加强重点工程建设管理

 

全面提升水土流失综合防治水平

 

——在全国水土保持工作会议上的讲话

刘 震

(2005年3月22日)

 

　　今年全国水土保持工作会议的主要任务是：贯彻全国水利厅局长会议精神，重点是深入贯彻落实科学发展观，进一步统一思想，提高认识，明确目标，理清思路，全面推进水土保持事业的新发展。同时，总结交流近年来水土保持重点工程建设管理工作取得的成绩和基本经验，并对进一步做好重点工程建设管理提出要求。

　　我国开展水土流失重点防治已有二十多年了。从1983年安排财政专项资金实施八大片水土流失重点防治工程，1986年安排中央水利基建投资实施黄河中游治沟骨干工程，到1989年实施长江上游水土保持重点防治工程，是我国水土保持重点工程建设的起步与发展阶段。1998年以后，国家在继续实施并扩大原有水土保持重点工程建设规模的基础上，又先后启动实施了中央财政预算内专项资金水土保持重点工程、晋陕蒙砒砂岩区沙棘生态工程、京津风沙源区水土保持工程、首都水源区水土保持工程、黄土高原淤地坝工程、珠江上游南北盘江石灰岩区和东北黑土区水土流失综合防治试点工程，同时，实施了黄土高原世界银行贷款一期、二期项目，水土保持重点工程建设进入全面推进阶段。重点工程实施范围的扩大，有力地推动了我国水土保持生态建设事业的全面发展。其主要特点是：中央、地方财政投入和外资利用力度加大，工程建设投资标准提高；建成了一大批规模大、质量高、效益好的水土保持工程，为全国生态建设提供了示范样板；重点地区水土流失防治速度加快；制度建设加强，工程建设管理逐步规范；部门与社会力量参与水土保持生态建设的积极性显著增强。

下面，我讲四个方面的意见。

　　一、水土保持工程建设进展与成效

　　1998以来，各级水利水保部门根据党中央、国务院关于加强生态建设和环境保护的战略部署，认真贯彻落实水利部党组确立的新的治水思路，把握大局，突出重点，全面推进，水土保持生态建设各方面工作取得重要进展。七年来，中央安排水土保持专项资金102亿元，利用外资36亿元，带动地方和社会投入256亿元，年均中央投资是“九五”期间的6倍，投资标准从过去的每平方公里1.5－3万元提高到6－20万元。重点工程累计完成水土流失综合治理面积11.8万平方公里，建设基本农田1890万亩、淤地坝5980座，营造水土保持林草10850万亩，修建水池、水窖、坡面水系工程1152万处（座）。重点工程年均水土流失治理面积达到1.69万平方公里，加上社会、部门、地方和外资治理的，每年初步治理5.3万平方公里左右。水土保持工程建设质量与效益明显提高。

　　各地的实践表明，水土保持工程建设的成效主要体现在“三增加、三减少、三改善”，即增加了基本农田、增加了粮食产量、增加了群众收入；减少了坡耕地面积、减少了土壤侵蚀量、减少了贫困人口；改善了农业生产条件、改善了生态环境、改善了群众生活水平，促进了水土资源的可持续利用和生态环境可持续维护，发挥了水土保持在我国经济社会发展中的重要基础作用。

　　（一）改善了农业生产条件，成为建设小康社会的基础工程。七年来，水土保持重点工程建设以西部地区为重点，实施重点治理的区域包括七大流域上中游的930多个县（市、区、旗），完成综合治理小流域18120条。这些综合治理的小流域大都在农业基础设施薄弱、生态环境恶劣、生产条件差的水土流失地区，是国家亟待重点扶持的地区。水土保持重点工程建设，以保护当地水土资源为目标，从合理、高效开发利用水土资源，发展地方经济，有利于群众生产生活条件改善入手，有效地促进了水土流失区农村经济的发展。

　　凡是经过重点治理的区域，一般情况下，人均基本农田在北方增加1－2亩，在南方增加0.2－0.3亩。粮食产量翻一番到两番，农民人均收入增加数百元，有的地方达2000－3000元。水土保持重点工程建设，大大改善了工程区农业生产条件，稳定地解决群众的粮食自给问题，形成了一批为群众带来可靠收入的名特优经济林果及中药材产业带，使1200多万群众基本解决了脱贫问题。如“长治工程”项目区近五年坡耕地减少668万亩，人均基本农田增加0.2亩，粮食亩产增加131公斤。甘肃省定西市安定区通过近几年的重点治理，全区人均高标准基本农田达到4亩，实现了粮食自给有余，建成集雨水窖18.3万眼，发展节水补灌面积8万多亩，解决了23万人和30万头牲畜的饮水困难，农民人均收入达到3000元以上。涌现了江西赣州的脐橙、四川凉山州的石榴、重庆三峡库区的中药材、甘肃定西的土豆、河北太行山区的板栗、辽宁朝阳和山西吕梁的红枣、山东沂蒙山区的干果等一批水土保持产业基地，这些基地，对促进农业增产、农民增收和农村经济发展发挥了重要作用。正是这些水土保持重点工程的实施，使许多水土流失严重、农业生产条件和生态环境恶劣、经济社会发展相对落后的地区，找到了改变山区面貌的好路子，奠定了群众脱贫致富奔小康的坚实基础。

