陕西省水土保持监测总站

 

　　【摘要】 陕西省各级水土保持监测机构，紧抓西部大开发和市场经济蓬勃发展的机遇，正确理解和把握服务与职责的关系、监督与监测的关系、分工协作与竞争的关系，狠抓开发建设项目的水土监测工作，全省10个市中有8个市、12个县参与了省中心多个开发建设项目水土流失监测。通过项目监测，开展技术攻关，探索高效组织管理模式，循序渐进地构建监测网络的前端数据采集系统，编制水土流失监测公报。目前我省已在风沙区建立了固定观测小区21个，陕北黄土高原丘陵沟壑区18个，渭北黄土高原8个。各级监测机构已成为水土保持监督部门的左膀右臂，成为公众的耳目，政府的参谋，逐渐强化了水土保持监测工作的社会责任和服务职能。事实证明，在经济转型时期，通过开发建设项目水土保持监测工作来推动全省水土保持监测工作，是贯彻落实科学发展观顺利完成水土保持生态建设任务的必由之路。

 

　　陕西地处我国内陆腹地黄河中游，是进入大西北的"门户"。全省土地面积20.58万平方公里，人口3596万。从北到南按照自然区域的不同分为五大侵蚀区：长城沿线风沙区、陕北黄土高原丘陵沟壑区、渭北高原沟壑区、关中平原及秦巴山区。境内水土流失严重，每年输沙量9.2亿t占全国水土流失总量的1/5，其中入黄河泥沙达8亿t，占三门峡以上流域年输沙量的一半。省内长江流域面积只占整个长江流域总面积的4%，但年输沙量可达2亿吨，占整个长江年输沙量的12%。近年来，随着我国“西部大开发”战略的实施，基础设施建设和生态环境建设成为主要建设内容。我省的水土保持生态建设处在一个快速发展的阶段。1999年来，累计投资近10亿元，已完成退耕还林还草2058．47万亩，共治理水土流失面积3.33万平方公里，年均拦蓄泥沙1.3吨，居全国首位。水土流失得到遏制，生态环境迈向良性循环。但大开发也导致局部地区的大开挖，以能源、交通、化工和通讯等为主的基础设施建设不可避免地带来环境的损坏，甚至吞噬了近年来的水土保持成果。开发建设项目的水土保持监测工作受到重视，我们抓住这个机遇，统一部署，重点突破，为建设单位搞好水土保持工作，为监督管理部门掌握建设项目水土流失动态，为政府制订合理的开发保护策略提供基础数据。

　　一、构建基础，紧抓机遇，全面开展建设项目的水土保持监测工作

　　陕西省水土保持监测工作起步早，1994年已开始规划，1998年配合国债项目的实施，为22个市和县监测站点配备了设备。2001年8月，在全省生态建设和基础设施建设的浪潮中，省政府果断批准成立了省水土保持生态环境监测中心，之后各市成立了水土保持监测分站。自2002年来，配合全国水土保持监测网络与信息系统建设一期工程项目的实施，我省通过"四抓"即：抓机构建设、抓培训、抓装备、抓站场建设，组建省、市、县监测机构36个，配备专职监测人员近400名，组织各类监测业务技术培训班4次，部、省市共培训监测人员逾328人次，建立水土保持监测站点18处。全国水土保持监测网络与信息系统建设一期工程项目的实施，我省监测网络基础设施得到提升，2005年再次培训技术人员44人次。基本构建了覆盖全省的水土保持监测控制网，培训了一支能够掌握现代监测技术的监测队伍，为开发建设项目的水土保持监测预报奠定了基础。

