抓住机遇 扎实工作

 

搞好丹江口库区及上游水土保持工程

 

水利部副部长 鄂竟平

（2007年10月11日）

 

同志们：

今天，召开丹江口库区及上游水土保持工程启动会议，研究部署工程实施的有关工作，统一认识，明确目标，落实措施，十分必要，也很及时。

党中央、国务院高度重视丹江口库区的水质保护及上游的水土流失防治，温家宝总理、曾培炎和回良玉副总理等曾多次作出重要批示，2006年2月国务院批复了《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》。国家发展改革委、国务院南水北调办公室等有关部门和社会各界对这一地区的水土流失防治工作也给予了极大的关注与支持，积极推动工程立项。长江委和陕西、湖北、河南三省做了大量前期准备工作，有了非常好的基础。在今天工程正式启动实施之际，我代表水利部，对大家为此做出的努力表示衷心的感谢！下面，我讲三个方面的问题。

一、充分认识实施丹江口库区及上游水土保持工程的重大意义

实施丹江口库区及上游水土保持工程，是在我国全面建设小康社会新的发展阶段，为配合南水北调中线工程，保护丹江口水库水源的又一重要举措，工程建设对于缓解北方地区水资源紧缺，保障供水安全，促进区域经济社会可持续发展，构建社会主义和谐社会，都具有十分重要的作用。

（一）实施水土保持工程，是保护丹江口水源，保障南水北调中线调水的需要。维护丹江口水库优良水质是南水北调中线工程实现既定目标的基础。应该看到，长期以来由于自然条件和历史破坏等原因，丹江口库区及上游土地资源开发利用过度，陡坡开垦，水土流失面广量大，生态环境十分脆弱，大量泥沙和可溶性化学成分进入水库，对水库水质构成巨大威胁。库区及上游3省40个县水土流失面积达到4.74万平方公里，占土地总面积的53.8%，年均土壤侵蚀量达到1.69亿吨。另一方面，化肥、农药、农村生活垃圾和污水等农业面源污染加剧是水质下降的重要原因之一。丹江口水库水体目前处于中度营养状态，其中氮、磷浓度已达到中营养化标准的上限。因此，尽快采取措施，保护丹江口水源已成为一项十分紧迫的战略任务。

研究表明，水土流失是面源污染的主要载体，在输送泥沙的同时，也输送大量面源污染物进入水体。特别是水土流失携带的细颗粒泥沙对氮、磷、钾、有机质、碳酸钙等营养物质和砷、汞等有害物质有很强的吸附力，加重水体污染。丹江口水库的水质与水土流失有直接的关系，水库中度营养化主要是由化肥、农药等面源污染物造成的，流域径流产生的COD面源约占25%，产生的氨氮面源约占50%。因此，保护和改善丹江口水源，必须做好库区及上游的水土流失防治工作。国外治理面源污染的实践和我国近年来开展的一些试点证明，运用水土保持综合治理技术，在污染物进入水体之前就地利用、就地处理、就地降解，可以取得比较好的效果。另一方面，通过治理在减少水土流失的同时，也就减少了进入水体的污染物，不仅能够有效增加降雨的入渗，增加区域植被覆盖，改善生态环境，而且能够有效涵养水源，对水质起到很好的过滤、保护作用。

（二）实施水土保持工程，对促进当地经济社会发展是一次重要的历史性机遇。丹江口库区及上游山高、坡陡、沟深，土层浅薄，耕地匮乏，多数地方人均耕地不到1亩，许多地区陡坡耕作，土壤流失很快，土地生产力低，客观上导致了经济贫困。加之特殊的自然地理条件，较大的人口压力，当地人口、资源、环境矛盾突出。水土资源遭受破坏，加剧土地石化，加剧贫困，加剧洪涝灾害，动摇了当地农业发展的基础。丹江口库区是全国18个集中连片的贫困地区之一，有28个县为国定贫困县。据调查，陕西省安康市，每年因水土流失而造成的土地石化面积就达1万多亩，可谓触目惊心。同时，库区上游处在暴雨高值高频区，突发性暴雨多，坡陡、沟狭，河床比降大，极易产生山洪、滑坡、泥石流等山地灾害，对人民生命财产构成威胁，使本来就贫困的地区雪上加霜，严重制约着当地的经济社会发展。