　　（二）促进生态环境的改善，有效地减少了江河湖库泥沙。水土保持重点工程建设以保护水土资源，改善水土流失区农业生产和当地群众生存发展条件为前提，实现了防治水土流失、减少泥沙、巩固与促进退耕还林成果、改善生态环境的目标。近七年来，全国水土保持重点工程年减少土壤侵蚀量3.8亿吨，有效地减少了进入江河湖库的泥沙。凡是实施水土保持重点工程建设的区域，水土流失治理程度一般都达到了60%以上，减沙率达到40%以上。通过工程实施，退耕860万亩，巩固和促进退耕5000万亩。工程区生态环境得到明显改善，抗御自然灾害的能力明显增强。从重点支流的情况看，嘉陵江中下游“长治工程”实施前后比较，植被覆盖率增加24%，减沙率达到50%；山西汾河上游植被覆盖率增加了18%，减沙率达到40%；柳河流域的库仑旗土壤侵蚀模数从6622吨/平方公里·年减少到1372吨/平方公里·年，年侵蚀量从161.8万吨下降到31.8万吨，林草覆盖率提高了55.8%；江西赣江流域植被覆盖率增加了27.6%，年土壤侵蚀量从785.9万吨减少到203万吨。据调查，2002年6月中旬，江西广昌县发生特大洪水，最大日降雨量达393.8mm，造成严重的损失，但实施重点治理的小流域与邻近未治理小流域比较，成灾面积减少50%，灾害损失减少45%。京津风沙源治理工程和黄河水保生态工程项目区，风沙、洪涝、干旱等自然灾害的次数和造成的损失比未治理前均有明显的减少。正是水土保持工程的实施，改善了生态环境，有效地减少了进入江河湖库的泥沙，减轻了干旱、洪涝等自然灾害。

　　（三）建成了一大批示范工程，成为全国生态建设的样板。近年来，国家高度重视生态建设和环境保护工作，不仅加大了对水土保持生态建设的投入，而且实施了退耕还林、退牧还草、矿山废弃土地整治、重点地区生态环境综合治理等一批重大生态建设工程。参与生态建设的不仅有水利部门，还有计划、农业、国土、环保、林业等部门。各级水利部门充分发挥技术、人才和行业管理的优势，坚持长期实践总结出来的成功经验，并不断开拓创新、丰富发展水土保持的理论与实践。在治理模式上，以小流域为单元，山水田林路统一规划，工程措施、生物措施和农业技术措施优化配置，治理与开发相结合，不仅丰富与发展了在土石山区、黄土高原地区开展水土流失综合治理的技术路线，而且总结探索出了在草原区、风沙源区和水源保护区水土流失综合防治的科学技术路线。综合治理的技术路线得到各级政府和社会各界的广泛认可。在工程建设规模上，坚持集中连片，规模治理，发挥水土保持工程的规模效益，促进了区域特色经济的形成。在全国建成了面积在200平方公里以上的水土保持工程300多个，有的项目区面积达3000平方公里以上。在工程建设机制上，按项目区组织实施，市场机制与政府推动相结合，工程建后管护责任落实到位，调动项目区群众参与工程建设管理的积极性，确保工程建设的质量与效益。

　　水土保持工程按照因地制宜，因害设防，综合治理，建设有效控制水土流失的综合防护体系，生态、经济和社会效益统筹兼顾，把群众关心的切身利益和国家改善生态的需要有机统一起来。近七年来，在全国建成了190个水土保持生态建设示范县，1398条示范小流域。涌现了山西平鲁、黑龙江拜泉、湖南怀化、四川广安和达州、云南楚雄、甘肃天水、贵州毕节、重庆渝北、陕西榆林和丹凤、宁夏彭阳等一批规模大、标准高、质量和效益好、建管机制健全的水土保持大示范区。这些典型成为国家相关生态建设工程借鉴、学习的示范样板，为国家相关政策的制定提供了科学依据。正如汪恕诚部长在考察了湖北省宜昌市夷陵区官庄小流域治理现场后评价的那样：治理后的小流域如诗如画，体现了人与自然和谐相处，实践证明水土保持是农村致富奔小康的基础工作，是协调人口资源和社会经济的纽带。

　　（四）增强了水土流失地区群众的信心，提高了保护水土资源的意识。水土的流失，生态的恶化，使土地生产力下降，群众生活水平低下，甚至连生存都难以为继，一些地方人们失去了生存发展的信心，更谈不上致富奔小康。但是，通过实施水土保持重点工程建设的地区，却发生了巨大的变化，就地解决了生存和发展问题，给群众带来了希望，从而坚定了广大水土流失地区广大干部群众改变贫困面貌的信心，看到了当地经济社会发展的前景，进一步增强了防治水土流失的决心。如贵州省安顺市关岭县花江小流域，因水土流失导致土地严重“石化”，当地群众失去了生存的条件，政府计划移民搬迁。1998年开始实施水土保持重点治理，人均建设了0.74亩基本农田，修建了容积12.4万立方米的蓄水池267口，发展花椒、砂仁2.53万亩。2003年，人均粮食从160公斤增加到249公斤，人均收入从651元增加到2000元，植被覆盖率提高了7.1%。生产条件与生态环境的改善，改变了群众生活贫困的状况，人口环境容量增加，群众有了生存与发展的基础条件，安居乐业有了基本的保障，增强了干部群众治理水土流失的信心，提高了保护水土资源的意识。

