中华人民共和国水利部水土保持司司长 刘震（2004年11月4日）

 

一、中国的水土流失

中国国土面积960万平方公里，地势西高东低，山地、丘陵和高原约占全国面积的2/3。在总土地面积中，耕地占14%，林地占16.5%，天然草地占29%，难以被农业利用的沙漠、戈壁、冰川、石山和高寒荒漠等占35%（图1）。由于特殊的自然地理和社会经济条件，水土流失成为主要的环境问题。

 

图1　中国土地类型面积　　　　　　　　

 

图2　中国土壤侵蚀面积

 

一是分布范围广、面积大。根据最近公布的全国第二次遥感调查结果，中国水土流失面积356万平方公里，占国土面积37%,其中水力侵蚀面积165万平方公里，风力侵蚀面积191万平方公里，水蚀风蚀交错区面积26万平方公里（图2）。水力侵蚀以西部地区最严重，中部次之，东部流失相对较轻。水土流失严重地区主要分布在长江、黄河、珠江、海河、松辽河等七大流域的上中游地区，尤以长江、黄河上中游分布面积最广。

二是侵蚀形式多样，类型复杂。水力侵蚀、风力侵蚀、冻融侵蚀及滑坡、泥石流等重力侵蚀特点各异，相互交错，成因复杂。西北黄土高原区、东北黑土漫岗区、南方红壤丘陵区、北方土石山区、南方石质山区以水力侵蚀为主，伴随有大量的重力侵蚀；青藏高原以冻融侵蚀为主；西部干旱地区风沙区和草原区风蚀非常严重；西北半干旱农牧交错带则是风蚀水蚀共同作用区。

三是土壤流失严重。据统计，中国每年流失的土壤总量达50亿吨。长江流域年土壤流失总量24亿吨，其中上游地区达15.6亿吨；黄河流域黄土高原区每年进入黄河的泥沙多达16亿吨。河口至龙门区间的18条支流，面积7.86万平方公里，水土流失最为严重，每平方公里土壤侵蚀模数都在5000吨以上，局部地区高达30000多吨。

严重的水土流失，给中国经济社会的发展和人民群众的生产、生活带来多方面的危害。

一是耕地减少，土地退化严重。近50年来，中国因水土流失毁掉的耕地达4000多万亩，平均每年100万亩以上。因水土流失造成退化、沙化、碱化草地约100万平方公里，占中国草原总面积的50%。进入90年代，沙化土地每年扩展2460 平方公里。

二是泥沙淤积，加剧洪涝灾害。由于大量泥沙下泄，淤积江、河、湖、库，降低了水利设施调蓄功能和天然河道泄洪能力，加剧了下游的洪涝灾害。黄河年均约4亿吨泥沙淤积在下游河床，导致河床每年抬高8-10厘米，形成著名的“地上悬河”，增加了防洪的难度。1998年长江发生全流域性特大洪水的原因之一就是中上游地区水土流失严重、生态环境恶化，加速了暴雨径流的汇集过程。

三是影响水资源的有效利用，加剧了干旱的发展。黄河流域3/5-3/4的雨水资源消耗于水土流失和无效蒸发。为了减轻泥沙淤积造成的库容损失，部分黄河干支流水库不得不采用蓄清排浑的方式运行，使大量宝贵的水资源随着泥沙下泄，黄河下游每年需用200亿左右立方米的水冲沙入海，降低河床。

四是生态恶化，加剧贫困程度。植被破坏，造成水源涵养能力减弱，土壤大量“石化”、“沙化”，沙尘暴加剧。同时，由于土层变薄，地力下降，群众贫困程度加深。中国90%以上的贫困人口生活在水土流失严重地区。

