水利部水土保持司司长　刘　震

 

（2004年9月12日）

　

 

 

 

尊敬的钱副主席、各位专家、各位代表：

为使大家对水土保持生态修复工作有一个全面的了解，根据会议安排，下面我向大家作一简要汇报。我的汇报分三部分：

一、水土保持生态修复的由来与进展

（一）由来

2000年11月，钱副主席在考察黄河中游水土保持工作时指出：“黄土高原地区生态建设中最大的问题是植被恢复问题，大面积植被恢复要靠退耕、禁牧、飞播等措施”。2001年3月，朱镕基总理在九届全国人大第四次会议上所作的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中进一步明确指出“注意发挥生态的自我修复能力，逐步建成我国西部牢固的绿色生态屏障。这都为开展生态修复指明了方向，提出了加快水土流失防治步伐、改善生态环境的思路。

水土保持生态修复也是水利部门正视我国生态环境现状，为加快水土流失防治步伐而作出的重大战略决策。建国以来，我国水土保持生态建设取得了举世瞩目的成绩，为改善水土流失区农业生产条件和生态环境，促进国民经济和社会可持续发展做出了重要贡献。但是，由于特殊的自然地理条件，加之不合理的生产建设活动，目前我国的水土流失仍然非常严重，生态恶化的趋势尚未得到有效遏制。特别是近年来，我国许多地方发生了较为严重自然灾害，一些流域频繁发生较大洪水，造成巨大经济损失；北方的大部分地区和南方的部分地区遭遇多年来罕见的连续性特大干旱，不少地方出现了河流段流、湖泊干涸、地下水位下降，植被枯死；境内外的沙尘暴频繁袭击我国，西北、华北乃至华东、华中的广大地区都受到了影响。所有这些都是生态恶化的信号，标志着我国的生态安全正面临较为严峻的挑战。面对这样的形势，2001年汪恕诚部长在水土保持法颁布实施十周年纪念大会上提出：“要树立人与自然和谐的思想，在继续搞好人工治理的同时，遵循自然规律，采取封山禁牧、封育轮牧、舍饲养畜等措施，充分依靠大自然的力量加快植被恢复和生态系统改善。”

同时，水土保持生态修复是基于部分地区成功实践的启示而作出的水土保持生态建设思路调整。近年来，陕西省吴旗县和内蒙古乌兰察布盟这两个地方遵循自然规律和经济规律，将生态建设和经济发展的有机结合，大力推进生态自我修复，取得非常显著的成效，实现了生态与经济的协调发展。长期以来，吴旗县和乌兰察布盟两地由于大面积毁林开荒、垦草种粮或超载过牧，耕地、草场逐渐沙化、退化，水土流失加剧，生态遭到严重破坏，陷入“愈穷愈垦、愈垦愈穷，愈荒愈牧、愈牧愈荒”的恶性循环。上世纪九十年代以后，两地在总结历史经验教训的基础上，分别提出了符合当地实际的水土保持生态发展战略。吴旗县1998年作出“封山禁牧、舍饲养羊”的决定，在每人保留2.5亩基本农田的情况下，将全县155万亩耕地一次性退耕还林还草；在改放牧为舍饲的前提下，将201万亩荒山、荒坡、荒沟全部进行封禁，依靠自然力量恢复植被，改善生态环境。几年下来，吴旗县在遭遇连续干旱的情况下，山变绿了，草变多了。到2002年，全县林草覆盖率比原来提高31%，年均土壤侵蚀模数由1.1万吨/km²降低到0.6万吨/km²，生态环境明显改善。在退耕还林还草、封山禁牧后，吴旗县依靠科技，大力发展集约高效农业，培育草、羊杏主导产业，实现了农业产业结构的平稳过渡和农民收入的稳步增长。2000年在遭受特大旱灾、耕地压缩83%的情况下，全县农民人均产粮达到500公斤，人均收入由原来的不足1000元增加到1397元。乌兰察布盟1994年在全国率先提出了“进退还”的治理开发战略，每建成一亩水旱高效标准农田，退下二亩旱坡薄地，还林还草还牧，并大规模推行禁牧舍饲，恢复植被。到2000年，全盟累计退耕种树种草1200万亩，实施围栏封禁299万亩，水土流失治理程度达31%；森林覆盖率由6.8%提高到8.7%，林草覆盖度由20%提高到40%。由于封禁后人工种草措施跟上了，乌兰察布盟出现了多年未有的草多、畜多局面，畜牧业得到长足发展。1995-2000年全盟牲畜饲养量均以10%以上的速度递增。同时，通过大力发展水浇地，精种高产，全盟粮食生产能力和经济发展水平普遍提高，2000年与1994年相比，在耕地减少一半的情况下，全盟国内生产总值、财政收入、粮食总产和农牧民人均纯收入都翻了一番。此外在长江上游地区实施重点防治的过程中有1/3的治理区采取封禁治理，恢复植被和控制水土流失的效果都比较好。

