江、黄河上中游水土保持重点防治、京津风沙源治理、晋陕蒙砒砂岩沙棘生态工程、黄土高原水土保持世行贷款项目二期、国家八大片、农发水土保持等重点工程建设的基础上，新启动实施了首都水资源水土保持项目、黄土高原地区淤地坝建设工程、东北黑土区和珠江上游石灰岩区水土流失综合防治工程等4项重点工程，国家级水土保持重点工程数量由“九五”时期的7个增加到现在的11个，全国实施国家水土保持重点防治的县（市、区）超过700个，比“九五”时期增加120多个。水土保持投入达到历史最高水平。在不包括其他行业相关投入、开发建设项目防治经费以及群众自筹的情况下，水土保持总投入达到122.6亿元（为“九五”期间的2倍），其中中央投资81.6亿元，为“九五”期间21.41亿元的近4倍，地方配套28.5亿元，利用外资1.50亿美元。借助加强重点治理的带动，水土保持大示范区建设快速推进，水土保持重点防治工作逐步导入以小流域治理为基础，大流域为骨干，集中连片、规模推进的新的发展轨道。全国初步建成100平方公里以上的大示范区62个，涌现了甘肃天水、贵州毕节、山西朔州、陕西延安等一批大示范区典型。重点工程建设管理进一步规范。参照基本建设程序，建立了项目前期立项审批制度，推行了项目法人责任制、工程建设监理制、招标投标制和资金报账制，加强了对资金使用的监管，有效提高了工程建设质量和效益。四川、云南、陕西等省还在工程建设中推行了项目建设公示制、投工承诺制和淤地坝产权制度改革，都取得了很好的效果。水土保持“十百千”示范工程建设取得丰硕成果。全国共建成水土保持示范城市10个、示范县190个、示范小流域1398条，对全国生态建设发挥了示范推动作用。北京、江苏、浙江、四川和重庆等部分地区还顺应经济社会发展的新形势，创造性地开展了清洁型小流域建设的实践与探索，为防治面源污染、改善人居环境积累了初步经验。重点治理的加强带动了水土保持生态建设的大发展。“十五”期间全国共完成水土流失综合防治面积54万平方公里，其中初步治理面积24万平方公里，初步修复面积30万平方公里；水土流失综合治理速度比“九五”时期翻了一番还多。截至2005年底，全国累计水土流失治理保存面积达到92万平方公里，比“九五”期末净增9万平方公里。随着水土保持重点防治的推进，水土流失区农村生产生活条件大大改善，群众粮食自给问题稳定解决，进入江河湖库的泥沙明显减少，有效保护和改善了区域生态环境，为实现治理区水土资源可持续利用，全面建设小康社会发挥了重要作用。现有水土保持措施每年可减少土壤侵蚀15亿吨，增产粮食180亿公斤，五年间全国有1200多万人通过水土保持解决了温饱，摆脱了贫困。同时，农业、林业、环保等相关部门的生态治理取得重大进展，有力地推动了水土保持生态建设。“十五”期间全国共完成退耕还林867万公顷、退牧还草1.9亿亩。“四荒”治理稳步推进，山东、湖北、江西等地民营水土保持快速发展。“十五”期间全国参与“四荒”治理开发的农户、企事业单位和社会团体达到770万个，投入资金180亿元，完成水土流失初步治理面积2.45亿亩，比“九五”期末净增0.78亿亩。

（二）监督执法进一步加强，人为水土流失得到初步遏制。

水土保持法律法规体系进一步完善。我部先后与环保、铁路、交通、国土、电力、有色金属、煤炭等部门联合制定了一系列有关开发建设项目的水土保持规定，制定和出台了《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》和《关于加强大中型开发建设项目水土保持监理工作的通知》等规章制度和规范性文件。各省（区、市）围绕水土流失案件查处程序、水土保持方案编报审批、水土保持“两费”征收使用等出台了相关管理规定和规范性文件3000多件，为“三权一案”和“三同时”制度的落实提供了更加具体、更有针对性和操作性的依据。水土保持监督管理规范化建设稳步推进。全国有60个地（市）、1166个县（市、区）通过国家规范化建设验收，显著改善了水土保持的执法形象，提高了执法效率。水土保持方案审批工作进一步加强。五年来全国共审批各类水土保持方案20多万个，其中国家大型开发建设项目890多个，开发建设单位共投入水土流失防治经费600多亿元，防治面积7万多平方公里，可减少水土流失16亿吨。这些指标均比“九五”时期翻了一番以上。国家大型水利水电、石油、天然气管道等工程，水土保持方案审批率达到100%。全国有8000多公里新建公路、1万多公里新建铁路实施了水土保持方案。水土保持监督执法力度进一步加大，人为水土流失加剧的趋势基本得到有效遏制。与国家发改委、国家经贸委、环保总局、铁道部、交通部等部门联合，开展了多次执法检查专项行动，全国上下共执行检查任务近5万次，检查项目6万多个，曝光和处理了一批重大项目，树立了西气东输、青藏铁路等一批人为水土流失防治方面的先进典型。同时各地充分发挥人大、政府和社会各界的监督作用，采取重点检查、舆论曝光、群众举报等多种方式，加强了对开发建设项目全过程的水土保持监管。其中全国人大有关专门委员会先后组织《水土保持法》专项执法检查4次。通过执法检查，促进了开发建设单位水土保持方案的落实，提高了建设单位编报水土保持方案、履行水土流失防治义务的主动性和自觉性，树立了水土保持部门的权威。“十五”期间，辽宁、山东、浙江和广东等省的“两费”征收过亿元，湖南、湖北、四川、河南、河北、陕西和云南等省收缴水土流失补偿费也达到数千万元。