　　二、水土保持重点工程建设的主要经验和做法

　　近年来，水土保持重点工程建设能取得今天这样的成绩，能有现在这样可喜的局面，主要有以下六个方面的经验：

　　（一）加强组织领导，依靠政府推动。各级政府把水土保持作为致富工程、基础工程来抓，许多地方结合实际提出“水保立县”的发展战略，主要领导带头抓水保工作，一届接着一届干，组织发动广大群众投身水土保持生态建设。近年来，黑龙江、内蒙古、山西等省都定期由省（区）人民政府组织召开全省水土保持工作会议，研究部署水土保持生态建设工作。水土保持重点工程实施县多数都成立了县政府主要领导负责的工程建设领导小组，协调、组织各部门和基层组织搞好工程实施，组织发动项目区群众参与工程建设管理，并把国家水土保持重点工程建设管理工作纳入了地方行政领导任期目标考核的范畴。

　　在长江和黄河上中游水土保持重点防治工程建设中，长江上游水土保持委员会和黄河中游水土保持委员会，发挥了重要的领导协调作用，定期召开有关省(市、区)政府、有关部委领导参加的会议，研究工程建设规划、布局及相关政策等重大问题，保障了工程建设的顺利实施。黄土高原水土保持世行贷款项目、淤地坝工程，以及珠江上游南北盘江石灰岩区和东北黑土区水土保持试点工程，各级都成立了工程建设领导小组，为工程的顺利启动、组织实施、监督管理创造了良好条件。四川、云南、贵州、福建等省许多地市县都成立了水土保持委员会，及时研究、协调解决工程建设管理中问题，协调相关部门，分工负责，形成合力，充分发挥中央投资效益。

　　（二）以人为本，突出工程建设重点。在工程建设中，各地因地制宜，抓住水土流失成因规律与基本矛盾。紧紧围绕解决水土流失区群众基本口粮、增收和燃料问题，紧紧围绕农村产业结构调整打基础，紧紧围绕可持续地利用水土资源做文章，坚持小流域综合治理的科学技术路线，着眼于生态，把着力点放在解决群众关系密切的生产、生活问题，促进农业增产和农民增收上，以坡改梯、基本草场、坡面水系、水源工程和淤地坝等工程建设为重点，优先落实投资，保证工程建设质量，为集约、高效利用水土资源，培育山区特色农业产业带，促进农村经济结构调整奠定了坚实的基础。把水土保持工程建设与区域经济发展紧密结合起来，找到了水土保持生态建设的有效实现形式，让广大群众从工程建设中得到实实在在的利益，从根本上解决当地群众生存与长远发展问题，办成了他们盼望政府帮助办的事，水土保持工程成为深受水土流失区广大干部群众真心欢迎的民心工程、德政工程和扶贫工程，当作他们自己的事，进而保证了工程建设效益的长期发挥和治理成果的长久巩固。晋陕蒙砒砂岩区沙棘生态工程建立了公司加农户的工程建设管理机制，以项目区为基地，公司包收沙棘果、沙棘叶，项目区农民从沙棘工程建设中，人均年收入增加100-200元，群众投入沙棘工程建设的积极性空前高涨。2004年春节前夕，江西上犹县梅水乡洋田村的200多个村民联名给县水保局送去了感谢信。这说明，我们搞水保一定要解决好群众最需要解决的问题，为群众办了实事，群众就真心拥护。

　　（三）调整思路，拓宽水土保持工程建设领域。近年来，各级水利水保部门认真贯彻落实水利部党组新的治水思路，调整思路，积极探索，拓宽了水土保持工程建设领域。一是按照人与自然和谐相处的理念，依靠大自然的自我修复能力，加快水土流失防治步伐。实现了由单纯依靠人工治理到人工治理与自然修复相结合的转变，水土保持生态建设取得了重大进展。所有水土保持重点工程建设区都实行了封山禁牧，工程建设把封育保护、封山禁牧作为工程建设的一项重要任务。在全国177个县(市)实施了水土保持生态修复试点工程，在长江、黄河源区30多万平方公里的地区实施了水土保持预防保护工程。二是从适应不同地区经济社会发展水平的要求出发，拓宽工作思路，把控制面源污染，保护水资源提上重要议事日程，作为水土保持工程建设的重要目标，并实施了首都水源区水土保持工程。北京市以此为契机，针对水资源紧缺、水污染加剧的现状，提出了水土保持生态建设构筑“三道防线”的思路，把农村生活垃圾、生活污水、化肥和农药施用等纳入水土保持工程建设管理的重要内容。三是抓住国家实施重大生态建设工程的机遇，推进水土保持生态建设。过去，水土保持工程建设基本上在水蚀严重的水土流失地区实施，而风蚀防治，尤其是在农牧交错地区，因其难度大、面广、投资高而未引起足够的重视。2000年，我们抓住国家重视防沙治沙的机遇，及时制定了京津地区水利防沙治沙规划，在国家启动的京津风沙源治理工程，把水土保持小流域综合治理、节水和水源工程建设作为这一重大生态建设工程的重要内容，推进了农牧交错区、牧区水土流失防治工作。2001年，国务院批复实施的塔里木河流域近期综合治理规划、黑河流域综合治理规划，将退耕、封育保护、生态修复、水土保持监测等作为规划实施的重要任务之一，落实了专项投资。以保障生态用水为重点，在内陆河流域开展了水土保持工程建设。四是在重点实施农村水土流失防治工程的同时，开展了城镇及其周边地区的水土保持工程建设，将水土流失治理与城市美化、城郊旅游观光、生态休闲紧密结合起来，改善了人居环境。水土保持工程建设领域的拓展，有力地促进了水土保持生态建设事业的发展。