从这些成功的典型我们发现，他们成功的关键在于走出了一条融“建退还封改”为一体，重点突出封山禁牧、依靠生态自我修复能力治理水土流失的好路子。受此启发，我部审时度势地作出了大力实施水土保持生态修复的决策，在全国范围内拉开了推进水土保持生态修复的序幕。

（二）水利部推进水土保持生态修复所做的主要工作

近年来，我部把水土保持生态修复作为水土保持生态建设的重要内容和措施，积极推动这项工作，取得比较好的效果。

1、印发文件，提出要求。几年来，我部先后印发了一系列重要文件推动水土保持生态修复工作。2001年11月，印发了《关于加强封育保护，充分发挥生态自我修复能力加快水土流失防治步伐的通知》，首次以文件形式正式提出开展水土保持生态修复的设想和要求。2003年6月，针对各地对生态修复认识不足的实际情况，我部又印发了《关于进一步加强水土保持生态修复工作的通知》，再次对水土保持生态修复从认识、规划、政策、监管等方面进行了部署。最近，我部又与农业部联合印发了《关于加强水土保持生态修复工作的通知》，进一步明确了水利、农牧部门之间的分工与协作，以联合推动生态修复和草原保护工作。

2、开展试点，探索路子。2001年，根据我部精神，长委和黄委分别在长江上游和黄河上中游地区启动实施了水土保持生态修复试点工程，涉及5省（区）、22个县；在青海省“三江”源区安排了专项资金，实施了水土保持预防保护工程，封育保护面积30万km²。2002年，在总结首批试点经验的基础上，我部又在全国的29个省（区、市）、106个县3.8万km²范围内，启动实施了全国水土保持生态修复试点工程，明确了生态修复的目标、任务及投资渠道。目前这些试点工程进展较为顺利，成效也初步显现，初步探索出不同地区开展水土保持生态修复的模式和措施，成为各地开展生态修复工作的示范和样板。

3、开展调研，总结经验。2000-2003年期间，我部先后与中央政策研究室、经济日报社等单位及有关专家，三次联合开展了大规模的水土保持生态修复调研活动。调研深入基层，广泛征求各方面的意见，初步总结了各地开展生态修复的经验和做法，研究了存在的问题，取得了很好的效果。三次专题调研还分别形成了关于水土保持生态修复的调研报告，并报送了中共中央、国务院及有关部门。汪恕诚部长对调研报告给予充分肯定，并多次做出重要批示，要求进一步推动这项工作。从三次调研的情况看，各地生态修复实践一年一个样，三年大变样，取得了显著的成效。

4、广泛宣传，提高认识。近年来，我部围绕水土保持生态修复工作，在报纸、广播、电视等新闻媒体上多次组织专题、专栏或专访进行了宣传，推出了一批典型和样板，用生动的事例反映实施生态修复的效果，取得很好的效果。目前，各地、各级有关部门对生态修复的认识已经有了很大的提高，人与自然和谐相处、“小治理、大保护”、“小开发、大封禁”的观念逐渐深入人心,生态修复工作也逐渐得到社会各界越来越多的支持。