（三）生态修复实现历史性突破，修复区生态生产条件明显改善。

进入新世纪以来，根据水利部党组新的治水思路，各级水保部门积极调整工作布局，在加强小流域综合治理的同时，开展了依靠生态自我修复防治水土流失的探索与实践，取得重大进展和显著成效。目前，生态自我修复已成为水土保持工作的核心理念，得到了中央和社会各界的广泛认可。截至2005年底，我部先后在29个省、198个县开展了水土保持生态修复试点工程，实施了“三江源”区预防保护工程；所有国家水土保持重点工程区全面实现了封育保护；宁夏、北京、河北、内蒙和青海5省（区、市）人民政府发布了封山禁牧的决定，全国有20个省、136个地（市）、697个县出台了封山禁牧政策，1000多个县实施了封山禁牧措施，封禁范围达到60多万平方公里，其中有30万平方公里的生态已得到初步的恢复。根据监测表明，实施封育保护后，保护区内灌草植物自然萌生速度明显加快，裸地自然郁闭，植被覆盖度大幅度提高，生态环境明显改善。黄河上中游24个生态修复试点县，实施修复区林草覆盖度由27.5%提高到60%。宁夏中部干旱带盐池、同心、海原等县封山禁牧三年来，植被覆盖率分别增加25%-50%，其中封山禁牧仅半年时，生态环境综合指数就较前几年同比增长9.78％，从五级提高到四级，生物丰富度指数提高11％，植被覆盖度指数提高16.94％。同时，生态修复还有效促进了生态环境和农牧业发展的良性互动，许多修复区走上生态、经济的良性循环和可持续发展的道路，实现了土地增绿、农业增效、农民增收。据调查，内蒙古鄂尔多斯市推进舍饲养殖后，羊的平均出栏率由28%提高到44%，平均出栏时间由21个月缩短为9个月，养羊效益大幅提高。通过连续几年坚持不懈的倡导和示范推动，加之近年来生态修复效果的日益显现，目前地方各级政府、有关部门、社会各界对生态修复的认识明显提高，并逐步把依靠生态自我修复作为本部门或当地开展生态建设的重要措施和手段，进而推动了全国生态建设的深入展开。

（四）监测评价体系建设初见成效，水土流失预测预报能力增强。

全国水土保持监测网络建设一期工程顺利通过竣工验收，共建成水利部水土保持监测中心1个、流域中心站2个、综合监测典型站18个、省级监测分站100个，新建和改建监测小区190个，并初步实现了水利部水土保持监测中心、流域机构监测中心站和西部13个省级监测总站三级之间信息的互连互通。进行了第二、第三次全国水土流失遥感调查，基本摸清了全国水土流失情况和动态趋势，为国家生态建设宏观决策提供了重要依据。水利部向社会发布了2003年、2004年全国水土流失公报。北京、四川和福建等12个省（区、市）和厦门、深圳2个计划单列市，以及部分重点县，还发布了当地水土保持年度监测公告，在社会上产生良好反响。加强了对三峡库区、嘉陵江流域、南水北调中线水源区、青海“三江源”、西气东输、广东飞来峡等重点区域和重点工程的动态监测，为工农业生产提供了及时准确的服务。加强了对因水土流失造成地质灾害的预测预报，长江流域5省、14个地市、36个县的滑坡泥石流监测预警系统基本建成，成功预报和处理滑坡泥石流灾害222处，有效避免了重大人员伤亡和经济财产损失。辽宁省针对当地实际情况，还开展了全省性矿山水土流失普查，为下一步治理奠定了基础, 也给全国带了个好头。“十五”期间，开展了基础数据库和信息化建设，水利部水土保持监测中心现有水土保持基础数据库数据总量达到870兆字节。监测管理制度和技术标准体系建设取得初步成果。发布实施了《水土保持监测资格证书管理暂行办法》、《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》、《水土保持监测技术规程》等一系列规章制度和技术标准，水土保持监测工作逐步走上规范化建设轨道。水保监测机构队伍建设扎实推进。目前水利部水保监测中心、7个流域机构监测中心站、29个省级监测总站和151个监测分站全部正式成立，配备监测技术人员1500多人。在此基础上，水利部制定了《水土保持从业人员培训纲要》，开展了全方位的监测人员上岗和监测技术培训，五年间水利部和部分省区举办各类培训班40多起，培训人员3500多人次，有力地推进监测工作的健康发展。