　　（四）创新机制，多渠道增加投入。各地不断加大水土保持改革的力度，依靠政策，建立多元化投入机制，推进产权制度改革，取得了明显成效。在坚持户包治理、拍卖治理的基础上，进一步完善有关政策措施，推行了小型水保工程产权确认制，明确所有权和使用权，调动全社会参与水土流失治理开发的积极性。民营水保发展势头喜人，河北邢台、山东临沂、江西赣南、四川南充、宁夏中卫、重庆等地涌现了一批投资水土流失治理开发的大企业、集团公司。据不完全统计，近7年来，社会投资水土流失治理的资金达170多亿元。黄河中上游地区已有3万多座淤地坝实行了产权制度改革，约占总数的30%，仅陕西省就有1.7万座淤地坝落实了产权。产权的落实，有效地解决了工程管护责任不落实的问题，弥补了工程管护资金的不足。山西省人民政府制定了关于小流域治理开发大户的资金扶持办法，进一步推动了全省“四荒”治理开发工作。山西省临汾市人民政府出台了“关于推行护坝田制度，加强淤地坝工程管理的意见”，实行以坝护田，以田养坝，解决工程管护维修的资金来源，探索了淤地坝建后管理的好经验。许多地方采取反租倒包、不落实管护责任的项目不予立项或开工等做法，保证了工程建后管护责任的落实。

　　同时，各地依靠政府统一协调，把水土保持工程建设与国土、环保、农业、林业及农业综合开发等部门实施的项目相结合，按照水土保持统一规划，集中资金，实施小流域综合治理，提高了工程建设的标准与效益。福建、云南积极引进亚行、日元贷款，开展水土流失综合治理。在实施国家水土保持重点工程建设的同时，河北、辽宁、山西、云南等省省财政每年都安排上千万元资金开展水土流失治理，广西自治区也大幅度增加了省级财政用于水土保持工程的投入。广东、河北、重庆三省市还由省级人民政府出台政策，从大中型水库、电站水费和电费中，提取一定比例的经费用于库区水土保持生态建设。这些政策与做法，都是增加水土保持投入，建立多元化的水土保持投入机制的好经验，值得各地学习借鉴。

　　（五）注重前期工作和制度建设，规范工程建设管理。近年来，结合水土保持工程特点，在试点、调研、总结的基础上，水土保持工程建设参照基本建设程序管理，在制度建设等方面取得了很大成绩，规范了工程建设管理，保证了工程建设的质量效益与资金使用安全。主要有五个方面：

　　一是建立了项目前期立项审批制度。根据水土保持工程特点，明确前期工作按项目建议书、可行性研究、初步设计三个阶段，或简化为可行性研究和初步设计两个阶段进行。只有可行性研究报告按权限经有关主管部门审批后，才能安排中央投资，初步设计审批后方可开工建设。绝大多数项目能够按照规定的程序开展前期立项工作。各级水利部门加强前期工作，优化设计，严把设计审批关。改变了过去工程建设的随意性，为加强工程建设管理奠定了基础。

　　二是编制完成了一批重要的综合及专项水土保持规划。如“全国水土保持生态环境‘十五’计划和2010年规划”、“黄土高原水土保持淤地坝规划”、“珠江上游南北盘江石灰岩地区水土流失综合防治规划”、“京津风沙源地区水利防沙治沙规划”、“农业综合开发水土保持项目规划”、“全国水土保持重点建设工程规划”等。有关流域机构、省（区、市）配合国家及地方水土保持工程的建设，编制完成了一批水土保持专项规划。这些规划为水土保持重点工程的实施提供了科学依据。

　　三是积极推行水土保持工程建设管理五项制度。为加强重点工程建设管理，水利部先后印发了一系列工程建设管理有关文件，单独或与有关部委联合制定出台了有关工程建设管理办法，流域机构和许多省(市、区)也制订了相应的管理办法和实施细则。目前，基本上每一个国家水土保持重点工程都有相应的管理办法。初步建立了适合水土保持工程特点、符合基本建设管理程序要求的水土保持工程建设管理制度，形成了群众参与、专家论证、主管部门审批与检查验收相结合的项目立项决策与监督机制。全面推行了项目法人责任制(或项目责任主体负责制)、工程建设监理制，因地制宜试行招标投标制，积极推行资金使用报账制、工程建后产权确认制等五项基本制度。这五项制度是在实践中逐步总结形成的，突出体现了监督、制约、激励和协作的特点。为适应农村税费改革的形势，在云南等省试点的基础上推行工程建设群众投劳承诺制。各地借鉴推广黄土高原世行项目的成功经验，在群众参与、项目管理、机制创新等方面都取得了实实在在的成效。从这几年来各地执行情况来看，应当说这些制度的推行是比较成功的，对提高工程建设管理水平，保证工程建设质量发挥了重要作用。

　　四是注重资金监管。各级水利水保部门始终把资金使用安全作为大事来抓，采取了一系列有效的监管手段。如黄土高原世行项目、农业综合开发水土保持项目、黄河水保生态工程等，都全面实行了资金使用报账制，把工程监理与报账制度结合起来，对资金使用进行有效监督管理。只有经监理工程师签字并经主管部门验收后方可到主管部门或财政部门报账。许多地方在工程建设苗木供应等环节推行集中统一采购，保证了苗木的质量，避免了苗木资金管理中的不规范行为。全国水土保持监测网络和信息系统第一期工程所有设备及软件开发，全都实行了公开招标。“长治工程”坚持专账、专人管理，严格财务制度。所有国家水土保持重点工程都主动接受审计部门的审计监督，许多省还把审计作为工程竣工验收前的一项重要工作来安排。管理制度的不断健全，严格的监督，保证了资金专项用于工程建设。