实践证明，一个地方要改变贫困落后的状况，不仅需要国家的扶持，也要发挥好当地的优势。丹江口库区及上游地区水热资源条件较好，发展林果业、草业，培育农业特色产业潜力巨大。在山区发展支柱产业很重要的一个问题是要把水、土两种资源保护好、配置好、利用好，大幅度提高土地生产能力，改善农业生产条件，促进地方经济发展，增加农民收入。同时，通过综合防治，改善生态环境，减少山区自然灾害，这次国家实施专项工程，对当地来说是一次十分难得的历史机遇，一定要十分珍惜，通过广大干部群众努力，从根本上改变这一地区的面貌。

（三）实施水土保持工程，要为国家重点水源地保护做出示范表率。我国绝大多数水源区都在水土流失比较严重的山丘区，水土流失使大量化肥、农药等污染物进入水体，加重了水体污染。据调查，目前全国农村3.2亿人饮水不安全，其中有1.9亿是水质问题；全国不合格水源地有638个，涉及供水人口5695万。防治面源污染，保障供水安全，保护重要水源地十分紧迫。

这种情况下，如何有效进行面源污染防治，对全国来讲仍是一个新的课题，目前还缺乏整套的、成熟的水土保持措施防治面源污染的技术与管理模式。近几年，北京、江苏、浙江等地虽然进行了一些探索与试验，取得了一定的成效和经验。但全国水土保持面源污染防治工作刚刚起步，有许多问题需要深入研究与探索。尤其是国家级重要水源区面源污染的控制急需走出一条新路子。国家在丹江口库区及上游地区开展水土保持保护重要水源地，对全国其他地区有重要示范作用。希望各地能借助国家实施专项工程的机遇，进行深入的探索研究，找出适合当地的面源污染防治的技术路线，提出整套的措施体系与管理模式，建成全国首个水土保持面源污染防治大示范区，以带动其他类似地区水土保持面源污染防治工作。

总之，实施丹江口库区及上游水土保持工程是一件具有全局意义的大事，各级水行政主管部门要增强责任感、使命感和紧迫感，切实把工程抓紧抓好，抓出成效，圆满完成工程建设任务。

二、明确目标，把握好工程实施的要点

实施丹江口库区及上游水土保持工程，要以科学发展观为指导，按照构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的总体要求，从丹江口库区及上游防治水土流失和经济发展的实际需要出发，以减少水土流失、改善生态环境和生产生活条件、提高防灾抗灾能力、控制面源污染、维护良好水质为目标，集治山、治水、治污、治穷为一体，尊重自然规律和经济规律，坚持预防为主、保护优先；坚持以小流域为单元，科学规划，综合防治；坚持因地制宜、分区防治，加强监测评价和科研推广工作，加强项目管理和机制创新，努力推进库区及上游经济社会可持续发展，稳定和维护南水北调中线工程优良水质，使库区及上游地区建成山绿、水清、景美、人富的秀美家园。

根据南水北调中线工程建设的总体安排，丹江口库区及上游水土保持工程建设的目标是：近期（2006～2010年）在水土流失严重的25个县实施以小流域为单元的综合治理，治理区水土流失治理程度达到30~40%，小流域减少土壤侵蚀量达到60%以上，林草植被覆盖度增加15~20%，年均减少土壤侵蚀量0.4~0.5亿吨，年均增加水源涵养能力4亿方以上。远期（2010-2020年）在库区及上游的40个县全面开展水土流失治理，到2020年，库区及上游的水土流失全部初步治理一遍，水土流失治理程度达到70%以上，小流域减少土壤侵蚀量达到80%以上，年均减少土壤侵蚀量1亿吨，年均增加水源涵养能力达到10亿方以上。实现上述目标，在工程建设中，我认为要把握好以下五个方面的要点。

（一）坚持人水和谐的科学治水理念，以流域为单元实施水土保持综合治理。丹江口库区及上游地区由于特殊的自然地理状况，在水土流失治理过程中要汲取历史经验教训，尊重自然规律，坚持人与洪水、人与自然和谐共处；坚持上下兼顾、沟坡兼治，治山保川；实行堵与疏结合，上堵下疏，既治本、又治表。要以小流域为单元，山、水、田、林、路、村、污统一规划，工程措施、生物措施、农业措施、政策措施并举，构建科学合理的水土流失综合防御体系。在坡面治理上，注意搞好坡改梯、坡面水系工程建设，使该排的水排走，该利用的水蓄起来。在沟道、河道整治中，要算清水帐，留足水路，退地还河、退堤还河、退路还河，确保沟道和河道具有足够的行洪能力。要把保护水质放在突出的位置，把传统水土保持治理与面源污染防治结合起来，调整农业生产结构，大力发展生态农业绿色产业，减少化肥农药使用量，把农村污水、垃圾纳入治理规划范围，建设生态清洁型小流域，改善人居环境。要把小流域治理与农村“六小”工程建设紧密结合起来，强化农村水利基础设施建设，增强防洪、灌溉、人畜饮水等保障能力，更好地满足群众粮食、燃料、增收、水保障和环境等多方面的需求，更好地服务新农村建设。