二、中国水土保持的主要成就

从20世纪初开始，中国就进行了对水土流失规律的初步探索，为开展典型治理提供了依据。新中国成立后，中国政府十分重视水土保持工作，在长期实践的基础上，总结出了以小流域为单元、全面规划、综合治理的经验。1991年中国人大颁布了《中华人民共和国水土保持法》，使中国水土保持步入了依法防治的轨道。1998年-2000年国务院先后批准实施了《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》，对21世纪初期的水土保持生态建设做出了全面部署，并将水土保持生态建设作为中国实施可持续发展战略和西部大开发战略的重要组成部分。近几年来，中国实行积极的财政政策，加大了水土保持生态建设投入，水土保持各方面工作取得显著成绩，主要体现在以下四个方面：

一是长江上游、黄河中上游等七大流域水土保持重点工程建设取得很大进展。在长江上游、黄河中游以及环北京等水土流失严重地区，实施了水土保持重点建设工程、退耕还林工程、防沙治沙工程等一系列重大生态建设工程。重点治理工程坚持以大江大河为骨干，小流域为单元，山水田林路综合治理，项目建设取得明显成效。黄河每年减少泥沙3亿吨，不仅有效地控制了进入江河湖库的泥沙，而且改变了治理区的生产条件和生态环境，得到了群众的真心拥护。同时，注重安排生态用水，水利部在塔里木河及黑河流域下游和湿地成功地实施了调水，对于改善生态环境，恢复沙漠绿洲，遏制沙漠化起到了积极的作用。

二是在地广人稀、水土流失轻微地区开展了水土保持生态修复工程。充分发挥大自然的力量，在生态脆弱、地广人稀、水土流失轻微地区加大了封育保护的力度，在128个县开展了水土保持生态修复试点，在“三江”源区30万平方公里范围内实施了水土保持预防保护工程，在894个县实施了封山禁牧，实施禁牧面积52万平方公里。在推进生态修复过程中，加强了优质高效小流域、水源工程、舍饲养畜、生态移民、以电代柴等相关配套措施建设，较好地解决了群众生产、生活问题，为大面积封育保护创造了条件。实践证明，生态自我修复不仅在雨水充沛的南方地区是成功的，而且在干旱少雨的北方地区也是可行的。

三是依法推进水土保持，积极控制人为水土流失。通过认真贯彻《水土保持法》，人们的水土保持意识明显增强，特别是在开发建设项目中较好地落实了“三同时”制度，减少了开发建设过程中的水土流失，中国的公路、铁路、水利工程、矿山开采、城市建设等都要求同步做好水土保持工作，防止对植被的破坏。这项工作有效减少了人为水土流失，减少了进入江河湖库的弃土弃渣。

四是水土保持科学研究工作取得了新的进展。开展了全国第二次水土流失遥感调查，摸清了全国水土流失的现状和动态，为国家生态建设宏观决策提供了科学的依据。开展了生态用水、水土保持发展战略等重大理论和关键技术研究，提出了我国水土保持中长期发展战略和近期行动计划。制定了水土保持工程前期工作、概（估）算定额等22项技术规范与标准，水土保持技术标准体系基本形成。以“3S”技术为突破口，推动了全国水土保持监测网络和信息系统的现代化建设。因地制宜地推广了机修梯田、坡面水系、淤地坝、水坠筑坝、引水拉沙造田、雨水集流、节水灌溉、植物篱、猪沼果、乔灌草优化配置、滑坡预警等大量先进实用技术，提高了水土保持工程的科技含量，保证了水土保持效益的发挥。

中国水土保持经过半个多世纪的发展，走出了一条具有中国特色综合防治水土流失的路子。其主要做法：一是坚持与时俱进的思想，积极调整工作思路，不断探索加快防治水土流失的新途径。根据经济社会发展与人民生活水平提高对水土保持生态建设的新要求，在加强人工治理的同时，依靠大自然的力量，开展生态自我修复工作，促进人与自然的和谐，加快水土流失防治步伐。