　　“十六大”以来提出贯彻落实科学发展观，为我省水土保持监测工作再次带来了契机，开发建设项目监测再当排头兵。主要原因有三个方面：一是建设项目不断扩展，经济腾飞的代价不自觉体现为环境的破坏，人们的忧患意识逐渐觉醒。如位于陕北能源重化工基地的榆林北部六县，煤矿和油气田开发导致地下水泄漏，井田塌陷，地表植被枯死，人们开始担忧，五十年后这儿是否会是第二个“大庆”？二是党中央提出贯彻落实科学发展观，来统领我们的各项工作。如何贯彻落实科学发展观呢？水土保持监测工作就是贯彻落实科学发展观的具体体现。计划经济时代，人们不需要对项目运行的优劣做细致评估，而市场经济需要我们用数字来说话，而且要实测数据，不是统计数据。监测工作就是要解决这个问题，首先要说清的是全省水土流失面积、强度和分布的问题。我们经过几十的治理工作，治理面积、造林面积逐年增长，但仍不见青山绿水。问题就出在上报统计数据的虚假浮夸。要说得清开发建设项目可能造成的水土流失危害性，防治水土流失的对策和技术措施等。三是开发建设项目的实施成为企业和市场行为，业主更加注重项目运行实效，在国家法律法规的约束下，有开展水土保持监测工作的需求。行政许可法实施后，开发建设项目水土保持方案编报、审批和竣工验收被及时纳入行政许可范畴，开发建设项目按照水土保持方案开展监测工作的有了法律依据。

　　自2002年以来，水利部批复的我省开发建设项目水土保持方案共33个，省水土保持局批复20个。省、市监测机构共落实监测项目12项，占36%，其中已完成水土保持监测的项目5个，包括已完成的“国道210榆林至陕蒙界（半幅）高速公路”、“西安至咸阳机场高速公路”、“西安-南京铁路（陕西段）”、“陇海铁路宝鸡-兰州二线新建铁路（宝鸡-天水段）”、“西气东输工程建设项目区（陕西西段）等5个项目的水土保持监测工作。正在开展工作的8个：“包（头）北（海）线陕西境黄陵至延安高速公路”、“阎良-禹门口高速公路”、“神华集团神东公司榆树湾煤矿”，各市监测分站开展的大型开发建设监测项目主要有8项，如：榆林市水土保持监测总站开展的靖-榆输油管线工程监测，西安市水土保持分站承担的西安-涝峪口高速公路、107环山旅游路、户县热电厂技改项目等。另外，全省10个市中有8个市、12个县参与了省中心多个开发建设项目水土流失监测。各级监测机构已成为各级水土保持监督部门的左膀右臂，成为公众的耳目，政府的参谋。

　　二、创新技术，高效组织，提高建设项目水土保持监测工作的技术含量

　　作为新的分析评价手段，水土保持监测工作就必然面临技术问题。另一方面，在作好监测工作的同时，及时总结和推广经验也是非常必要的。在过去的几年里，我省在水土保持监测领域开展了一系列的技术研究项目，针对存在的问题进行专题研究和试验。如长江水利委员会课题“南水北调中线水源区水土保持预防保护工程对土壤侵蚀、植被恢复和饮水质量的影响研究”、陕西省水土保持局项目“开发建设项目水土流失监测技术研究”等。撰写了相关论文五篇，编著培训教材《水土保持监测实践》等。通过项目研究使我们增长了专业知识，了解了水土保持前沿技术，从技术上基本解决了监测如何搞的问题。

　　如何通过合理布设监测样点，对监测对象水土流失总体特征数进行足够精确可靠地推断，是开发建设项目水土流失监测工作中首要解决的问题。近两年来，我省水土保持生态环境监测中心在这方面进行了部分尝试和摸索，多次组织有关专家和技术人员，对全省水土流失及其防治现状和区域开发建设项目进行调查摸底。通过开发建设项目技术攻关，总结了线状地物如高速公路、铁路等的一些监测方法。水土保持设施数量（面积、长度、体积等）可采用普查和抽样核实相结合的方法监测，多次普查就构成一个动态序列；取土场、弃土弃碴场通常可采取不等概抽样；一些特别的措施，如高速公路两侧的拦水带、护坡喷播植草等，其防洪减蚀效应采用典型调查。对于能够按照侵蚀区域、地貌类型、施工标段等将项目分区或分类的，采用分层抽样的监测办法比较科学。如西南铁路陕西段全长255公里，通过五个地貌单元。我们采用分层抽样法，根据地貌类型的不同共分为五个“层”。通过踏查，获得监测对象5个层上的数量指标（植被高度、盖度、单位面积的丛数、侵蚀沟泥沙输移量）并计算监测对象数量指标总体平均数和在给定可靠性下的估计精度和误差限，从而确定实际监测样点数为83个。用这种办法对西南铁路陕西段路基边坡植被盖度和水土流失进行监测，获得了较高的估计精度。借鉴美国林务局的方法，采用“土工布法”测定土壤水蚀，建设投入低，修建和使用方便，对原坡面破坏小，因而被应用于开发建设项目监测，成为固定小区监测的主要方法。