　　五是制订出台了一批技术规范标准。近年来，我们狠抓了工程建设相关技术规范标准的制订工作，先后出台了“水土保持工程前期工作暂行规程”、“水土保持工程概(估)算定额及编制说明”、“黄土高原适生灌木栽培技术规程”、“沙棘种子标准”、“沙棘苗木标准”，修订了“水土保持治沟骨干工程技术规范”、“水坠坝施工技术规范”等一批技术规范标准。这些技术规范、标准的制定，为规范工程建设管理提供了技术保障。

　　（六）加强科技推广，提高工程建设质量与效益。随着一批国家水土保持重点工程的相继实施，各地普遍重视科研与科技推广工作，初步建立了科研单位参与工程建设的机制。京津风沙源治理工程安排专项资金实施了科技支撑项目，由科研部门作为技术依托单位，开展科技项目前期工作，结合工程建设推广实用水土保持技术。在陕西、四川、重庆、甘肃等10个省（市、区）实施了以科技推广为重点的中加水土保持科技示范工程。在农业综合开发水土保持项目实施中，明确了8%的工程建设资金用于科技推广应用。经费的保证，为科研单位参与水土保持工程建设和科技推广工作提供了保障。各地以引进新品种、推广新技术、采用新机具、使用新材料、应用新工艺为重点，积极推广节水灌溉、径流造林、沙棘优良品种、沙棘病虫害防治、机修梯田复式生物埂等实用技术，推广“3S”技术在水土流失监测、工程建设管理方面的应用。淤地坝施工积极推广水坠筑坝技术，比机械碾压工效提高10倍，单位土方节省投资50%，工程造价降低20-30%。同时，还开展了小流域坝系关键技术研究、小流域坝系监测、小流域水资源优化配置、崩岗治理等一批与生产实践结合紧密的科研课题，并取得了丰硕成果。科研与科技推广工作的加强，提高了水土保持工程科技含量，以及工程质量和效益。

　　三、当前水土保持工程建设管理存在的突出问题

　　在总结近年来水土保持工作成绩和基本经验的同时，还要清醒地看到目前水土保持工程建设管理面临着不少薄弱环节和突出问题。归纳起来，主要有六个方面：

　　（一）未真正建立起政府与市场有机结合的工程建设机制。一方面，由于长期以来受传统的计划经济观念的影响，有的地方不重视、不善于运用市场机制，仍习惯于用传统的管理模式搞工程建设，部里近年来制定出台的水土保持工程建设管理制度落实不到位。另一方面，一些地方存在片面强调市场机制的作用，忽视了水土保持工程的公益性、社会性、群众性的特点，政府推动与组织发动群众工作不力，不利于工程建设的组织实施。特别是随着农村税费改革的全面推进，农村“两工”逐步取消后，水土保持工程建设存在群众投劳组织难、投工难的问题。如果仍然沿用过去的管理模式，不在组织发动群众的方式上有所突破和创新，将对水土保持工程建设带来十分不利的影响。

　　（二）工程建后管理工作薄弱。尽管近年来各地已经开始重视工程建后管护工作，但从总体上看，水土保持工程建后管护工作仍是一项十分薄弱的工作。有人建、没人管，责权利不统一，产权与使用权不明晰的情况相当普遍，直接影响到工程建设的成效。

　　（三）行业管理不到位。主要体现在水土保持规划、标准、制度等对其它部门和社会投资水土保持的工程，没有发挥应有的指导与监管作用，没有纳入水土保持行业管理的范畴，失去了其应有的权威性与严肃性。比如，黄土高原淤地坝建设，其它行业投资建设淤地坝就存在不按规划选址、不履行前期工作立项审批、不选择有设计与施工资质的单位设计施工、不进行竣工验收的情况。这些工程是其它行业投资的，但一旦出现问题在社会上造成的不良影响就是水利部门的。

　　（四）资金管理中存在较为突出的问题。主要是地方配套资金落实不到位的情况相当普遍。为了争取国家投资，地方要承诺有承诺，但承诺往往是一纸空文，这直接影响到工程的组织实施和建设质量。同时，根据这几年审计部门的审计，以及根据群众信访、举报核查，发现个别地方存在挪用、套取工程建设资金，个别地方领导干部包括水利水保部门的负责人存在贪污腐败现象，打白条、现金支付量大等极不规范的行为。这些现象的存在，严重败坏了水土保持工程建设的形象，需要引起各级领导的高度重视。

　　（五）基础工作薄弱。技术标准和制度建设滞后，如水土保持工程招投标管理、水土保持工程等级划分标准、工程质量评定标准、设计和施工资质管理等亟需的技术规范与管理制度尚未制定出台。工程建设统计工作与效益评估工作薄弱，情况不清、数据不准，“上面要情况、下面估数忙”的状况没有得到根本改变。

　　当前水土保持工程建设管理中存在的问题，既有管理制度不健全、不落实，主观上重视不够，工作不到位的原因，也有对市场机制逐步完善的不适应，国家相关政策调整的影响，以及水土保持工程投资体制与推行基本建设程序管理本身存在衔接困难等问题。这些问题是前进中的问题，是改革发展中的问题，我们不能因此而有畏难情绪，只要下决心结合当地实际采取针对性措施解决这些问题，就能推进工程建设管理再上新台阶。

　　四、加强工程建设管理的思路和措施

　　水土保持工程建设管理工作直接关系到水土保持生态建设的发展。必须把科学发展观的要求体现在具体的工程建设中，紧紧围绕提高农业综合生产能力、防治水土流失、改善生态环境的目标，建设符合当地经济社会发展要求、符合水土流失地区群众意愿、符合科学发展观要求的水土保持工程。以新的理念，新的举措，新的机制，把政府推动和市场机制有机结合起来，明确重点，规范制度，强化资金监管，确保工程建设的质量与效益，加快水土流失防治速度。下一步要重点做好以下几方面工作：