二是预防为主，依法防治水土流失。中国政府通过贯彻执行《水土保持法》，建立健全了水土保持配套法规体系和监督执法体系；规定了“预防为主”的方针，加强执法监督，禁止陡坡开荒，加强对开发建设项目的水土保持管理，控制人为水土流失。

三是以小流域为单元，科学规划，综合治理。中国水土保持始终坚持制定科学的水土保持规划，以小流域为单元，根据水土流失规律和当地实际，实行山水田林路综合治理，对工程措施、生物措施和农业技术措施进行优化配置，因害设防，形成水土流失综合防治体系。

四是治理与开发利用相结合，实现三大效益的统一。在治理过程中，把治理水土流失和开发利用水土资源紧密结合起来，突出生态效益，注重经济效益，兼顾社会效益，实现三大效益的统一，使群众在治理水土流失、保护生态环境的同时，取得明显的经济效益，进而激发其治理水土流失的积极性。

五是优化配置水资源，合理安排生态用水，处理好生产、生活和生态用水关系。同时，在水土保持和生态建设中，充分考虑水资源的承载能力，因地制宜，因水制宜，适地适树，宜林则林，宜灌则灌，宜草则草。

六是依靠科技，提高治理的水平和效益。重视理论与实践、科技与生产相结合，充分发挥科学技术的先导作用。积极引进国外先进技术、先进理念和先进管理模式，注重科技成果的转化，大力研究推广各种实用技术，采取示范、培训等多种形式对农民群众进行科普教育，增强农民的科学治理意识和能力，从而提高治理的质量和效益。

七是建立政府行为和市场经济相结合的运行机制。通过制定优惠政策，实行租赁、承包、股份合作、拍卖“四荒”使用权等多种形式，调动社会各界的积极性，建立多元化、多渠道、多层次的水土保持投入机制，形成全社会广泛参与治理水土流失的局面。

八是广泛宣传，提高全民水保意识。中国采取政府组织，舆论导向，教育介入等多种形式，广泛、深入、持久地开展《中华人民共和国水土保持法》等有关法律法规和水土流失危害性的宣传，提高全民的水土保持意识。

三、中国水土保持的目标、任务与措施

21世纪是全球致力于经济和自然协调发展的重要时期，中国政府明确提出全面建设小康社会的奋斗目标，并已将水土保持生态建设确立为经济社会发展的一项重要的基础工程，明确了中国水土保持生态建设的战略目标和任务。今后一个阶段水土保持工作的思路是，紧紧围绕三大目标，认真落实四项任务，切实采取八项措施，以水土资源的可持续利用和维系良好的生态环境为全面建设小康社会提供支撑和保障。 三大目标：一是在有效减轻水土流失、减少进入江河泥沙的同时，加强对化肥、农药等面源污染的控制和对重点江河湖库周边的水源保护及生态改善。二是在大力改善农业生产条件的同时，突出促进农村产业结构调整和产业开发，集约、高效、可持续利用水土资源，有效增加农民收入。三是在改善生态环境，减轻干旱、洪涝灾害的同时，重视城乡人居环境质量的改善，促进人与自然的和谐，建设美好家园，提高人民生活质量。

四项任务：一是预防监督。要重点加强对主要供水水源地、库区、生态环境脆弱区和能源富集、开发集中区等区域水土流失的预防保护和监督管理，把项目开发建设过程中造成的人为水土流失减少到最低程度。二是综合治理。继续加强长江、黄河上中游、东北黑土区等水土流失严重地区的治理和京津周边防沙治沙工程建设，坚持以小流域为单元进行综合整治，突出重点，抓好示范。要在有条件的地方，大力推进淤地坝建设。三是生态修复。在地广人稀、降雨条件适宜和水土流失轻微的地区实施水土保持生态修复工程，实行封育保护、封山禁牧，充分发挥大自然的力量和生态的自我修复能力，促进大范围的水土保持生态建设。四是监测预报。加强水土流失监测和管理信息系统建设，提高水土流失调查评价和监测预报水平。

