开拓创新 扎实工作推动工程建设又好又快发展——在全国水土保持重点建设工程会议上的讲话水利部副部长 刘 宁（2009年10月20日）

 

同志们：　　刚才辽宁省陈海波副省长发表了热情洋溢的致辞，辽宁省义县等6个县（市）作了典型发言，辽宁水利厅介绍了辽宁省工程进展情况和做法，财政部农业司的同志作了很好的发言，对我们的工作给予了充分肯定。昨天大家实地考察了辽宁省义县和北票市工程建设区的情况，我们都有了新的感受与启发。长期以来，辽宁省各级党委、政府高度重视水土保持生态建设工作，工程建设力度大，成效显著，有很多好经验值得学习和借鉴。　　金秋十月，选择在辽宁省锦州市，召开这次国家水土保持重点建设工程工作会议，很有意义。这次会议的主要任务是，总结交流近年取得的成效和经验，查找存在的突出问题，进一步统一思想，研究部署下阶段的主要工作，努力把国家水土保持重点建设工程推向一个新的阶段。下面，我讲几点意见：　　一、国家水土保持重点建设工程成效显著　　国家水土保持重点建设工程是我国最早安排专项资金实施的水土保持工程。26年来，在财政部的大力支持下，在各省（自治区、直辖市）各级党委、政府的领导下，水利部门、财政部门精心组织，治理区广大干部群众发扬“自力更生、苦干实干、讲求实效、开拓创新”的精神，累计完成总投资48.96亿元，其中中央投资11.1亿元，地方及群众自筹37.86亿元。群众投劳8.02亿个工日。工程建设取得了显著的生态、经济和社会效益，被广大干部群众誉为“民心工程”、“德政工程”。归纳起来，主要表现在以下几个方面：　　一是治理区的生态明显改善。二十多年来，累计对2611条小流域进行了综合治理，治理程度都在60%以上，治理水土流失面积达4.79万平方公里，巩固与促进陡坡耕地退耕还林还草800多万亩，年均减少泥沙2.8亿吨。小流域减沙率达40%以上，治理区的林草植被覆盖率提高了24%，水土流失得到有效控制，生态状况明显好转，抵御旱涝灾害的能力不断增强，进入江河湖库泥沙明显减少。　　二是为脱贫致富奠定坚实基础。在治理水土流失的同时，坚持以改善农业生产条件，促进群众增产增收为目标，紧紧围绕解决治理区群众的粮食、燃料及收入等生计问题，找准结合点，以建设高产、稳产的基本农田为重点，在合理保护和利用水土资源的同时，利用当地的植物资源优势和光热条件，发展经济林果，建设一批名特优经济林果基地，促进了农村产业结构调整，推动了农村经济发展，有效增加了农民收入，实现了生态建设与经济发展“双赢”。据统计，至2008年年底，治理区累计建设基本农田1100万亩，建设小型水利水保工程23万多处，种植经果林1000多万亩，农民人均收入增加300元左右，1000多万群众实现脱贫致富，培育了一批具有水土保持特色的产业，如赣南脐橙、辽西红枣、定西土豆等，都是在工程的带动下发展起来的。经过重点治理的区域，人均基本农田在北方增加1－2亩，在南方增加0.2－0.3亩，粮食产量翻一番到两番，稳定地解决群众的粮食自给问题。　　三是不断探索适应新形势发展的综合治理路线。国家水土保持重点建设工程的实施，开启了全国以工程建设带动水土流失治理的新阶段。经过多年的积极探索和大胆实践，率先提出了以小流域为单元，山水田林路统一规划，工程措施、生物措施和农业技术措施优化配置的小流域综合治理基本理论；率先提出了预防为主，防治结合；因地制宜、因害设防，治理与开发相结合，人工治理与自然恢复相结合的工程建设指导思想；率先建立了政府组织推动和依靠市场机制推动相结合，水土保持行业主抓与部门协作相结合的工程建设机制。既符合自然规律，又适应我国不同地区经济社会发展水平的水土流失防治之策，得到了社会各界的广泛认可。　　四是树立了我国水土流失治理的成功范例。工程建设探索出了黄土高原丘陵沟壑区和风沙区、辽西山地区、燕山浅山丘陵区、华北花岗岩区、江南山地丘陵风化花岗岩区等不同类型区的综合治理模式；粮田下川、林草上山，山田窖院兼治，拦蓄排灌结合，建退还封改等小流域综合治理模式；沙棘护坡与固沟、草田轮作、径流调控利用、截堵削固治理崩岗等治理措施模式；果品基地建设、观光旅游、庭院经济、猪-沼-果生态果园等小流域经济开发模式。