（五）基础工作不断强化，科技支撑与技术标准体系初步形成。

“十五”期间，各级水土保持部门狠抓规划、技术标准、教育等基础工作，有力地提高了全行业科技水平。一是推进水土保持分类管理，积极开展水土保持专项规划和重点工程规划。水土保持重点防治区划分工作顺利完成并经国务院批准公告，明确了重点预防保护区、重点监督区和重点治理区各自的分布及其防治布局。编制完成《京津风沙源治理工程水利防沙治沙规划》、《黄土高原地区水土保持淤地坝规划》和《丹江口库区及上游水土保持规划》等一批重点规划，彻底扭转以往前期工作滞后的局面，为重点工程立项和实施提供了科学依据。二是完善技术规范和标准建设。我部先后出台和修订了《工程前期工作暂行规程》、《工程概(估)算定额及编制说明》和《土壤侵蚀分类分级标准》等全国性技术标准30多项，水土保持技术标准规范体系基本形成。三是进一步强化水土保持科技人才教育体系，加强科学技术研究与推广。我部先后建立了一批水土保持科学研究试验站、国家级水土保持试验区和土壤侵蚀国家重点试验室。水土保持教育工作快速发展。20多所大专院校开设了水土保持专业或课程，培养了一大批水土保持专业人才。成立了水利部水土保持植物开发管理中心、草地水土保持生态研究中心和水土保持研究中心，进一步加强了水土保持科技力量。四是加强科学技术研究。开展了水土保持重大科技项目攻关，实施了科技部组织的创新项目和“948”科技引进项目的研究，初步开发出10多个不同尺度水土流失预报模型。以“3S”技术为重点的现代高新技术应用取得重大突破，提高了水土保持管理水平。五是加强全方位的业务技术监管。推行水土保持方案编制、监测评价、工程监理的资质管理，全国现有水土保持方案甲级资质编制单位114家，乙、丙级资质单位1000多家；有5000多人获得了水土保持方案编制资格证书。全国有水土保持监测甲级资质编制单位91家，乙级资质单位173家；有1390人获得了水土保持监测编制资格证书。六是积极开展水土保持科技示范园区建设。目前全国在建的科技示范园区50余个，涌现出了北京延庆上辛庄、福建闽北、江西德安、广东茂名小良、青海长岭沟等一批起点高、质量精、效益好，集科研、推广、示范、教育、休闲和产业开发为一体的水土保持科技示范园。同时，与中国科学院、中国工程院联合开展了“中国水土流失与生态安全综合科学考察”，受到社会各界的广泛关注，参加考察的两院院士达23位，专家、教授200多名，现已取得初步成果。

（六）宣教活动继续深入开展，全社会水土保持意识普遍增强。

五年来，各级水利水保部门，紧紧围绕党中央、国务院的重大战略部署和本部门重点工作，开展了一系列的宣传教育活动，取得很好的效果。一是宣传工作有声有色。与全国人大、中宣部、共青团中央和国家环保总局等部委联合举办了“保护长江生命河”、“保护母亲河”、“中华环保世纪行”、山川秀美批示5周年、《水土保持法》周年纪念和“长江流域可持续发展论坛会”等大型宣传教育、纪念活动，在全国产生了强烈反响，增强了全社会的水土保持生态意识。据不完全统计，五年来全国共在县级以上新闻媒体播发各种宣传报道1.1万多次，召开各种层次的座谈会1200多场，发放宣传品200多万份，宣传的覆盖面达到80%以上。二是开展了黑土地、珠江石漠化、淮河、长江上游等一系列的大型专题调研活动，引起中央领导和社会各界的广泛关注，推动了黑土地、珠江上游石灰岩治理等重点工程的立项和实施。三是中小学水土保持科普宣传工作取得重大突破。福建省从2001年开始，在全省范围内开展了以青少年为主要对象的水土保持科普宣传活动，把水土保持宣传教育与素质教育及乡土教育有机结合起来，极大地激发了中小学生参与水土保持生态建设与保护的热情。黑龙江省还编印出版了当地中小学《水土保持教材》，对增强中小学生水土保持与生态环境意识发挥了积极作用。四是水土保持国际交流与宣传取得重大成效。成功承办了第12届国际水土保持大会，温家宝总理亲自出席会议并致辞，极大地增进了我国与世界各国水土保持合作与交流，扩大了我国在国际水土保持界的影响。成功举办了第二届国际沙棘大会和中美水土保持研讨会，交流和引进了国外先进的防治理念、治理技术和管理模式，促进了我国水土保持生态建设质量和效益的提高。黄土高原世行贷款项目被世界银行列为全球三大优质工程和农业项目“旗帜工程”之一，在国际上产生广泛影响，成为全世界生态建设的典范工程。

上述成绩是在水土保持工作的环境和条件发生很大变化，工作面临很多困难和挑战的情况下取得的。这是党中央、国务院和各级党委、政府高度重视的结果，是水利部党组正确领导的结果，是有关部门和社会各界关心支持的结果，也是水土保持行业干部职工和广大群众积极努力的结果。

五年的实践，进一步提高了我们对水土流失防治规律、人与自然关系和在社会主义市场经济条件下，如何有效推进水土保持工作的认识，积累了一些有益的经验。主要体会是：

1、必须坚持与时俱进的思想路线。实践证明，根据新的形势和要求，结合本行业工作的特点，及时研究制定新的思路和途径，解决新的矛盾和问题是十分必要的。“十五”期间，这方面我们取得的最突出成果是，在认真总结长期实践经验教训的基础上，正式确立了以水土资源可持续利用和生态环境可持续维护为根本目标的水土保持工作思路，使水土保持各项建设事业进一步走上更加科学、健康发展的轨道。

2、必须坚持统筹协调、综合防治的指导思想。实践证明，只有正确处理水土保持工作中各目标、各要素之间的辨证统一关系，正确处理治理与开发的关系，始终坚持以小流域为单元，山水田林路统一规划，工程、生物、农业、管理措施优化配置、综合治理的技术路线，才能真正构建起有效的、可持续维护的水土流失综合防护体系，实现生态、经济和社会效益协调统一，确保水土保持生态建设稳步、扎实推进。

3、必须坚持预防为主、依法行政的工作方针。实践证明，在水土保持工作中，坚持预防保护、监督执法“两手抓、两手硬”是非常重要的。既要加强水土保持宣传，提高全社会生态环境意识，又要加强监督执法，狠抓典型案件查处，努力控制人为水土流失，为国家宏观经济社会可持续发展保驾护航。同时，在水土保持监督执法中，坚持公开、公正、合理的原则，把管理与服务结合起来，寓服务于管理之中，规范执法程序和行为，做到依法行政、合法行政，搞好服务、提高效率。