　　（一）突出重点，稳步推进水土保持重点工程建设。近年来，水土保持投资保持稳定增长的态势。但是，随着国家宏观经济运行的变化，积极的财政政策调整为稳健的财政政策，国债将逐步淡出，这必然会影响到水土保持投资。因此，必须未雨绸缪，提早谋划，突出重点，稳步推进水土保持重点工程建设。

　　一是要做好在建、续建工程的收尾工作，2005年，中央投资要重点用于续建工程，各地不得再审批立项新的国债项目。

　　二是在继续实施好长江和黄河上中游国家水土保持重点防治工程、农业综合开发水土保持工程、晋陕蒙砒砂岩区沙棘生态工程的基础上，要抓住治淮机遇，把淮河上中上游水土保持工程列入治淮工程建设的内容；要抓紧搞好珠江上游石灰岩地区和东北黑土区水土保持规划及相关前期工作，在今年试点工程完成的基础上，力争把这两个区域的水土保持工程列入中央水利基建预算内投资；要做好全国重要水源地水土保持规划、全国坡耕地改造规划、南方崩岗治理规划，抓住时机，早日立项，争取国家安排专项资金在南水北调中线丹江口水库水源区等重点地区实施这些水土保持工程；要在搞好全国水土保持监测网络和信息系统第一期工程建设的基础上，做好第二期工程的立项工作，尽快启动实施第二期工程，建成覆盖全国的水土保持监测网络。

　　三是要积极开展前期工作，争取利用更多的外资开展水土保持重点工程建设。水土保持是扶贫工作的重要组成部分，利用外资符合国内引资政策和国际金融组织援助条件，也是今后水土保持投资新的增长点。利用外资要注意围绕国家和地方关注的重大问题开展前期工作，如水源区保护、坡耕地改造、淤地坝工程等。当前，要做好云贵鄂渝四省市水土保持世行贷款项目的前期立项工作，抓紧开展黄土高原水土保持世行贷款三期工程、宁夏青海水土保持亚行贷款项目、东北黑土地亚行贷款项目的前期准备工作。各流域机构、各省(区、市)要积极主动，做好与各级政府和相关部门的协调沟通工作。

　　四是水土保持工程的实施要以水土流失严重的地区为重点，确保资金重点投向生产条件恶劣、群众生活困难的地区。要以有效保护、高效利用水土资源，提高土地生产力，服务广大群众和当地经济发展为目的，把工程建设的重点放在坡改梯、淤地坝、坡面水系及小型水利水保工程等关键措施上。工程实施要与农业综合开发、农田水利、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧舍饲等有机结合起来，增加投入，提高效益。

　　五是切实抓好大示范区和科技示范园区建设。去年部里专门发过文件，提出了具体要求，各省在工程建设中要突出这两个方面的工作，在资金上给予倾斜，保证示范工程的顺利实施，并取得预期的效果。

　　（二）以落实与完善各项制度为重点，进一步规范工程建设管理。一是各地要认真落实好水利部近年来颁布的水土保持重点工程建设管理的各项制度。重点是项目责任主体制（或项目法人）、工程建设监理制、招标投标制、资金使用报账制、产权确认制，以及投劳承诺和公示制等制度。关键是推行这些制度不能走样，如工程建设监理单位必须由建设单位通过市场机制来择优选择，而不能由行业主管部门指定，更不能搞施工、监理和监督管理混为一体的同体监理。要通过推行这些制度，加强与规范工程建设管理，把各级水利水保部门从繁重的工程建设管理业务中解脱出来，把主要精力放到政策研究制定、监督与验收工作上来。该市场调节的事让市场去调节，该企事业单位或中介机构办的事放手让他们去做，作为行业主管部门要集中精力抓监督、抓大事，当好裁判员和仲裁者。当然，这些制度还需要在实践中进一步总结完善，大家在执行中有什么问题，可以随时并及时向部里反映，我们将认真研究并及时调整。各地要结合自己的实际，认真推行水土保持工程建设管理的各项制度。今后，各级要进一步加强监督检查，发现谁执行不力或存在问题严重，要在全国通报批评。

　　二是要发挥好政府与市场两方面的作用，推动工程建设顺利实施。水土保持参照基本建设程序管理，不等于不要政府组织推动。依靠政府推动是水土保持工程的特点和优势，也是水土保持工程的公益性、群众性、社会性所决定的。同样，强调政府组织推动，并不排斥市场机制在工程建设管理中的重要作用。引入市场机制是解决水土保持工程建设管理中存在的薄弱环节，提高工程建设管理水平的必然要求。因此，必须把依靠政府行政推动与市场机制有机地结合起来。在工程建设的组织实施方式上，既要按基本建设管理程序的要求推行“三制”，又要依靠政府组织群众自愿投劳参与技术要求不高、中央补助标准低等面上的工程建设，在国家的扶持下，让工程区群众用自己的双手改变贫穷落后的面貌；在工程建后管护上，要依靠政府制定出台优惠政策，通过市场机制吸引社会力量投入工程建设管理，落实建后管护责任和资金，确保工程长期发挥效益。只有这样，才能建立多渠道的投入机制，提高工程建设的质量与效益，保障工程建设顺利实施。