建成了一大批综合效益显著的水土保持生态建设示范工程，涌现了一批在全国范围内具有示范带动、宣传推广的先进典型。如江西兴国、山西吕梁、陕西榆林、北京延庆等，就是闻名全国的水土流失治理和生态建设的典范。　　多年来，国家水土保持重点建设工程从我国国情出发，走出了一条具有中国特色的水土保持生态建设道路，为大规模治理水土流失、建设生态文明积累了十分宝贵的经验。一是坚持政府领导，部门协作，群众参与的工作机制。强化政府行政组织领导作用，发挥相关部门的行业管理优势，发动群众广泛参与。二是坚持以人为本，治理开发相结合的建设思路。立足改善生态，着力改善民生，使项目建设不仅成为改善生态、治理江河的一项基础工程，更成为确保水土流失地区实现全面建设小康社会目标、推进社会主义新农村建设的一项基础工作。三是坚持因地制宜、综合治理的技术路线。优化配置水土资源，发挥治理措施的综合效益。四是坚持积极探索，不断改革创新。不断完善治理模式，拓展了水土保持生态建设的空间和领域，创新完善工程建设的管理体制和政策保障，保持了工程建设的动力。这些宝贵的经验希望在今后的工作中能够得到坚持、巩固和发扬。　　二、充分认识进一步搞好国家水土保持重点建设工程的重要性　　尽管国家水土保持重点建设工程取得了显著的成绩，但随着外部环境的不断变化，国家水土保持重点建设工程也面临一些新问题。一是水土流失防治任务依然十分艰巨。国家水土保持重点建设工程实施二十六年，治理区水土流失加剧的趋势基本得到有效控制，生态有所好转，面貌发生了根本变化，但是，国家水土保持重点建设工程实施的区域多是经济发展较为缓慢的老区和贫困地区，水土流失危害依然严重，治理难度依然很大，治理成果依然脆弱，人为隐患依然较多。同时，经过多年的治理，很多地区目前剩下的都是治理难度大的“硬骨头”，需要寻求更得力有效的措施，投入更多的人力、物力和财力才能完成。二是一些地方工作出现松懈情绪。有些地方直到今年3月份2008年度的任务量还未完成一半，而过去工作开展得好的一些地方也出现了退步，这说明部分地区的同志对工程实施滋生了放松和懈怠情绪。各地应引起重视，要充分认识工程建设的长期性、艰巨性和复杂性，切实克服出现的疲惫厌倦和松懈观望的状态，继续树立好国家水土保持重点建设工程的形象。三是新上项目县工程建设经验缺乏。今年，国家水土保持重点建设工程建设范围从去年的71个县增加到了106个县，一些省份的建设任务加重了。从实施情况看，有一些新上项目县治理思路不清，工作抓不到重点，表现在项目实施没有章法，治理措施分散，配置不合理，一些地方甚至出现工程资金安排到非水保项目，工程建设管理不规范，工程进展缓慢。四是投入严重不足。工程建设落实投资与实际需要相比，缺口很大。中央补助标准低，地方财政配套资金落实难，群众投劳难度大，项目管理经费缺乏，给工程的建设管理、规范运作和资金使用增加了隐患。一方面不仅影响工程的顺利实施，另一方面可能会出现项目干得越多，地方水利部门的负担越重，影响工作的积极性。五是一些地方建后的管护责任没有落实，后期管护不到位，影响了工程效益的正常发挥。总体上看，工程措施管护责任落实较好，林草措施的管护较差，很多地方只种不管，没有效益。以上这些问题大家必须要引起高度重视，积极采取措施，切实加以解决。　　当前，我国经济社会发展进入夺取全面建设小康社会新胜利、加快推进社会主义现代化进程的关键时期。党的十七大从深入贯彻落实科学发展观，促进国民经济又好又快发展的战略高度，提出建设生态文明的目标，强调要加快推进以改善民生为重点的经济社会建设。党和国家高度重视“三农”问题，继2004年以来，今年连续第六年制定了指导“三农”工作的一号文件，明确提出了促进农业稳定发展农民持续增收的目标。2008年，十位院士根据全国水土流失与生态安全科学考察成果，向国务院提出了加大革命老区水土流失治理力度的建议，引起了党和国家的高度重视，国务院领导做出了明确指示，要求水利部、财政部尽快组织编制《全国革命老区水土保持重点建设工程规划》并报国务院批复。