4、必须坚持以人为本、人与自然和谐的科学理念。实践证明，在水土保持工作中，只有正确处理生态建设和改善民生的关系，把解决群众生产生活实际突出问题和困难作为生态建设的前提和手段，从群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起，才能为稳步推进生态建设创造条件。同时，在生态建设中，要充分考虑水土资源和生态环境的承载能力，因地制宜，科学施治，在不断加强水土流失人工治理的基础上，大力推进生态自我修复，“小治理、大封禁”，实现生态与经济的良性互动是加快水土流失防治步伐的有效途径。

5、必须坚持政府引导与市场推动相结合的工作机制。实践证明，在积极完善治理开发机制，努力调动社会力量积极防治水土流失的同时，必须充分考虑水土保持生态建设工作的基础性、公益性、长期性的特点，切实强化水土保持的政府责任，把水土保持生态建设纳入公共财政框架，加强组织领导，增加投入，才能确保水土保持这项公益事业稳步、健康发展。这是做好水土保持工作的一个关键环节。

二、水土保持工作面临的形势

“十一五”时期，是我国经济社会发展的重要战略机遇期，是全面建设小康社会宏伟目标、构建社会主义和谐社会的关键时期，也是建设社会主义新农村的起步阶段。这一时期，水土保持工作面临新的机遇和挑战。

从面临的机遇来讲，主要有以下几个方面：

一是科学发展观为水土保持工作提供了新的指导思想。十六届三中全会确立的科学发展观，将统筹人与自然和谐发展作为“五个统筹”之一。党的十六大将可持续发展能力不断增强、生态环境得到改善作为全面建设小康社会的宏伟目标之一。水土资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，对实现国家经济社会可持续发展具有不可替代的作用和地位。一方面，科学发展观的提出、贯彻和落实也为水土保持的进一步发展提供了新的重要的指导思想。另一方面，搞好水土保持，防治水土流失，有效保护和合理利用水土资源，也是实现经济社会可持续发展的基本前提和保障，是落实科学发展观的重要内容。

二是新农村建设的一系列重大战略部署为加快水土保持发展提供了更为广阔的发展空间。十六届五中全会明确提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，这对做好当前和今后的水土保持工作提出了新的要求。在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中，中央明确提出，要实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，加强农村基础设施建设。“继续推进生态建设，切实搞好退耕还林、天然林保护等重点生态工程，稳定完善政策，培育后续产业，巩固生态建设成果。加强荒漠化治理，积极实施石漠化地区和东北黑土区等水土流失综合防治工程。建立和完善水电、采矿等企业的环境恢复治理责任机制，从水电、矿产等资源的开发收益中，安排一定的资金用于企业所在地环境的恢复治理，防止水土流失。”《国民经济和社会发展的第十一个五年规划纲要》，更明确地把水土保持列为生态保护十大重点工程之一。历史地看，中央文件这样明确地强调水土保持的社会地位及其资金来源，这在过去是前所未有的，足以说明新农村建设是水土保持发展的历史机遇。

三是“十一五”水利发展的战略部署为水土保持工作明确了任务。在2006年全国水利厅局长会议上，汪恕诚部长明确提出，“十一五”水利工作要坚持以人为本，坚持人与自然和谐相处，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，坚持走资源节约、环境友好的路子，坚定不移地推进可持续发展水利，努力解决洪涝灾害、干旱缺水、水污染和水土流失等水问题，确保防洪安全、供水安全和生态安全。水土保持工作要认真贯彻这一重大战略部署，努力促进“两个可持续”，以此为国家经济社会可持续发展提供有力的支撑和保障。

四是全社会生态意识明显增强为大力开展水土保持营造了良好的外部环境。随着经济社会的快速发展，广大人民群众对生态环境问题越来越关注，要求越来越高，这对做好水土保持工作、加快水土流失防治来说非常有利。同时，近年来社会各界和广大群众参与水土保持生态建设的积极性不断提高，初步形成了全社会参与水土保持生态建设的喜人格局，这为进一步加快水土保持发展提供了非常有利的社会环境。

五是长期实践的成果为水土保持事业进一步发展积累了丰富的经验。经过建国五十年多的长期实践与探索，水土保持行业积累了较为丰富的工作经验，总结出了一条适合我国国情、符合自然规律和经济规律、科学的水土流失防治路线，培养出一支勇于进取、能打硬仗的水土保持建设与管理队伍，这是水土保持事业进一步发展的重要保障。

同时，我们也要清醒地看到，目前水土保持工作仍然处在爬坡阶段，制约水土保持事业发展的深层次矛盾尚未消除，水土保持工作仍然面临许多挑战：

一是水土流失治理任务依然很重。全国还有水土流失面积356万平方公里，需要治理的水土流失面积有200多万平方公里。水土流失成为威胁国家生态安全、经济社会可持续发展、构建和谐社会的重要制约因素。特别是西南地区的石漠化、西北地区的土地沙化、东北黑土区的黑土流失，以及遍布全国的坡耕地和侵蚀沟水土流失问题十分突出，都已严重制约了当地经济社会的发展，阻碍了社会主义新农村的建设步伐。

二是人为水土流失加剧的趋势尚未得到有效遏制。我国经济建设迅速发展，工业化、城市化进程加快，各种开发建设活动大量增加，边治理边破坏的现象仍然时有发生，水土流失加剧的趋势不能得到有效遏制，对水土资源的合理利用和生态环境的保护构成巨大压力。自20世纪90年代以来，我国每年新增水土流失面积1.5万多平方公里，新增草地退化面积2万平方公里、土地“沙化”面积2460平方公里、土地“石化”面积2500平方公里，东北黑土地年平均损失黑土层厚度超过1厘米。同时，大家已经注意到，现行的《水土保持法》对破坏水土保持设施、加剧水土流失行为的管理和处罚力度不足，措施不具体，可操作性不强，难以对造成水土资源破坏的行为实施有效打击。