（三）各地进展

现在看来，在各级政府及有关部门的大力支持下，各地水土保持生态修复工作现已取得重大进展：

1、从全国来看，相继有许多省、地、县发布了实施封山禁牧的决定和政策文件，生态修复取得历史性突破。2000年6月青海省提出了“两封三禁”（封山育林、封山育草、禁止乱挖乱采、禁止毁林开荒、禁止陡坡垦殖）的新举措。据初步统计，目前全国有894个县实施了封山禁牧，封禁范围52hm²，涉及25个省（区、市）的161个地市。2002年8月，宁夏自治区在盐池县召开全区封山禁牧工作会议，2003年5月1日全区实施了禁牧，380万只放牧散养的羊只全部下山实施舍饲圈养。2003年3月，河北省人民政府发布了在全省范围内实施禁牧圈养的规定。2003年4月1日，陕西省在总结延安市多年封禁经验的基础上，在全省范围内实施封山禁牧措施。其中：北京、河北、陕西、青海、宁夏5省（自治区、直辖市）人民政府发布了实施封山禁牧的决定，涉及25个地市、197个县的17万km²范围。可以说，封山禁牧在规模范围方面取得了历史性的突破。

2、从水土保持工程本身来看，所有国家水保重点工程区全面实现了封育保护，有效提高了重点工程建设成效。国家实施的京津风沙源治理工程、21世纪首都水资源规划水土保持工程、长江和黄河上中游水土保持重点防治工程、国家水土保持重点建设工程、东北黑土区、珠江上游南北盘江石灰岩地区水土保持综合防治等所有水土保持重点工程建设范围内全部实行了封育保护，封育保护面积12.6万km²。同时，各地在重点治理实施中，把人工治理与生态修复有机结合起来，进一步强化了生态自我修复，加快了水土流失防治步伐。

3、从水利内部的各个部门来看，其他相关建设内容也进一步贯彻人与自然和谐的理念，推动了水土保持生态修复。2000年以来，我部将生态用水纳入水资源规划的重要范畴，合理安排生态用水，先后三次在塔里木河、黑河等内陆河流域组织实施了生态调水，使塔河、黑河下游大片胡杨林恢复了生机。同时，近年来我部配合禁牧舍饲政策措施的实施，加快了以灌溉饲草料基地建设为重点的牧区水利建设，在内蒙古中部、新疆北部、青海“三江”源区等生态严重恶化的地区新增灌溉饲草料地90万亩，使3600万亩天然草原得到有效保护。另外，水利部门近年来积极实施小水电代燃料生态建设，解决了数百万户农村居民的生活燃料，巩固了退耕还林和天然林保护建设成果，改善了农村的生活、生产条件和生态环境。

二、开展水土保持生态修复的主要成效与经验

（一）成效

实践证明，实施水土保持生态修复具有多方面积极的效应，促进了修复区生态环境、社会经济、农牧业生产经营方式和人们思想观念一系列变化。

1、生态修复区环境改善，水土流失减轻。实施生态自我修复后，修复区灌草萌生的速度明显加快，裸地自然郁闭，植被覆盖度大幅度提高，土壤蓄水保土、涵养水源能力提高，水土流失减轻，生态环境明显改善。我们在调查时看到，黄土高原、长城内外农牧交错区的广大草原，在连续三年大旱的情况下，林草植被得到了恢复，其长势是多少年来从未有过的。宁夏盐池县实施生态修复3年后，全县植被覆盖率由25%提高到50%以上，草场亩均产草量由68kg提高到150kg。内蒙、青海等一些地方实行季节性休牧、轮牧的效果也十分明显，锡林浩特市休牧区牧草平均高度比非休牧区增加4-9cm，平均盖度提高10-30个百分点，亩均产量提高18-40kg。江西省赣州市通过生态修复，全区水土流失得到初步控制，土壤侵蚀量每年下降100－150万吨，中轻度水土保持面积基本降为轻度或无明显流失，许多河道的河床以每年2－5厘米的速度下降。同时，实施生态修复后动植物群落发生了明显的变化，植物种类向高级演替，野生动物增加，草原区一年生牧草比重大幅度减少，适口性好、营养价值高的多年生优质牧草比重提高。福建省永泰县封育治理后，植物种类增加三成，森林覆盖率由23%增加到43%。江西省修水县河桥沟流域封禁后，20多年没见的野猪又重新出现。

