水土保持工程建设管理廉政风险防控 ----水利行业廉政风险防控手册（水土保持管理分册）解读之一 水利部水土保持司副司长 蒲朝勇 为全面推进水利行业反腐倡廉建设，从源头上建立起有效预防水土保持管理领域可能发生腐败现象的廉政风险防控机制，确保水土保持项目工程安全、资金安全、干部安全，2013年3月，水利部印发了《水利行业廉政风险防控手册（试行）（水土保持管理分册）》，为了使大家更好地理解和贯彻本手册的相关内容，下面将水土保持工程建设管理廉政风险防控的相关内容作如下解读。 一、水土保持工程建设管理的范围 水土保持是山区发展的生命线，是国民经济和社会发展的基础，是国土整治、江河治理的根本。党中央、国务院高度重视水土保持工作，自1983年中央财政资金安排实施全国八片水土保持重点工程建设以来，国家不断加大水土保持投入，扩大工程建设规模和范围。2012年，中央专项用于水土保持工程建设的资金达到54.66亿元，包括中央财政资金、农业综合开发资金、中央预算内投资，实施了国家水土保持重点建设工程、国家农业综合开发水土保持项目、全国坡耕地水土流失综合整治试点工程、丹江口库区及上游水土保持工程等项目。在国家不断加大水土保持投入的同时，地方各级政府安排专项开展水土流失综合治理。因此，搞好水土保持工程建设管理，特别是加强资金管理、确保资金使用安全是一项十分重要的任务。《水利行业廉政风险防控手册（水土保持管理分册）》中水土保持工程建设管理所指的重点项目范围包括中央和地方各级政府各项水土保持投资涉及到的工程，既包括政府投入全部资金的项目，也包括政府补助性投入部分资金的项目。 二、水土保持工程建设管理现状 水土保持工程按国家基本建设管理程序实施管理，认真落实工程建设相关管理制度。同时，根据水土保持工程建设的特点，有针对性地出台了一些管理制度，如水土保持工程建设需要项目所在地受益群众投工投劳，水利部2004年发布了《水土保持重点工程公示制管理暂行规定》（水保[2004]642号）和《水土保持重点工程农民投劳管理暂行规定》（水保[2004]665号）。根据不同投资渠道的管理要求，水利部2005年发布了《国家水土保持重点建设工程管理办法》（办水保[2005]67号），财政部、水利部于2009年发布了《中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保持重点建设工程补助专项资金管理办法》（财农[2009]335号），国家发展和改革委、水利部于2011年发布了《水土保持工程建设管理办法》（发改投资[2011]1703号），水利部、国家农业综合开发办公室于2012年发布了《国家农业综合开发水土保持项目管理实施细则》（水保[2012]358号）等。 同时，水利部为加强水土保持重点工程项目的管理，还单独或与有关部门联合出台了一些专项工程建设管理规定，如与国家发展改革委出台了《关于开展坡耕地水土流失综合治理试点工作的通知》（发改农经[2010]655号），单独出台了《关于进一步加强国家农业综合开发东北黑土区水土保持工程建设管理工作的通知》（水保[2010]20号）、《关于进一步加强淤地坝等水土保持拦挡工程建设管理和安全运行的若干意见》（水保[2010]455号）等。 这些管理办法，从项目的立项审批、计划管理、建设管理、资金管理、检查验收等环节提出了明确的管理措施和要求，有效提高了水土保持工程建设管理水平，对推动水土保持廉政建设起到了很好的作用。 三、当前廉政方面存在的主要问题 水土保持工程点多面广，涉及部门多，工程建设管理难度相对较大，在廉政建设方面主要存在以下问题。