　　在制订科学的技术路线的同时，必须有严密的组织路线来配合。采取省、市、县上下联合，划分责任，分级监测，保证既定开发建设项目监测技术路线的实施。部、省审批的大中型项目由省水土保持监测中心承揽，负责确定技术路线，制订实施方案，按照实施方案落实责任人或转交市、县具体实施。技术力量较强的市，如延安、宝鸡、渭南等依托省水土保持监测中心的技术支持，直接承担一些中型项目的监测的实施工作。各级县监测站主要按照省、市的安排，参加项目前期工作并上具体完成固定观测站点的数据采集任务。小型项目由县监测站承担监测，省、市提供资质担保和技术咨询并对结果进行把关。这样既调动了市、县的积极性，有效利用了资源，又有力促进了监测工作的展开。2003年来，省水土保持监测中心直接指导了岚皋县县承担的“岚皋县蔺河口水电站建设工程”、咸阳市承担的“渭河城区段综合治理工程”、延安市承担的“黄延高速公路公路建设工程”项目水土保持监测工作，并委托宝鸡市水土保持监测分站开展“冀东水泥扶风有限责任公司3000t/d熟料生产”监测项目的谈判工作等。

　　三、把握“三个关系”，坚持“二个循序渐进”，促进面上水土保持监测工作蓬勃发展

　　开发建设项目的落实并不是一帆风顺的，处于转型时期的我国水土保持监测工作目前并没有向发达国家那样被纳入政府职能的范畴，我省各级水土保持监测机构均为事业性质，大部分地区财政只包工资而不包运行费。在这种情况下如何开展开发建设项目水土保持监测工作呢？必须正确理解和把握“三个关系”，坚持“二个循序渐进”，从而促进面上水土保持监测工作的发展。

　　一是正确理解服务与职责的关系。开发建设项目的水土保持监测工作必须坚持“三个服务”，即服务于政府决策、服务于开发建设项目管理、服务于公众。技术服务单位是市场行为中的“乙方”，对开发建设项目进行水土保持监测又是政府赋予各级水土保持监测事业单位的职能。因此既要搞好服务，又要不忘职责。监测工作是政府职能的延伸，因此，不能被动地承揽项目，还应主动通过科技手段实现对国家重点建设项目的监测预报，督促建设单位和项目管理部门尽职尽责，防治和杜绝"两不作为"（项目建设单位不作为、监督部门不作为）给国家和人民带来的损失。利用网站、媒体和公报等手段，督促项目实施"三到位"，即思想认识到位、组织措施（监测、监理、设计部门落实等）到位、防治措施到位，从而从程序上把开发建设项目水土保持监测工作落到实处。

　　二是正确理解监督与监测的关系。开发建设项目监测是《行政许可法》的要求。《行政许可法》的实施，对执法行为要求更高。必须拿数据说话，做到有理有据。因此，监测成为监督不可分割的一部分。提高执法水平和执政能力的基础就是扎扎实实的搞好监测工作。同时水土保持监测工作是深化水土保持监督管理改革的基础性工作。另一方面，监测只有在监督部门的支持下，开展工作。通过规费的征收和调剂使用，监督能从经费上“济”监测，监测进而“促”监督。如榆林市，境内开发建设项目多而复杂，建设项目水土保持方案编制已市场化，过去单一的行政手段被市场手段进一步强化。新形势下人们的生态意识和法制意识增强，只有通过监测才能说清谁是谁非，才能稳固和扩大监督的权威。榆林市水土保持监督站最早成立了水土保持监测站，并带动12个县成立了水土保持监测部门，2003年还督促了成立神东矿区水土保持监测站。