2、农村产业结构调整，经济收入增加。结合生态修复，各地采取了一系列配套的对策和措施，改善农业生产条件，调整了农村经济结构，发展舍饲圈养，调整畜牧业生产经营方式，有力地促进了生态环境和畜牧业发展的良性互动，为水土资源的合理利用和畜牧业可持续发展奠定了基础，很多地方出现了土地增绿、农业增效、农民增收的良好发展局面。内蒙古自治区在大规模推行生态修复，舍饲半舍饲牲畜比重达71%的情况下，畜牧业不但没有滑坡，而且实现了稳步发展，其中农区、半农区牲畜头数平均比禁牧前增加70%以上，牲畜由过去的一季出栏变为四季出栏。鄂尔多斯市实施舍饲养殖后，羊的出栏率由28%提高到44%，平均出栏时间由21个月缩短为9个月。不少群众反映，过去放牧养羊，草原越牧越荒，羊越放越瘦，现在禁牧圈养，草原恢复，养羊效益提高了。调查时我们也了解到，有的地方在封禁初期牲畜数量出现一定的下降，但随着植被的恢复，土地生产力的提高，畜牧业很快回升。

3、生产经营方式转变，生态意识增强。生态修复正潜移默化地影响着人们的思想观念，改变着农牧业生产经营方式。从黄土高原到内蒙古草原，传统广种薄收的粗放经营正逐步向精耕细作和集约经营转变。许多地方的牧民告别了游牧习惯，走上了草原承包和定居生活，并大力实行围栏、休牧轮牧、舍饲半舍饲，逐步走出了“超载放牧，越牧越荒”的怪圈。相当一批农牧民已经树立起“市场、效益”和“立草为业、引种入牧、引草入田、为养而种、以种促养”的新观念，大力发展家庭草库仑，在原来粮田地上种植优质牧草，生产的粮食全部作牲畜饲料，利用桔杆来发展青贮或氨化饲料，有效地解决了牲畜饲草料，支撑了畜牧业的快速发展。宁夏自治区海原县明确提出了“以草为业，草畜转化”的发展思路，全县紫花苜蓿种植面积现已达到100万亩。当地干部反映，“以前一亩地在好年景也不过产百十来斤粮食，收入仅有几十元，现在种植一亩紫花苜蓿至少能收入200元，相当于种3－4亩地的粮食收入”。看着修复前后的巨大变化，许多群众高兴地说：“生态修复最终是为咱老百姓办好事，我们打心眼里支持，现在我们气愤的是有的人还在破坏草场，请国家加大力度，把这种事好好管管。”

（二）主要经验

几年来，各地在开展水土保持生态修复中创造性地开展工作，取得了很多好的经验。这些经验，概括起来主要有以下几方面：

1、出台政策，建章立制。许多地方以政府名义出台了相关政策性文件，从制度上保证生态修复工作的顺利推进。内蒙、青海、宁夏、河北等地配合禁牧政策的推行，全面推行了草原承包责任制，采取以户承包或联户承包的形式，将所有草场落实到户，承包期30-50年，从根本上解决了草原长期存在的“大锅饭”问题，使草原资源的建管用、责权利有机结合起来。宁夏自治区还规定“自治区境内的草原和林地全面实行禁牧封育，严禁任何单位和个人饲养的牲畜进入草原、林地放牧”。陕西省人民政府规定“在封山禁牧区内严禁放牧、采石、采矿和取土，严禁非法砍伐林木、侵占林地，严禁毁林开荒、毁林采种、挖根等”。所有这些政策措施，为生态修复的顺利推行提供了坚强的法律后盾。同时各地反映，目前开展生态修复的大部分县市都出台了关于实行封育保护、舍饲禁牧的地方性政策法规文件，多数乡村制定了相应的乡规民约和管护制度，极大地增强了生态修复的操作性。

2、政府统筹，协同作战。各地在实施生态修复工作中，十分重视政府的组织和协调，成立了以政府主要领导为组长，农林水、公安、环保等部门为成员的生态修复组织领导机构，明确职责和任务，建立起“政府协调、部门协作”的管理运行体制。各部门发挥各自特长，相互配合，优势互补，有效地推动了生态修复工作的顺利开展。宁夏自治区党委、政府高度重视生态修复工作，先后于三次召开落实草原承包和封山禁牧的专门会议，对生态修复工作进行部署。主要领导亲自抓生态修复工作，全区有关市县区都成立了由县乡两级党政一把手任组长及相关部门组成的封山禁牧工作领导小组，并层层落实目标责任，形成了层层抓落实的工作局面。宁夏自治区对禁牧后的草原，优先安排草场围栏、补播改良和生态移民项目，列入项目的草原围栏封育每亩补助30元，实行生态移民的按照国家有关规定予以补助。