（二）坚持治山治水与发展经济紧密结合，努力提高治理开发的经济效益。总体上看，丹江口库区及上游地区农民人均收入虽有大幅度增长，但总数还很低，2006年农民人均收入还不到2000元，这与全国平均水平3587元有很大距离。开展水土保持生态建设必须立足这样的现实，扎扎实实为群众办实事、办好事，在帮助群众增加收入、促进“三农”方面发挥作用。这项工程实施的两个目标：一是拦沙减污、保护水源，二是促进当地发展、脱贫致富。这两个目标是统一的、辩证的。在工程实施过程中，必须妥善处理治理水土流失与改善群众生产生活条件、发展地方经济的关系，坚持三个效益并重，寓生态效益、社会效益于经济效益之中，力所能及地帮助群众解决困难和问题。实践证明，只有这样去做，水土保持工程才能得到干部群众的支持和拥护，才能确保工程长期发挥效益，实现经济发展、生态改善和维护库区优良水质“多赢”的目标。在工程实施中，重点要搞好基础性的建设，为主导产业发展创造条件，加大坡改梯、沟道川道基本农田建设和坡面水系建设，夯实产业发展的基础，因地制宜地发展经济林果。在治理布局上，要以项目区为规划单元，小流域为设计单元，集中连片、规模治理，不撒胡椒面，治一片，成一片，见效一片。通过规模治理，促进当地特色产业规模发展，取得更好的治理效果。

（三）坚持人工治理与生态自然修复结合，充分依靠生态自我修复能力防治水土流失。依靠生态自然修复能力防治水土流失是新时期水土保持工作提出的一个重要理念，是加快水土流失防治步伐的重要举措。丹江口库区及上游水土流失面积大，防治任务十分艰巨，在短时期内仅仅依靠人工治理是不现实的，必须搞好封育保护工作，依靠生态的自然修复能力恢复植被，加快水土流失防治步伐。库区及上游地区降雨条件较好，只要减少人为因素干扰，绝大多数水土流失区都可以通过自然修复恢复植被。特别是在以轻度水土流失为主的疏残幼林地、荒山荒坡或人口相对较少高山、偏远山区，要大力推进封山禁牧、能源替代、舍饲养畜、生态移民等措施，限制不合理的生产建设活动，减轻生态压力，为自我修复创造条件。在工程实施过程中，要把投资、建设的重点放在对生产用地的治理上，通过对生产用地的水土保持综合整治，使水土资源能够集约、高效、可持续利用，满足群众生产生活需要，促进陡坡耕地退耕和大面积的封育保护。

（四）坚持预防保护与重点治理并举，切实遏制人为水土流失。丹江口库区及上游是我国具有特殊生态功能的区域，是重要的水源区，在实施好国家重点治理工程的同时，必须带头做好预防保护工作。应该看到，当前丹江口库区及上游开发建设活动对生态环境的压力仍很大，人为水土流失问题依然突出。一些开发建设项目没有很好地落实开发建设项目水土保持“三同时”制度，任意堆放弃土弃渣，尤其山区农村县乡公路建设过程中，极容易产生大量水土流失，直接进入河道水库；一些地区在荒山、荒坡大规模开发果园，不采取水土保持措施，对土地扰动非常剧烈，破坏了原生植被，土壤裸露，造成了严重的水土流失。因此，各地要深入贯彻《水土保持法》，健全制度，强化措施，综合运用行政、法律和经济的手段，加强对现有植被和治理成果的保护，抓好开发建设项目水土保持“三同时”制度的落实，严格控制库区周边易造成水土流失的开发建设活动。同时，要加强对陡坡开荒、滥伐林木，以及农村取土、挖砂、采石等生产活动和库区移民迁建工程的管理，减少植被破坏和水土流失。

（五）坚持国家扶持与群众投入结合，充分调动广大群众和社会力量治山治水的积极性。这次实施的水土保持重点建设工程是同等项目中投入最高的项目，不仅总量大，而且单位面积投入高，达到每平方公里20万元，应该说，国家给予了最大的支持，但是应该看到这一地区治理难度很大，要达到预期的治理目标，仅靠国家投入还远远不够，必须调动当地群众和社会力量治理水土流失的积极性。在政府支持的同时，应重视依靠市场机制的办法来加快治理。要抓住国家实施重点防治工程建设的机遇，制定完善相关政策，发挥中央投资的带动和示范作用，建立国家、地方、群众和社会力量共同投入治理水土流失的机制。要按照“谁投资、谁受益、谁使用、谁管护”的原则，继续推行承包、拍卖、租赁、股份合作等多种形式的治理开发机制，允许治理开发成果继承、转让，让治理开发者放心大胆投资治理水土流失。要解放思想，积极鼓励和扶持大户治理。同时，要进一步完善政策，搞好技术指导服务，保障其合法权益，以吸引更多的社会资金用于该地区水土流失治理与开发。