　　三是正确把握分工协作与竞争的关系。截止2004年底，根据《水土保持监测资质管理办法》，水利部给各省监测总站、分站和一些科研院所、咨询企业发放了水土保持监测甲、乙级资质。水土保持监测工作可以说已部分社会化，虽然规模并不大，那是因为水土保持技术服务市场并不大。从取费的费率上说，低于监理更低于水土保持编制和施工设计工作。陕西省现有水土保持监测甲级单位4家，乙级单位8家。这个数据是否还将增长不得而知，但这样的格局最终导致多家单位各自掌握监测成果。这些监测成果是编制水土保持公报的基础资料，监测总站如何能够取得这些数据？因此我省各级监测机构充分发挥主力军和指导作用。省、市、县开展项目监测既有分工又要合作。省水土保持监测中心鼓励支持市、县监测机构承揽监测项目，同时提倡监督管理部门规范科研设计院所承担监测项目的管理工作，科研设计院所承担实施的监测项目，其成果应经同级监测机构认定。以便于汇总监测成果，为编制区域水土保持监测公报打好基础。

　　显然，开发建设项目水土保持监测工作，为我省各级监测机构解决了相当一部分运转经费。我省通过"四轮驱动"筹集监测经费：一靠政府推动；二靠项目带动；三靠上级扶持；四靠征收“规费”扶持。目前看来，政府、上级和“规费”用只能解决生存问题，发展还主要靠开发建设项目水土保持监测。如何发展呢？坚持“两个循序渐进”：

　　一是循序渐进地构建监测网络的前端数据采集系统。在项目建设期设立临时观测点和一些固定样区，在项目监测结束后，固定样区依然保留，作为全省面上水土保持生态环境监测的数据源。随着固定监测样区数量的增加，一个覆盖全省不同气候区域、不同监督类型区域、不同自然地理单元的水土流失生态环境监测基础数据采集系统将逐步完善。为此，制订了《陕西省径流观测站点和固定样区管理办法》。截止目前，我省已在风沙区建立了这样的固定观测小区21个，陕北黄土高原丘陵沟壑区18个，渭北黄土高原8个。

　　二是循序渐进地开展重点监督区开发建设项目水土流失普查和监测规划工作，编制水土流失监测公报。2004年选择陕北能源重化工基地榆林市，组织市、县监测部门，开展了该区大中型开发建设项目水土流失和防治状况普查工作，在此基础上编制完成了《陕北能源化工基地榆林北部六县水土流失监测公报》，掌握了该区开发建设项目分布、水土保持方案编报和水土流失情况等，为进一步搞好监测和监督工作提供依据。制订了《陕西省神东矿区水土保持监测规划实施方案》，联合榆林市、神木县水土保持监测站及神华集团神东矿区水土保持监测站，根据区内能源开发的特点，制订针对性的水土保持监测方案。

　　最后，通过预测预报树立形象，强化水土保持监测职能，为面上水土保持监测工作和全省水土保持事业的全面发展打下了基础。水土保持监测工作最终体现在对可能发生的水土流失危害进行预测预报，及时采取措施，避免由此而来的生态经济损失。如2002年榆林市水土保持监测分站在实施陕蒙高速公路水土保持监测过程中，由于原设计中未考虑到路面硬化后不采取任何措施疏导洪水的后果，在降水比较集中的夏秋季，洪水顺路面汇集沿坡而下，可能冲毁路基。经过监测，发现这种危害有加重的趋势，建议建设单位在路面两侧增建拦水带，将路面降水引到沟渠中，建设单位采纳后很满意。2003年6月省水土保持监测中心在宁陕七亩坪监测发现，西汉高速公路隧道施工的弃渣就近堆积在河道中，且渣场高程高出了隧道和桥梁2～3m，直接影响行洪安全，并威胁路基和桥隧。这一监测结果通报给建设单位后，受到重视，进行了整改。2004年10月在神木的监测还发现，煤矿井田区塌陷引起地表植被结构发生显著改变，生长量降低并有枯死趋势。

　　总之，通过开发建设项目水土保持监测既缓解了各级监测机构目前没有运行费的问题，又搭建了面上水土保持监测的前端数据采集系统。在经济转型时期，通过开发建设项目水土保持监测工作来推动全省水土保持监测工作，是贯彻落实科学发展观顺利完成水土保持生态建设任务的必由之路。