3、多措并举，创造条件。在推进生态修复过程中，各地因地制宜，采取了许多行之有效的措施。这些措施概括起来，主要有五大类：一是以建促修。通过加强基本农田、小流域治理、水源工程、饲草料基地等建设，变广种薄收为集约经营，以建促修。二是以草定畜。从控制载畜量入手，采取多种手段降低草场载畜量，实现草畜平衡。如内蒙古锡林郭勒盟在落实草原责任制的基础上，根据不同类型草场产草量和载畜能力，科学核定休牧户牲畜饲养规模，以村为基本单位推行草畜平衡。三是以改促修。通过改变饲养方式和畜群种类，扩大饲草料种植面积，为大范围生态修复提供保证。四是以移促修。把生活在生态条件异常恶劣地方的农牧民和他们的牲畜，迁往小城镇和条件好的地方异地安置，减少生态压力和人为破坏，为生态修养生息创造条件。如山西省3年间共有2700个山庄窝铺的23万人实现了异地安置，近1万km²的土地得到封禁保护。五是能源替代。在烧柴问题相对比较突出的地区，通过沼气、节柴灶等途径，解决群众能源问题，促进生态修复。黑龙江、辽宁、吉林三省近年来大力对农户的灶台进行了改造，生态修复区使用节柴灶的比例显著提高，有效缓减了群众向山要柴的问题。

4、严格执法，加强管护。各地在加强开发建设项目水土保持监督执法的同时，把生态修复纳入水土保持监督执法的日常管理工作，制定相关管理办法，组建管护队伍，落实管护责任，取得很好的效果。许多地方建立健全了县、乡、村三级宣传与管护服务网络，落实了专门管护人员，布设了标志牌、碑，重点地段还增设了封育围栏等设施，有力地保证了管护措施落到实处。山西省中阳县专门成立了有76人组成的“封禁监察大队”，由护林员专职承包管理，一包到底，绩酬挂钩，奖惩分明，基本杜绝了散牧偷牧现象。宁夏盐池县高沙窝镇大疙瘩村还制定了“禁牧跟踪”10条管理办法，每周六村干部对全村草原进行全面跟踪，周日到村委会汇总，周一反馈到各自然村，发现羊只上山情况严重者停止草原以粮代赈补助。

5、示范带动，广泛宣传。几年来，各地从生态修复试点工程入手，从法规政策制定、规划编制与实施、政府组织领导与协调、群众参与等全力推动生态修复工作，取得很好效果。在开展生态修复过程中，各地水利部门针对生态修复工作实施中的难点问题，利用报纸、电视等媒介，设立宣传碑、牌，开展了多层次、丰富多彩的宣传教育活动，使生态修复逐渐深入人心，使群众从思想上接受生态修复。鄂尔多斯市还抽调专业技术干部组成“生态修复”宣讲团，深入乡村巡回宣传，向农民耐心讲解国家政策，引导农牧民调整结构，走舍饲养畜的路子。

三、今后推进水土保持生态修复工作的设想及建议

近年来水土保持生态修复工作虽然取得明显成效，但由于其起步晚、涉及面广、政策性强，这项工作在实践中还存在一些问题，推动起来难度很大，需要不断探索和完善。

（一）搞好生态修复规划。将生态修复规划纳入水土保持规划体系，尽快完善《全国水土保持生态修复规划》，经审查后印发各省区，明确今后一个时期的目标与任务。尽快编制分流域、分省区的水土保持生态修复规划，经同级人民政府批准后作为指导当地水土保持生态修复的依据。从全国来讲，水土保持生态修复近期的重点是江河源区、内陆河流域下游及绿洲边缘区、草原区、重要水源区、长城沿线风沙源区等区域；生态修复的对象主要是覆盖度为5-50%的低中覆盖度的草地、郁闭度小于40%的灌木林地和10-30%的稀疏林地等地类。同时，水土保持重点防治工程建设也要进一步把人工治理与生态修复紧密结合起来，加强生态自我修复力度，充分发挥大自然的力量，治理水土流失。