三是人口、资源、环境的矛盾日益突出。进入90年代以来，我国经济社会迅速发展，人口、资源、环境的矛盾日趋尖锐，水土资源已经成为经济社会发展的“短板”。今后随着铁路、公路、水利、能源等基础设施建设，水、土地、矿产资源、能源的大规模开发利用以及城市化进程的加快，必将进一步增加对水土资源的需求。这种情况下，如不加大水土保持与生态建设的力度，现代化进程中超强度、大规模的开发建设活动，将很可能超出水土资源和生态环境对经济社会发展的支撑能力。

四是水土保持投入严重不足。“十五”期间，水土保持投入虽有大幅度增加，但与严峻的水土流失形势和经济社会发展的需求相比，仍不同步。特别是最近三年水利投资呈逐年减少的趋势，水土保持的投入也随之下降。据预测，今后几年中央水利建设投资规模还将继续减少，水土保持投入面临不利的形势。水土保持工程作为社会公益性基础设施，由于投资收益周期长，市场融资难度较大。同时农村税费改革取消“两工”后，给水土保持生态建设组织劳力投入带来很大困难。因此，如何拓展投资来源渠道，满足大规模水土保持生态建设的需要，是“十一五”水土保持工作面临的一个重要课题。

五是行业自身发展的局限性。从目前水土保持行业来看，在思想认识、队伍建设、基础工作等方面，尚不能完全适应新形势的要求，亟待进一步改进、完善与提高。

三、明确目标，突出重点，落实措施，切实做好“十一五”水土保持工作

“十一五”时期水土保持生态建设与保护的任务十分繁重，做好今后五年的工作，必须以科学发展观为指导，进一步明确目标，突出重点，努力落实有关措施。

（一）“十一五”时期水土保持工作的指导思想和总体要求

“十一五”期间水土保持工作要以科学发展观为指导，全面落实水利部党组新时期治水思路，以水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护为根本目标，遵循自然规律和经济规律，全面做好预防监督、综合治理、生态自我修复、监测评价、面源污染控制和秀美家园建设六项工作，同时积极深化改革，完善机制，依靠科技，推进水土保持生态建设快速、健康发展，为建设资源节约型、环境友好型社会，全面建设小康社会和建设社会主义新农村提供强有力的支撑和保障。这里，重点要把握好以下五点：

第一，坚持以科学发展观为统领。

坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是新世纪新阶段中央提出的重大战略思想，是我们开展各项工作的基本指针。以科学发展观统领水土保持工作，就是要以科学发展观的思想指导水土保持工作的具体实践，把国家经济社会发展的要求与水土保持工作的着眼点紧密结合起来，树立以人为本、可持续发展、统筹协调、人与自然和谐四个基本理念，努力实现经济建设与水土资源利用、生态环境保护相协调，确保水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护。一方面，要切实加大水土保持预防监督的力度，减少开发建设过程中造成的人为水土流失，遏止生态环境恶化的趋势，为保障国家生态安全作出重要贡献。另一方面，要努力加快水土流失治理，减轻由于水土流失而导致的各种自然灾害和经济损失，为促进城乡协调发展和区域协调发展提供有力支撑。同时，在生态建设中要努力实现水土保持事业的科学发展，既充分发挥人的主观能动性，又充分考虑自然承载力；既要重视生态效益，又要重视群众的切身利益，真正做到既有效保护水土资源，又高效利用水土资源，做到合理改造自然、充分利用自然和有效保护自然。

第二，紧紧服务于社会主义新农村建设。

水土保持作为一项与“三农”工作非常密切的基础性工作，在社会主义新农村建设中承担重要责任，大有可为。严重的水土流失，与生产发展、生活富裕的新农村要求是格格不入的。水土流失地区建设社会主义新农村，难点在于处理好人口、资源、环境之间的矛盾，关键在于大幅度提高土地生产力，改善农业生产条件和生态环境，在确保水土资源有效保护的前提下，通过水土资源高效合理利用来实现经济发展。当前，我们要深刻领会和准确把握新农村建设的科学内涵和总体要求，坚持有所为、有所不为，发挥水土保持行业综合、全面的优势，创造性地开展工作。在经济相对落后地区，要继续把解决群众关心的生产生活中的突出问题作为着力点，努力改善农业生产条件，调整产业结构，促进生产发展。特别要注意引导农民发展品质优良、特色鲜明、附加值高的优势农产品，把资源优势转化为产业优势和经济优势。在农村经济相对发达的地区、水源保护区和城市郊区，要把水土保持和村容、村貌整治有机结合起来，加强以防治面源污染和清除生活污水、垃圾等为主要内容的清洁型小流域建设，保护水源，改善生态环境，改善村镇人居生活条件，发挥水土保持工作在新农村建设中排头兵的作用。

第三，始终坚持“两个可持续”的根本目标。

水土流失、水土资源和生态环境三者互为因果、相互关联。在水土流失防治中，必须统筹考虑资源、环境之间的关系及资源、环境的承载能力。在去年全国水土保持工作会议上，我们明确提出了水土保持的根本目标是“两个可持续”。这是水土保持长期实践的深刻总结，完全符合科学发展观，符合水土保持实际。做好“十一五”水土保持工作，必须始终明确这一根本目标，正确处理经济建设与水土资源利用、生态环境保护之间的关系，科学推进水土保持生态建设，既确保水土资源的可持续利用，又确保生态环境的可持续维护。今后，我们确定具体工作目标、制定政策、研究措施、落实工作、评价成效，都要用这个标准来衡量、来检验，符合的就坚持，不符合的就调整。