三、切实加强对工程实施的组织领导

国家安排专项资金实施丹江口库区及上游水土保持工程，机会难得，我们一定要抓住机遇，精心组织，扎实做好工作。

（一）加强工程组织领导。按照国务院对工程批复的要求，实施区各级政府应将此项工程的实施纳入当地国民经济和社会发展计划，切实加强组织领导，逐级落实防治目标和任务，落实水土保持目标责任制，保证工程顺利实施。要统筹好退耕还林、农村能源、土地整治、农业综合开发等相关生态建设项目，与水土保持工程形成合力，发挥整体效益。同时，要做好项目的宣传工作，广泛发动群众，按照中央农村税费改革有关政策要求，组织项目区群众投工投劳。通过宣传，使群众真正认识到这是一项利国利民的大事，是帮助他们解决切身利益的好事，是他们自己的事。群众认识到位了，积极性、主动性上来了，工程的实施有了坚实的基础。各级水行政主管部门要当好政府参谋，制定好规划，在政府的统一领导下，搞好协调配合工作。

（二）加强工程前期工作。丹江口水库及上游水土保持工程投资强度大，没有扎实、科学、可靠的前期工作，工程实施的效果就会大打折扣，甚至会浪费国家投资。工程前期工作必须执行有关规定，一是要严格履行前期工作审批手续，违反前期工作管理程序的项目不得立项，前期工作不完善的项目不得列入计划。二是在第一线的勘测设计人员一定要认真负责，深入实际，广泛听取当地干部群众的意见，建立群众参与的机制，科学确定设计方案，确保工程能顺利实施并取得预期的效益。三是各级水行政主管部门作为工程实施的责任主体，要配备足够的技术力量，搞好工程建设规划设计、技术指导和监督检查，确保项目质量。长江水利委员会要切实把好项目可行性研究报告技术审查关，省级计划、水利部门要把好初步设计审查关。三是要加强项目储备，提高前期工作质量，为计划下达和工程实施打下好的基础。

（三）加强工程建设管理。工程实施要按照国家基本建设管理的有关规定和要求，加强和规范工程建设管理，确保工程建设的质量、进度和效益。积极推行项目法人责任制、招标投标制和工程监理制，加强项目管理和质量监督，提高工程建设质量。建立“谁审批、谁验收、谁负责”的管理机制，严格落实验收责任，严把验收关。建立健全工程资金使用管理制度，推行项目公示制，资金使用报账制，按规定使用资金，专款专用，不得截留、挤占和挪用。加强资金使用审计工作，确保资金使用安全，有关单位要自觉接受审计部门的监督。

（四）加强工程建后管护。工程建成后的管护是事关工程建设目标能否实现的重要环节。工程建设之前，就要事先落实管护责任，制定工程的管护办法，明晰产权、经营权与管护权，提出切实可行的措施，做到产权、经营权与管护权统一。工程建成后，项目法人要按照相应的制度向管护主体及时移交，保证工程正常运行。各级政府要加强对工程管护责任落实情况的监督检查，确保工程建一片，成一片，受益一片。工程管理部门要把管护责任落实与否作为验收的一项重要指标，凡是建后管护责任不落实、不到位的，不能通过竣工验收。

（五）加强科技的支撑作用。这项工程是一项多目标的系统工程，有许多新的建设内容，工程复杂，技术含量高，必须充分发挥科技的作用。一是要有重点地开展一些重大课题研究，以科学研究推动工作。比如要进一步搞清水土流失与面源污染的关系、水土保持及湿地恢复保护对控制面源污染的作用、坡地水土保持型园地和农林复合系统的建设技术等。二是要大力推广坡面径流调控、种草养畜、溪沟整治和沼气综合利用等先进实用技术。三是要搞好监测评价工作，尽快把水沙、水质监测站建起来，用可靠准确的数据来反映工程减沙、涵养水源的效益。

同志们，这次会议以后，丹江口库区及上游水土保持工程就要开始实施了，我们要以对人民高度负责的态度，抓住机遇，扎实工作，把工程建成一个高质量、高标准、高效益的示范工程，为国家和人民交出一份满意答卷。