与此同时，水土流失严重的革命老区和贫困地区的群众强烈要求加大水土流失治理力度，提高农业生产生活条件，改善生态及居住环境。而国家水土保持重点建设工程经过二十多年的实施，在技术、管理等方面取得了很好经验，奠定了良好的群众基础。这些都为加快推进国家水土保持重点建设工程提供了良好的机遇。尽管目前国家水土保持重点建设工程投资规模不大，但有科学的规划，投资长期稳定增加，可以集中力量办大事，真正发挥投资效益。因此，我们一定要进一步深刻认识新形势下加快推进国家水土保持重点建设工程的重大意义。　　一是建设生态文明的必然要求。党的十七大报告从发展战略的高度提出建设生态文明，要求到2020年实现全面建设小康社会目标之时，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费方式，使我国成为生活质量明显改善、生态环境良好的国家。国家水土保持重点建设工程实施区域多分布在长江、黄河、淮河、松辽、海河等我国几大主要江河的水土流失严重地区，既是革命老区和贫困地区相对集中的区域，同时也是我国生态建设的重点和难点地区。因此，加快推进国家水土保持重点建设工程，发挥其示范带动作用，对加快革命老区和贫困地区的水土流失治理，改善生态环境，维护生态安全，促进该地区走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路具有重要意义。　　二是改善革命老区和贫困地区农业基础设施的重要途径。去年完成的中国水土流失与生态安全科学考察表明，在全国1389个老区县中，目前亟需治理的水土流失严重县达710个县，这些县多为自然条件恶劣的贫困山区，由于长期以来不合理的开发利用方式，水土流失严重，土地生产力低下，生态恶化与贫困加剧恶性循环。国家水土保持重点建设工程把水土流失治理与促进农民群众脱贫致富相结合，以解决群众生计问题为前提，以建设高产稳产的基本农田为切入点，通过大力开展坡改梯、沟建坝，配套实施小型水利水保工程，有效保护和开发利用水土资源。不仅治理了水土流失，改善了生态，缓解了水土资源不良匹配对经济发展的制约；同时也改善了农民生产生活条件，提高了综合生产能力，促进了农业增产、农民增收和农村经济发展，这已经被实践证明是一条改善水土流失严重的革命老区和贫困地区面貌的好路子。　　三是促进农民持续增收的重要举措。国家水土保持重点建设工程植根于小流域，主战场在农村，惠及农业生产，是一项与“三农”问题密切相关的生态建设工程。且水土保持治理内容丰富，措施综合，涉及面广，与广大农民的自身利益密切相关。因此，加快推进工程建设，一方面工程实施可为治理区广大农民提供大量的就业务工机会，而一些可由农户自行实施的治理措施，还可采取直补等方式，让农民直接从工程中受益，增加经济收入；另一方面，可依托工程建设一批优势经济林果生产基地，培育特色产业，调整农村产业结构，促进农业持续增产农民持续增收。　　三、明确思路，强化措施，扎实推进工程建设　　今年，财政部将国家水土保持重点建设工程的中央财政资金从去年的8000万增加到了2.3亿，建设范围也扩展到了12省的106个县。同时，我部与财政部根据去年温家宝总理的批示，以目前实施的国家水土保持重点建设工程为基础，以全国19个省（区、市）的400多个水土流失严重的革命老区县为重点，组织有关单位开展了《全国革命老区水土保持重点建设工程规划》的编制工作，一经国务院批准，国家水土保持重点建设工程将呈现更好的发展机遇和更强劲的发展势头。为更好地推进工程建设，各地要统一认识，坚持“集中连片、规模治理，打造水土保持大示范区”的建设思路，以高度负责的精神和求真务实的态度，切实采取有力措施，扎实推进国家水土保持重点建设工程。　　（一）进一步加强领导，落实责任。国家水土保持重点建设工程取得成功的关键，靠的是政府领导，部门协作，发动群众，苦干实干加巧干。因此，各地要进一步加强组织领导，落实和强化责任。一要提高认识。要明确国家水土保持重点建设工程作为国家工程、示范工程及长期项目的定位，各级政府要高度重视。