　　三是提高前期工作成果质量。目前，国家水土保持重点工程都是以项目区或坝系开展前期工作并审批立项实施的，今后，无论是续建工程，还是新上的工程都必须严格按这一原则执行，坚决防止投资分散、撒胡椒面的现象。从近年各方面反映出来的情况看，前期工作成果质量低的问题比较突出，有的就是坐在办公室里搞规划设计，与实际情况严重不符，到工程施工时就不得不变更设计，且违反计划管理规定，不履行必要的报批或备案程序，给监督管理工作带来被动，在竣工验收及审计时反映出很多问题。究其原因，问题主要出在前期工作及审批方面。因此，各级水利水保部门要采取切实措施，解决前期工作中存在的问题。首先是各级领导要重视，要严肃前期工作技术审查与审批工作，不符合有关技术规程规范的项目前期规划设计，不得通过审查审批。如果是因前期工作审查审批把关不严而产生的问题，审查审批部门要承担责任。要把群众投劳承诺、工程建后管护责任落实方案作为前期工作的重要内容。凡是投劳承诺不符合有关规定、投劳和工程建后管护责任不落实的项目，各级水行政主管部门一律不得审批立项。其次是要加强对水土保持规划设计人员的技术培训工作，使他们熟悉了解水土保持技术规范标准和相关政策，规划设计人员必须深入现场作必须的查勘工作，听取群众意见，让群众参与进来。对小流域坝系的审查，负责审查的部门也必须深入现场实地考察。再就是要落实前期工作经费，前期工作经费应主要由地方筹集，或由地方水利部门统筹安排。要有必要的项目贮备，前期工作要提前安排。

　　四是严格检查验收，奖优罚劣。检查验收是水利水保部门在工程建设管理中的主要职责之一。各流域机构、地方各级水利水保部门要根据国家有关技术标准，细化检查验收程序与办法，制定检查验收方案。要切实避免检查验收粗放、避重就轻、避实就虚的情况，要真正查找工程建设管理中存在的问题，督促建设单位及有关部门认真整改。只有认真检查验收，才能树立水利水保主管部门的权威，才能把重点工程真正管好，否则，你好我好大家都好，就会出大问题。对检查验收中发现的问题，要限期整改，问题严重或限期不改的，要停止工程实施，取消所在地下一期国家重点工程实施的资格。长江和黄河水利委员会在这方面的工作做得比较好，各流域机构、各地都要加强这一工作。

　　五是搞好基础工作。主要有技术标准、统计、监测、后评估几个方面。近期，要抓紧制订出台工程建设管理亟需的相关技术标准与规范，有关编制单位要抓紧编制工作，争取尽早颁布。水土保持统计报表制度已经建立并开展了相关培训工作，各地要把重视统计工作，否则情况不清，数据不准，很难反映成效，影响正确决策。关于监测工作，今后要实行以项目带监测，有项目必须要有监测。凡是国家水土保持重点工程，都要落实监测经费，但不是每一个项目区都搞，要有一个统一的监测方案。具体经费来源可根据不同项目情况而定，在前期工作审批时予以明确。关于工程建成的效益评估，过去我们不够重视，很少进行效益的系统评价，下一步要加强这方面的工作。今年，部里将组织开展对“长治工程”、晋陕蒙砒砂岩沙棘生态工程及八大片国家水土保持重点工程的评估。

　　（三）严格资金管理，确保投资安全。确保资金使用安全始终是工程建设管理工作的重中之重。水土保持工程是面上的工程，资金管理的难度更大。因此，各级一定要高度重视资金管理工作，要把确保资金使用安全、确保干部安全作为水土保持工程建设管理的头等大事来抓。资金管理重在制度、机制建设。一是要严格管理，从制度入手，重在落实工程建设管理的基本制度和各项规定，不能搞上有政策、下有对策，尤其是对公示制、监理制、报账制等制度，一定要落实到位，防止走过场、走形式。要按制度办事，靠制度管人，严格管理程序，严肃财经纪律，坚持专账、专人管理。要规范工程审批和投资计划安排，杜绝“人情工程”、“条子工程”、“关系工程”。承担工程建设的单位，不得挪用工程建设资金，不得利用工程建设资金搞企业经营，必须受益于农民。目前，各重点工程的建设管理责任基本上落实到流域机构，有关流域机构要加强监管，认真负起责任来。二是落实地方配套。今后，凡是地方配套资金不落实的地方，根据有关规定将取消安排国家水土保持重点工程。各级水利部门要主动同当地政府有关部门协调，把地方配套投入落实到位，不能光靠国家投入，有不少地方财政状况很好，仍然不能增加对水土保持的投入。地方配套资金的使用，要重点确保工程建设管理费、前期工作经费，以及淤地坝中的骨干坝等重点单项工程建设投资。同时，我们也将研究提高中央投资标准、降低地方配套资金比例，以及明确地方配套资金中省、地、县配套比例等问题。三是要加强监督，防止资金的挪用和乱用。今后水土保持工程必须全面推行工程公示制，让群众监督。凡是没有实行公示制的工程不得通过检查验收。要加强审计部门监督，防止工程建设中的腐败行为。四是提高水利水保干部队伍的思想素质，建设一支真心为群众办实事，真心为群众谋利益的队伍，让广大群众切身感受到水土保持工程建设是党和政府为人民办实事的工程。今后，只要发现工程建设资金管理中出问题的地区，一律暂停安排中央投资，这要作为一条原则来执行。