第四，坚持因地制宜、分类指导。

我国地域辽阔，不同地区之间自然条件和水土流失状况差异很大，各地应研究当地生态建设和经济发展的主要矛盾和问题，因地制宜、分类指导。东部地‍区，地势低平，气候湿润，生态相对较好，经济相对发达。水土保持生态建设应把提供良好人居环境和保护水源作为重要目标，特别要大力开展生态清洁型小流域建设，提高水土资源利用效率，加强生态环境保护，增强当地经济社会可持续发展的能力。中部地区，处于东部平原和西部高原的过渡地带，地形复杂，‍生态环境脆弱，长期以来由于资源过度利用，人为水土流失问题最为严重。水土保持工作的重点是加大开发建设项目预防保护的力度，切实落实“三同时”，遏制人为水土流失，同时对严重水土流失区尽快开展治理，提高人口环境容量，促进生态经济良性循环。西部地区，处于江河上中游地区，降雨稀少，干旱高寒，生态环境恶劣而脆弱，经济相对欠发达。水土保持工作仍应继续把改善农业生产生活条件、改善生态环境、减少进入江河湖库的泥沙作为主要任务，加大重点地区水土流失防治，确保实现一定的人均基本农田建设目标。同时，加强生态保护，促进人与自然和谐。特别要注意开发更多类似沙棘那样既可以适应我国不同地区自然条件，同时具有良好生态效益和较高经济价值的水土保持植物，为经济社会发展做出积极贡献。

第五，突出重点，整体推进。

我国水土流失点多面广，一方面要统一部署，统一规划，整体推进；另一方面又要注意抓重点，攻难点，出亮点。最近国务院已批准“三区”划分并向全社会公告，这对于指导水土流失防治具有重要意义，各地要认真贯彻实施。从全国来讲，今后保护的重点是有潜在侵蚀危险的森林区、草原区、植被覆盖度在40%以上的风沙区，以及已经形成一定规模的治理成果区。尤其要加强对青海“三江”源区、新疆草原区、内蒙古草原区等重要生态草原区，东北大小兴安岭林区、长白山林区、黄河子午岭林区等重要森林生态功能区，南水北调、甘南黄河水源补给区等重要水源地库区，以及其他生态环境良好的区域的保护。而对晋陕蒙接壤区、豫陕晋接壤区及西部开发建设等区域，应切实加强水土保持预防监督，全面落实开发建设项目水土保持“三同时”制度，把人为造成的水土流失降低到最小程度。而对长江上中游、黄河上中游、京津风沙源区、东北黑土区、西南石漠化地区等七大江河上游水土流失严重地区，应坚持不懈地实施重点治理。

（二）“十一五”时期水土保持的目标任务

综合考虑水土保持发展的环境、趋势和条件，确定“十一五”期间水土保持工作总的目标是：全国水土流失面积占国土面积的比例在现有的基础上再稳定减少2％，重点治理区基本农田面积北方达到人均2亩，南方达到人均0.5亩；基本建成比较完善的全国水土保持预防监督体系和水土流失监测网络；水土保持法律法规进一步完善，人为水土流失得到有效遏制。主要任务是：

——预防监督。全面落实开发建设项目水土保持“三同时”制度，国家大型开发建设项目水土保持方案报批率力争达到100%，其中90%以上实现“三同时”；地方开发建设项目方案报批率达到80%，其中60%以上实现“三同时”。完成《水土保持法》修改，健全地方配套法规，建立起比较完善的法律法规体系。初步建立起水土保持生态补偿机制，在山西、辽宁、内蒙、云南、四川、贵州等重点省区取得突破。

——综合治理。新增水土流失综合治理面积19万km^２。在继续组织实施好现有重点工程的基础上，启动全国水土保持监测网络二期、南水北调水源区水土保持和云贵鄂渝四省世界银行贷款3个重点工程。在试点的基础上，继续实施黑土地、珠江上游南北盘江水土流失防治专项工程。完成黄土高原世界银行贷款三期项目前期工作，争取启动实施。做好坡耕地水土资源综合整治、水源地水土保持和南方崩岗防治等重点工程的前期工作，争取尽早立项。在全国建成100个高标准、有较大规模和社会影响的水保大示范区，建成100个水保科技示范园区。

——生态修复。巩固现有生态修复成果特别是一期试点工程建设成果，加强相关配套措施建设，提高生态修复保障水平。在全国28省（区、市）的95个县开展第二批水土保持生态修复试点。所有国家水土保持重点工程区全面实施封禁。继续积极推动地方出台封山禁牧政策，力争在“十一五”期末全国有50%以上的省区出台封禁政策，新增预防保护面积30万平方公里。完善水土保持生态修复相关政策，形成生态修复良性发展的长效机制。

——监测评价。完善一期监测网络和信息工程的硬件和软件建设成果，确保如期正常投入使用和高效运行。全面开展二期工程建设，合理布设监测站点，健全全国水土保持监测网络。协调有关部门，争取落实水土保持监测网络运行工作经费。开展第四次全国水土流失遥感普查。力争在“十一五”期末，全国绝大部分省区市实现年度水土保持监测公报。加强对三峡库区、晋陕蒙接壤区、环京津风沙源区、退耕还林区、塔河及黑河下游区、南水北调等区域的重点监测。建成国家级水土保持重点监测数据库。

——控制面源污染、维护饮水安全。重点是抓好湖库型水源地泥沙和面源污染的控制工作。继续做好21世纪初期首都水资源水土流失防治，启动南水北调中线水源区水污染与水土保持工程建设，加大广东东江源、万家寨、小浪底库区周边水土流失防治力度。在全国开展100个生态清洁型小流域建设试点，探索水土保持面源污染防治经验。做好水土流失面源污染防治基础工作，加强面源污染防治水土保持对减少泥沙、改善水质的监测与研究。建立面源污染监测体系及其相关制度体系。