二要强化责任。要建立工程建设的目标责任制，实行年度考核，层层落实好责任。三要加强领导。各地要成立工程建设领导小组，加强对工程建设的领导、组织和协调，及时研究解决工程建设中遇到的问题。四要真正建立起“水保统一规划，政府统一领导，部门协调配合，社会广泛参与”的建设管理体制。　　（二）进一步做好科学规划，提高工程效益。为更好地发挥国家水土保持重点建设工程的效益，各地要按照治理的要求，因地制宜，科学规划，合理配置各项治理措施，全面打造示范工程。项目实施时，一要注重与改善民生相结合，以群众生产生活关系密切的措施为着力点，切实改善农业生产生活条件和居住环境；二要注重与区域经济发展相结合，在保证生态效益的前提下，突出经济效益；以工程建设为纽带，培育和发展特色产业，提高项目区群众收入，帮助群众脱贫致富，促进区域经济发展；三要注重与生态修复相结合，把封育保护作为工程建设的一项内容，充分发挥大自然的自我修复能力，以治促封，以封保治，加快植被恢复速度；四要注重与预防保护相结合，加强项目区的预防监督，防止人为造成新的水土流失，杜绝“边治理、边破坏”现象发生。　　（三）进一步加强建设管理，保证工程质量。各地要严格按照国家水土保持重点建设工程有关的管理规定和要求，切实加强工程建设管理，保证工程质量。一要抓好制度建设。要根据当前形势的变化和财政部即将出台的《中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保持重点建设工程补助专项资金使用管理办法》，尽快修订和完善工程管理办法，补充和加强检查、核查、奖惩等方面的管理措施。各省要根据国家的有关规定，进一步细化从规划、前期立项审批、组织实施、检查验收、建设管理等各个环节的要求，规范工程建设管理。二要认真执行各项制度。要根据项目的具体情况，认真落实项目责任主体负责制、农民投劳承诺制、工程建设公示制、县级报账制，积极推行合同管理制、工程监理制、产权预先确认制等各项制度，建立起责任明确、群众参与、监督制约、管护到位的建管机制，提高工程建设管理水平。三要严格资金管理。各地一定要高度重视资金管理工作，把确保工程安全、资金安全和干部安全作为工程建设管理的头等大事来抓。要严格管理程序、严格资金使用、严格财务核算、严格项目审计。四要积极落实地方配套资金。各省要每年从省级财政预算中安排部分资金，解决工程建设所需的配套资金、前期工作经费和管理费用。五要加强监督检查工作。流域机构和省级水利水保部门要加强对项目的监督检查，发现问题及时解决。　　（四）进一步创新机制，增强工程活力。一要积极探索群众参与机制，充分调动群众积极性。各地既要按照管理办法的要求推行工程建设的各项制度，又要根据水土保持工程的特点，积极探索群众参与机制。尝试采取先干后补、以奖代补、直补农民等组织方式，充分调动群众参与工程建设的积极性。二要探索建立多渠道、多元化的投入机制。在逐步增加中央和省级财政投入同时，打破行业和部门界限，改变分兵把守、各自为政的局面，整合资金，形成合力，集中资金办大事。同时，各地要充分发挥财政资金的引导作用，吸引社会资金投入工程建设，建立多渠道、多元化的投入机制。三要探索建立奖罚机制。要尽快研究建立考核评价体系，将客观公正的考核结果作为今后资金安排的重要依据，对项目建设实施差、资金使用问题多的县，次年将减少或停止安排项目投资，严格奖惩，逐步形成“奖罚分明、优胜劣汰”的项目支持选择机制。四要探索完善建后管护机制。尤其是实行农村土地流转制度和林权制度改革后，对水土保持工程建设有一定影响。各地要进一步探索如何落实管护责任主体，落实管护人员和管护经费，建立完善的建后管护机制，保证工程永续发挥效益。　　同志们，当前国家水土保持重点建设工程进入了一个新的发展阶段，面临新的发展机遇，肩负新的发展使命。希望各地进一步增强工作的责任感和使命感，学习好的经验和做法，针对自身存在的问题，采取切实措施加以改进和完善，开拓创新，扎实工作，努力提高建设管理水平，不断推动国家水土保持重点建设工程又好又快发展！