　　(四)进一步创新水土保持工程建管机制。目前，水土保持重点工程建设的项目责任主体或项目法人大都为县级水利水保部门，工程建成后需要移交当地群众或乡村集体组织管理。因此，如何建立起调动各方积极性、使项目区政府和群众广泛参与的工程建设管理体制至关重要，这也是当前水土保持工程建设管理的重点和难点。各地要大胆探索，总结经验，在深化改革上做文章。核心是创新在新形势下，如何组织发动群众，如何调动社会和部门积极性，如何增加水土保持投入，如何巩固治理成果的机制。总的原则是，不管谁是工程建设的责任主体，都应当让项目区当地大多数群众参与到工程建设管理中来。既让他们分享工程建设的成果，感受到国家的支持，又要作为自己的事情来办。要以产权制度改革为突破口，深化水土保持工程建设管理体制改革，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁管护”的原则，建立起责、权、利明确，所有权与使用权明晰的管理体制，落实工程管护责任主体和维护资金来源渠道，确保工程效益的发挥。

　　当前，农村税费改革已全面实施，农村“两工”已取消。根据中央农村税费改革政策，农村用工政策做出了调整。近年来，一些地方在水土保持重点工程建设中，开展了群众投劳试点工作，探索积累了成功的经验。水利部在此基础上，根据中央有关政策精神，于2004年底印发了《水土保持重点工程农民投劳管理暂行规定》，各地要结合实际认真贯彻落实。水土保持工程建设组织受益区群众投劳，是群众自己办自己的事，不是增加群众负担。今后，要按照村务公开，“一事一议”的原则，组织群众投劳参与水土保持重点工程建设，从自上而下转变为自下而上实施工程建设，变“要我干”为“我要干”。

　　要采取措施，进一步推进农村“四荒”水土流失治理工作。“四荒”治理是水土保持一个新的增长点，潜力巨大，关键在于找准切入点抓好这项工作。各地要依靠政府，完善相关政策，大力发展民营水保，吸引社会力量参与水土保持生态建设。同时也要注意防止在“四荒”开发中造成新的水土流失，要把握好服务和监督管理的关系，既要服务，又要监督。要以水土保持监督管理为切入点，加大对“四荒”治理开发的监督检查和执法工作力度，切实履行“四荒”水土流失防治归口管理的职责，搞好规划、监督管理、技术指导与咨询服务等工作，主动引导与推进“四荒”水土流失防治。要把动土量大、集中连片的治理开发项目纳入水土保持“三同时”管理范畴，编制水土保持方案，落实水土保持措施；严禁在滑坡、泥石流易发区和生态极度脆弱区进行任何形式的开发建设，严禁在25度以上或当地禁垦坡度以上的陡坡地上开荒种植农作物。同时，要切实维护好治理开发者的权益，并根据国家有关法律法规和政策，结合各地实际情况，研究制订并由政府出台进一步完善“四荒”治理开发的政策，调动社会力量治理开发农村“四荒”的积极性。

　　另外，增加水土保持投入不能光靠国家项目投资，要多渠道解决，注重依靠政策增加投入。这里着重强调两点：一是要用好已有的政策。各地要借鉴广东、河北、重庆等省市的做法，根据1993年国务院印发的《关于加强水土保持工作的通知》(国发［1993］5号)文件精神，在深入调研的基础上，积极与有关部门协调，主动向省级人民政府汇报并出台政策，从已建受益的大中型水库、电站水费和电费中提取一部分资金用于库区水土保持，这项工作做好了，今后水土保持生态建设就能得到大的发展。多数省都没有落实这一政策，希望能有突破。现在各方面都提出建立生态补偿机制，水土保持是一个重要方面，各地要主动参与，把水土保持列入生态补偿范围，同时，也应研究解决“两费”标准低、落实不到位的问题。二是要抓机遇。今年《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发［2005］1号)文件明确规定，中央和省级财政要在整合有关专项资金的基础上，从预算内新增财政收入安排一部分资金，设立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投劳开展小型农田水利设施建设予以支持。水土保持是山丘区提高农业综合生产能力的有效措施，过去的政策是小型农田水利设施建设补助经费中20%用于水土保持。各地要主动汇报，积极争取，在新调整的小型农田水利设施建设补助专项资金中，确保不少于20%继续用于水土保持工程建设。大家一定要重视这项工作，不能错失这一机遇。

　　(五)加强行业管理，发挥水土保持综合协调作用。各级水行政主管部门作为水土保持的行业主管部门，要认真履行职责，承担起行业管理的职能。特别要强调对全社会的水土保持行业管理。在水土保持生态建设管理中，主要有三个方面：一是要搞好部门之间的统筹协调。现在各部门都在围绕生态建设开展工作，要以水土保持规划作为统筹协调的手段，通过水土保持规划，在项目布局、建设重点上，把各方面治理水土流失的生态建设项目整合起来，发挥好各部门的积极性，同样能起到很好的水土保持作用。二是要加强行业监管。不管是哪个行业、部门或个人投资水土保持工程，都必须根据相关水土保持规划的总体要求进行，纳入水利水保行业管理范畴，履行审批程序，执行水土保持建设行业标准规范，由水利部门与投资主管部门联合验收。这需要各地主动监督管理，有必要通过各级政府做出明文规定。三是加强面上治理统计工作。对水土流失治理面积的统计工作，不仅要统计水利部门组织实施的工程完成的任务，也要统计其它行业、社会力量投资开展的水土流失防治任务。今后，各地要逐步建立包括林业、农业、国土等相关部门在内的统计联系人制度，做到信息共享。

　　同志们，水土保持生态建设任重道远，水土保持工程建设管理任务繁重，让我们奋发进取，开拓创新，扎实工作，不断把水土保持生态建设事业推向前进。

　　谢谢大家!