一是前期工作阶段，前期工作经费没有来源渠道，主要由项目地方主管部门自筹，前期工作一般没有通过公开招标的方式和程序选择勘测设计单位；一些地方项目技术审查把关不严，在实施方案缺少典型设计、施工图设计，达不到初步设计深度，存在设计缺陷的情况下也通过了审查，二是施工准备阶段，个别项目建设单位组建不符合有关规定和要求；个别项目没有严格执行相关管理办法的规定，项目建设单位没有以公开招标的方式和程序选择施工单位和工程监理单位；个别地方评标专家选择不当，与投标方有利益关系的人员参与了评标；个别项目建设单位与不具备法人资格的施工单位签订施工合同；有些施工合同内容不规范，没有施工的详细地点、没有严格的单价和总量控制指标、没有质量保证条款等关键内容。三是施工阶段，个别项目监理不到位，没有按合同约定的事项履行义务，对工程、材料和进度的控制不严；个别项目在水土保持苗木采购过程中，存在指定苗木供应商或相关利益人提供苗木的现象；个别项目主管或建设单位简单从事，把根据有关管理办法规定不需要招标，而应由当地群众组织实施的零散工程，以及封禁治理措施、保土耕作措施等与主体土建工程一起打捆进行招标，由中标公司统一实施，不符合水土保持工作的实际情况。四是竣工验收阶段，个别项目把关不严，没有按照设计和规范要求施工的单元工程也通过了验收。 四、廉政风险防控的重点 水利部印发的《水利行业廉政风险防控手册（水土保持管理分册）》，从工程建设管理流程入手，以水土保持工程建设管理可能涉及到的规划、项目建议书（可行性研究）、实施方案（初步设计）、投资计划管理、施工准备、建设实施、竣工验收、后评价等8个阶段进行划分，以此为基础分析各阶段的工程流程、关键环节、廉政风险点和等级、涉及对象、防控措施、责任主体。 2012年水利部已印发了《水利行业廉政风险防控手册（工程建设管理分册）》，水土保持工程是水利工程建设的有机组成部分，为了使用的方便，将工程建设管理分册的相关内容在水土保持管理分册中予以保留。同时，针对水土保持工程建设管理的实际情况，对水土保持工程建设管理部分的工作流程和关键环节以及与之相对应的廉政风险和防控措施进行了调整和增减。如阶段划分中，将项目建议书和可行性研究两个阶段进行了合并，施工准备和建设实施阶段的内容进行了减化，在施工准备阶段增加了“有倾向性指定工程采购苗木公司，或指定与实施方案不一致的苗木品种”、“指定的实施单位（施工队伍）或苗木公司与法人单位同体”、“将水土保持保土耕作措施、封育措施委托非土地所有者（或使用者）实施”等水土保持工程建设特有的风险点，并提出了相应的防控措施。 《水利行业廉政风险防控手册（水土保持管理分册）》中，针对各个工作环节可能存在的廉政风险点提出了相应的防控措施，这些防控措施对应了具体的工程环节和风险点，有较强的可操作性，各地在实际工作中可以对照执行，细化完善风险防控措施和工作机制。但以上这些防控措施相对比较微观，就宏观层面而言，我们认为当前各级水行政主管部门特别是省级水行政主管部门，应当在以下几项制度建设方面有所突破：一是水土保持工程建设标准合同文本。针对水土保持工程建设的特点制定标准合同文本，尽可能详细的考虑各方面因素，规范合同的内容，对可能的廉政风险点进行相应的提示。二是水土保持工程建设投资计划安排管理制度。水土保持工程中央投资切块下达到省，具体项目投资计划安排的权力与责任在省一级，各省要综合考虑各项水土保持工程建设的重点和目标、相关规划、项目管理及实施情况等，按照精细化管理的要求，对年度投资计划安排原则与资金分配等做出可定量化规定，坚决杜绝人情项目。三是水土保持非公开招标工程管理制度。针对不宜采用公开招标方式选择实施单位的水土保持建设内容，对项目实施主体选择、建设内容、公示、合同内容、资金拨付、验收等做出具体规定。四是水土保持苗木采购管理制度。对水土保持工程涉及到的苗木品种的确定、采购招投标、苗木质量、成活率保障、公示等内容做出规定。