——改善人居环境。加大对城镇水系、各类开发区和生活区周边的水土流失综合整治，提高绿化指数和雨洪调蓄能力，增加城市绿地，恢复和提高城镇生态系统功能。开展水土保持人居环境示范村镇建设试点。围绕新农村建设，结合小流域治理，加强对水系、道路、农田、村庄等的统一规划和综合整治。积极推进城市美化型、城郊旅游观光型、生态休闲型、科技教育型和示范推广型小流域建设。全国命名50个国家级、150个省级水土保持生态示范城市，500个水土保持生态示范村镇。

（三）主要保障措施

做好“十一五”水土保持工作，任务相当艰巨，必须采取强有力的保障措施。这里，我主要强调四个方面：

第一，积极推进依法行政。

“十一五”期间，要继续在依法行政方面下功夫。一是提高水保人员素质，规范行业管理。要加强各种形式的教育和培训，增强水土保持从业人员的法制观念、依法行政意识，自觉遵法守法，依法办事。加强对水土保持方案、监理、监测、评估等全过程的监督管理，提高水土保持工作水平。二是进一步完善水土保持的法律、法规体系和相关配套法规。通过法律法规的修改与配套，真正解决目前工作中存在的盲点和问题，增强法律法规的操作性、针对性和实效性。三是进一步加大水土保持监督执法和方案审批。依法严厉查处破坏植被造成人为水土流失的案件，巩固工程治理成果。加大对中小型开发建设项目的监管力度，加强对农业开发过程中水土保持监督和管理。严格水土保持方案审批，在影响国家重大生态安全的区域，以及对生态破坏严重或对生态有较大影响的项目要叫停；对建设项目未履行水土保持方案程序即擅自开工建设或者擅自投产的，要责令其停建或者停产，补办水土保持方案审批手续。四是更新执法理念，强化社会监督。要适应新形势的要求，更新执政理念，完善执法方式，创新管理手段和管理内容，强化社会化管理和社会化服务。大力推行政务公开，广泛接受公众监督，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民。

第二，切实搞好宣传与引导。

水土保持工作能否顺利推进，很大程度上取决于全社会生态与环境意识水平。为此，“十一五”期间必须精心策划，积极推动，进一步做好宣传工作，争取更好的社会环境。一是要把“中国水土流失与生态安全综合科学考察”这次跨部门、跨学科、涉及范围广、社会影响大的科考活动真正组织好、开展好、利用好，充分发挥其作用。二是要继续开展广泛深入的水土保持宣传。特别是强化青少年水土保持科普教育，开展全民水土保持科普活动，努力营造保护水土资源和生态环境的舆论氛围，提高全社会保护资源环境的自觉性。想方设法加大水土保持的社会参与，使更多的人了解水土保持、支持水土保持、参与水土保持。三是搞好各类示范工程建设。抓好典型引路，抓好示范带动，做到以点带面，点面结合，扎实推进。以示范区、示范工程建设为载体，宣传水土保持技术路线的科学性和优势，争取社会各界对水土保持工作的充分认同和大力支持。特别要加大科技示范园区建设力度，努力把水土保持科技示范园区建成向群众提供技术的培训中心，向公众特别是中小学生宣传水土保持生态理念的户外教室，大专院校学生实习的基地。

第三，充分依靠科技支撑。

“十一五”期间，应继续在依靠科技进步方面下功夫。一是推进水土保持科技创新，提高水土保持生态建设的科技含量。在科学考察的基础上，组织有关科研单位和大专院校，有计划、有重点地对一些关系水土保持事业发展的重大课题进行攻关，推动水土保持科技“十一五”期间实现一个较大的突破。特别要加强水土保持灌草品种及其合理配置方面的研究，延伸水土保持产业的链条，提高水土保持成效。二是加大实用技术的推广力度。认真梳理现有水土保持科技成果，确定重点推广项目，明确推广计划，落实推广经费。加强对广大群众的技术培训，促进科技成果向现实生产力的转化。大力推广现代先进技术，建立和完善网络信息系统，加快管理的现代化。三是进一步发挥专家的作用。完善水土保持重大问题的决策程序，推进决策的科学化、民主化和规范化。建立和完善重点建设项目专家咨询制度。加强同科研院所、大专院校的联系与合作，主动为专家创造条件。加强各级水保学会建设，充分发挥广大科技人员的作用。四是强化基础工作。不断完善水土保持监测预报体系，强化监测评价的服务职能，为国家经济社会发展服务。全面落实水土流失公告制度，使监测成果更好地服务于政府决策。要积极努力，争取将水土保持评价纳入经济发展评价体系。五是加强国际合作项目与学术交流。及时了解和掌握国际水土保持科技发展的最新动态，不断吸收和消化国外水土保持科技的先进理论、技术和管理模式，提高我国水土保持科技水平。