（二）继续抓好试点建设。近几年，全国各地已经开展了许多试点地区、试点县的工作，取得了初步的成果，现在要认真、系统地总结经验，积极引导，不断探索新的路子，使试点示范能起到更好的辐射作用。最近一段时间，要根据此次研讨会的成果和各地试点情况，研究提出下一步推进水土保持生态修复建设的具体措施。明年，要组织开展好水土保持生态修复试点县验收工作，并在适当时候召开全国水土保持生态修复现场会，推广好的做法，使各地区能够取长补短，相互借鉴。

（三）加强组织领导与协调。生态修复工作涉及水利、畜牧、农业、林业、计划、财政等部门，必须加强领导、搞好协调，各级政府要在规划的统一指导下，协调有关部门紧密配合，形成合力。水利部门要切实当好政府的参谋，搞好统一规划，做好技术指导服务和监督管理工作，确保生态修复工作扎实推进。要加强与有关部门的配合，争取他们的支持，解决生态修复所需的资金，加快建设步伐。尤其要充分借助当前实施退耕还林、退牧还草、以工代赈、牧区水利建设、农村能源建设、小城镇建设等有利条件，加快生态修复进程。

（四）完善配套政策法规。过去国家已经制定了许多保护生态、防治水土流失的法律，但这些法规往往规定的比较宏观、比较原则，对生态自我修复针对性不强，难以操作。为此，各地应因地制宜地加强配套政策法规的建设。要以现行法律法规为依据，针对生态自我修复的特点，对乱挖乱采，滥牧过牧以及不合理利用水土资源等行为提出明确的规定。要积极出台相关法律法规、管理办法和乡规民约，落实管护责任，限制不合理的生产建设活动。同时，要制定和完善有关优惠政策，对转变生产方式、生态移民等要给予支持和补偿，调动广大农牧民参与生态建设的积极性。坚持“谁修复，谁受益”的原则，落实生态修复的责任、义务和权利，保障群众在实施生态修复中的利益。

（五）强化监督管理。要加大监督执法力度，确保生态修复真正落到实处。重点牧区要进一步完善、细化草原家庭承包责任制，推行以草定畜，逐步压减牲畜头数，实现草畜平衡，防止超载过牧。要坚决禁止违法开垦活动，加大对乱采滥挖行为的打击力度，加强对各类非法破坏草原行为的监督检查。要坚决禁止超采地下水，防止因不合理开发利用水资源带来新的生态破坏问题。所有实施退耕还草、退牧还草、风沙源治理和小流域治理等国家重点生态建设工程区，均须严格实行封山禁牧或划区轮牧。要加强对风沙区、草原区、山区和丘陵区等区域开发建设项目的监督管理，所有开发建设项目必须严格执行水保方案编报审批制度和“三同时”制度。

（六）加强理论与技术研究。加强与有关科研单位、大专院校的合作，有针对性地开展生态修复的机理、关键技术、优质抗逆草种选育、效益监测指标体系等重大课题的研究。抓紧制定生态修复标准和技术规范，明确水土保持生态修复的原则、要求、标准、监测等，规范对生态修复工作的管理。搞好生态修复效益监测评价工作，指导与推动水土保持生态修复工作的健康发展。积极推广优良草种、畜种及其改良、秸秆养畜过腹还田、草田轮作、节水灌溉、林草产品综合利用、草库仑建设、免耕种植、鼠虫害防治等技术，提高生态建设成效。

（七）进一步搞好宣传。大力宣传水土保持工作在我国生态建设中的重要意义，增强全社会水土保持意识。宣传生态修复在防治水土流失、保护草原、改善生态环境等方面的重要地位和作用，注重发挥大自然的力量，依靠生态的自我修复能力恢复植被，保护草原，防治水土流失。要切实转变生态建设中重工程建设轻保护的观念，自觉转变不合理的生产方式，促进人与自然和谐相处。

（八）建议国家把生态修复工程作为一个专项工程来推动。无论是从国家生态安全来讲，还是从解决“三农”问题来讲，生态修复都是值得大力推动的一项重要工作。

（九）建议科学家们在调研的基础上，向国务院提出一个关于推进水土保持生态修复的建议报告。充分肯定这项工作，如有可能，通过国务院发个文件以在更高的层面上提高对生态修复的　认识、达成共识，进一步推动工作。