水土流失防治：到本世纪中叶，全国建立起适应经济社会可持续发展的良性生态系统，适宜治理的水土流失区基本得到整治，水土流失和沙漠化基本得到控制，坡耕地基本实现梯田化，宜林地全部绿化，“三化”草地得到恢复，全国生态环境明显改观，人为水土流失得到根治，大部分地区基本实现山川秀美。为实现上述战略目标和任务，中国将采取以下措施：

一是依法行政，不断完善水土保持法律法规体系，强化监督执法。严格执行《水土保持法》的规定，通过宣传教育，不断增强群众的水土保持意识和法制观念，坚决遏制人为水土流失，保护好现有植被，重点抓好开发建设项目水土保持管理，把水土流失的防治纳入法制化轨道。

二是实行分区治理，分类指导。西北黄土高原区突出沟道治理，以淤地坝建设为重点，有效拦截泥沙，淤土造地，发展生产，特别是建设稳产高产基本农田，促进陡坡耕地退耕还林还草；东北黑土区大力推行保土耕作，保护和恢复植被；南方红壤丘陵区采取封禁治理，提高植被覆盖度，通过以电代柴解决农村能源问题；北方土石山区改造坡耕地，发展水土保持林和水源涵养林；西南石灰岩地区陡坡退耕，大力改造坡耕地，蓄水保土，控制石漠化；风沙区营造防风固沙林带，实施封育保护，防止沙漠扩展；草原区实行围栏、轮牧、休牧，建设人工草场。

三是加强封育保护，依靠生态的自我修复能力，促进大范围的生态环境改善。按照人与自然和谐相处的要求，控制人类活动对自然的过度索取和侵害。大力调整农牧业生产方式，在生态脆弱地区，封山禁牧，舍饲圈养，依靠大自然的力量，特别是生态的自我修复能力，增加植被，减轻水土流失，改善生态环境。

四是大规模地开展生态建设工程。继续开展以长江上游、黄河中游地区以及环京津地区的一系列重点生态工程建设，加大退耕还林力度，搞好天然林保护；大规模开展黄土高原淤地坝建设，牧区水利和小水电代燃料工程，促进生态的恢复，巩固退耕还林成果；在内陆河流域合理安排生态用水，恢复绿洲和遏制沙漠化。

五是科学规划，综合治理。实行以小流域为单元的山、水、田、林、路统一规划，综合运用工程、生物和农业技术三大措施，有效控制水土流失，合理利用水土资源，促进人口、资源与环境协调发展。尊重群众的意愿，推行群众参与式规划设计，把群众的合理意见吸收到规划设计中去，调动群众参与水土保持项目建设的积极性。

六是加强水土保持科学研究，促进科技进步。不断探索有效控制土壤侵蚀、提高土地综合生产能力的措施，加强对治理区群众的培训，搞好水土保持科学普及和技术推广工作。建设一批规模比较大的水土保持综合治理示范区和科技含量高的水土保持科技示范园区。积极开展水土保持监测预报，大力应用“3S”等高新技术，建立全国水土保持监测网络和信息系统，努力提高科技在水土保持中的贡献率。

七是完善和制定优惠政策，建立适应市场经济要求的水土保持发展机制，明晰治理成果的所有权，保护治理者的合法权益，鼓励和支持广大农民和社会各界人士，积极参与治理水土流失。

八是加强水土保持方面的国际合作和对外交流，增进相互了解，不断学习、借鉴和吸收国外水土保持方面的先进技术、先进理念和先进管理经验，提高中国水土保持的科技水平。

女士们、先生们，进入新的世纪，中国将进一步实施可持续发展战略，加大水土保持和生态环境建设的力度，扩大在控制土壤侵蚀、提高土地综合生产能力和改善生态环境等方面的国际合作与交流，同国际社会一道，为中国乃至世界生态环境的改善做出新的贡献。