第四，努力深化各项改革。

要以建立与社会主义市场经济相适应的水土保持建设管理体制为最终方向，加大改革力度，努力形成可持续的水土保持生态建设机制。一是完善社会参与和激励机制。适应社会主义市场经济体制改革要求，逐步实现由政府组织群众治理为主向与政府推动和依靠市场机制相结合转变。在重点治理中，要把国家投资重点放在示范工程建设和项目引导上，促进生态建设的合理投向。坚持以政府为主导，以群众为主体，民办公助，滚动发展。要充分尊重群众意愿，以群众自愿为主，不搞强迫命令，不搞大包大揽。特别要在巩固和发展户包、租赁、拍卖的基础上，进一步引导、鼓励和支持其他社会成分参与治理开发。二是完善水土保持的组织协调机制。充分发挥各级水土保持委员会的协调作用，借助水土保持部门在生态建设中综合规划的职能优势，按照“水保搭台，政府导演，部门唱戏，全社会参与”的方式，集中各方面的力量，开展水土流失治理。要继续深化多部门联合执法检查的机制，确保水土保持监督成效。三是要建立健全监督制约机制。强化对重点工程建设的监督和管理，严格工程建设制度，确保工程建设快速健康推进。加强对资金使用的监管，避免由于权利过分集中并缺乏有效监督带来的腐败。大力推行工程建设公示制，杜绝暗箱操作。积极推行项目法人责任制、工程建设监理制和资金报账制等制度，明确权责利，提高资金使用效益。四是要探索和建立水土保持生态补偿机制。落实今年中央1号文件精神，推动生态补偿机制取得重大突破。努力争取从各级农水费中拿出10-20%的经费用于水土保持，从已经发挥效益的大中型水利、水电工程的收益中，提取一定比例的资金用于水土保持。五是扩大利用外资的渠道和规模。充分利用世界银行、亚洲开发银行、联合国等有关机构的双边或多边技术合作的贷款和赠款。

四、努力做好2006年水土保持工作

今年是“十一五”的开局之年，做好今年工作，对继续保持水土保持事业的良好发展势头，实现“十一五”规划确定的目标和任务至关重要。要重点做好以下几项工作：

（一）圆满完成水土流失与生态安全综合科学考察。在外业调查和资料分析的基础上，分区进行科技论坛研讨，有针对性地开展重点调研。6月底前完成分区考察报告初稿，7月底前完成科学考察总报告初稿。适时召开中国水土流失与生态安全国际研讨会。考察结束后，争取向国务院和全国人大常委会汇报，力争在一些重大战略问题上取得突破。

（二）积极推进和强化水土保持行政管理。抓紧《水土保持法》修改工作并取得实质性进展，年底前完成建议稿初稿上报国务院。配合全国人大环资委开展好水土保持执法调研活动，重点是黄河、长江和松辽流域。推动大型开发建设项目水土保持流域督察和省级执法检查。规范水土保持方案管理，各类开发建设项目水土保持方案审批率在去年基础上再提高10个百分点。同时，强化开发建设项目水土保持设施验收工作，水利部完成验收项目50项，每省区完成10-20项。

（三）继续大力推进水土保持重点工程建设。继续组织实施好正在开展的长江上游、黄河中游、京津风沙源、首都水资源等11项国家水土保持重点建设工程。新启动水土保持监测网络二期工程建设和云贵鄂渝四省市世界银行贷款项目。黄土高原世界银行贷款三期项目争取列入国家利用外资滚动计划。积极推动坡耕地水土资源综合整治、水源地水土保持等重点工程。全国完成水土流失初步治理面积4万平方公里，其中国家重点治理区完成初步治理面积1.8万平方公里。

（四）进一步加大生态自我修复工作力度。系统总结水土保持生态修复试点示范工作经验，广泛宣传、积极引导。开展涉及全国95个县的第二批生态修复试点工程建设，进一步发挥其辐射作用。制定全国性生态修复的标准和技术规范。加强生态修复工作的组织协调，在政府的领导下，凝聚各部门力量，共同推进生态修复工作。全国新增水土保持生态保护面积6万平方公里。

（五）推动面源污染防治和清洁型小流域建设。完成全国面源污染水土保持防治和生态清洁型小流域建设规划。启动南水北调中线水源区水污染与水土保持工程建设。在东部地区、重要水源区和城市周边，新启动10个全国生态清洁型小流域建设试点。各省(区、市)也要开展各自的试点，每省(区、市)至少1-2个。

（六）积极推进“四荒”治理工作。要把“四荒”水土流失综合防治工作作为今年水土保持的一项重要任务。一是要对上世纪90年代以来“四荒”治理工作进行一次全面的总结，在此基础上，会同国土、农业、林业等部门，编制“四荒”水土流失防治规划，明确建设方向和工作重点。二是要以水土保持监督执法为切入点，加大对“四荒”治理开发的监督检查和执法力度。对动土量大、集中连片的治理开发项目，纳入水土保持“三同时”管理范畴，编制水土保持方案，落实水土保持措施。严格禁止在25度以上或当地禁垦坡度以上的陡坡地上开荒种植农作物。加强对“四荒”治理开发的监督检查，对治理进展缓慢，不能达到合同或协议规定进度和要求的，提出限期治理要求并由当地农村集体组织收回使用权。三是进一步完善有关政策措施。从资金补助、财政贴息、税收减免、科技服务等方面，加大对“四荒”地水土流失防治的扶持力度。四是强化服务。积极帮助治理开发者完善治理开发规划，组织技术培训，推广实用科技成果，提供技术指导、市场信息咨询等服务。

（七）加强规划宣传科研等基础性工作。完成坡耕地水土资源综合整治、水保植物综合开发、重要水源区水土保持、南方崩岗防治等一批重要规划。加强水土保持科技示范园建设，每省（区、市）重点抓好1-2个。协调教育部和团中央等有关部门，强化水土保持科普教育，重点是推进水土保持教育进中小学工作。以科学考察和《水土保持法》颁布十五周年纪念活动为重点，进一步加强水土保持宣传工作。

同志们，做好“十一五”水土保持工作，任务艰巨，责任重大。让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，认真贯彻落实科学发展观，按照全国水利厅局长会议的部署，以实现“两个可持续”为根本目标，奋发进取，开拓创新，扎实工作，推动水土保持事业新发展，为促进经济社会可持续发展，建设社会主义新农村而做出应有的贡献！

 

谢谢大家！