长江上游水土保持重点防治工程
的成功经验存在问题与建议
 
长江上游及西南诸河考察组在实地考察过程中，把对现有国家生态建设重点工程的评价作为主要内容之一，对长江上游水土保持重点防治工程的成效、经验及存在的问题给予了特别关注。十余年来，长江上游地区在水土保持工程的支撑下，生态建设取得了令人瞩目的成绩，有很多可资借鉴的经验，但也存在一些与经济社会快速发展要求不相适应的带有普遍性的问题。因此，考察组在对成功经验进行总结提炼的基础上，针对长江上游水土保持工作中存在的问题提出了相应的建议。
一、长江上游水土流失现状
最新统计表明，长江上游现有土壤侵蚀面积约43.83万km²，其中水力侵蚀面积32.16万km²，占总面积的73.4％；风力侵蚀1.00万km²，占2.28％；冻融侵蚀10.67万km²，占24.34％。在水力侵蚀中，轻度侵蚀12.65万km²，中度侵蚀13.77万km²，强度侵蚀4.79万km²，极强度0.794万km²，剧烈0.156万km²。
在长江上游各大支流中，金沙江流域土壤侵蚀面积达19.76万km²，约占长江上游总侵蚀面积的45.09％；嘉陵江流域侵蚀面积7.64万km²，约占长江上游侵蚀面积的18.64％。
二、“长治”工程实施情况
鉴于长江上游严重的水土流失给当地带来的巨大灾害，20世纪80年代末期，国务院决定将该区列为全国水土保持重点防治区，并于1989年实施水土保持重点防治工程（简称“长治”工程）。据四川、重庆、云南、贵州、甘肃、湖北6省（市）统计，先后有151个县列入国家“长治”工程，完成治理面积8.22万km²，其中修建基本农田0.58万km²，营造水土保持林1.44万km²，经济林0.86万km²，封禁治理2.07万km²，保土耕作2.97万km²；在水利水保工程建设方面，修筑塘堰1.15万个，谷坊2.22万座，拦沙坝0.31万座，蓄水池83.81万个，排洪沟、灌排水渠和水平沟共8.92万km，沉沙凼79.76万个，工程完成土石方量28.64亿m³；考察区的“长治”工程总投入36.875亿元，地方财政匹配资金8.807亿元；在被各级政府和部门授予的荣誉称号中，有10个模范县、37个示范县、26个样板县、120个先进集体、36个先进单位。“长治”工程（作为长江上游生态安全建设的骨干工程）以及其他工程的先后启动，有效地控制了治理区严重的水土流失，遏制了生态环境继续恶化的趋势。
三、值得推广的主要经验
长江上游水土保持工作经过十多年的艰苦努力，已取得了显著的社会、经济、生态和防灾效益，为维护长江上游的生态安全做出了重要贡献。同时，也创建和摸索出可资借鉴的好经验：
1、建立高效的管理机制
长江上游水土保持工作涉及众多部门和行业，区域上又涉及多个省区，需要很好地协作。这项工程能否实施好，不仅关系到治理区人民生活的改善和提高，也直接关系到三峡水利枢纽工程能否更好地发挥效益，以及能否稳定和维护南水北调中线工程优良水质的大问题。要实施好这项工程，必须建立起高效的协调管理机制。鉴于此，经国务院批准，专门成立了由国务院有关部委、相关省区以及长江水利委员会等单位的负责人组成的“长江上游水土保持委员会”，由四川省省长任主任委员，定期召开会议研究和部署相关工作。自1989年开始已召开了12次水土保持委员会会议，从高层次进行全方位的协调与管理，提高了各级政府抓好水土保持工作的认识，协调了流域内各省和各相关部门的水土流失防治工作，保证了长江上游水保工作得以顺利开展，并取得了显著的成绩。
2、小流域综合治理实现人与自然和谐相处
“长治”工程以小流域为单元实施治理和管理，从规划立项、措施布局、审查审批、投资安排、检查验收等，全部以小流域为单位开展工作，分期分批地推进。以流域为单元考虑综合治理措施的配套、考虑水土流失治理与区域经济发展的结合，从而实现人与自然的和谐。太平溪小流域距三峡水利枢纽工程仅5km，治理前水土流失面积占流域总面积的52％。该流域经过十多年的综合治理，取得了显著效益：与治理前相比，森林覆盖率由23.3％上升到72％，流域径流系数由0.78下降到0.40，输沙模数减少了81.2％，年均减少直接入库泥沙1.53万t；土壤利用率由60％增加到93.5％，土地产出率增长了63倍，农业人均年收入由61元增至3297元。流域群众在迅速脱贫致富的同时，也保护和可持续地利用水土资源，实现了人与自然的和谐共处。他们的具体做法是：① 实施点、线、面综合防治布局。在溪河沿岸建设基本农田，在山腰建设茶叶、柑桔、经果林带，在山顶营造水源涵养林，初步形成了以堰塘、蓄水池、沉沙凼为点，以灌、排水渠为线，以基本农田、经果林和水保林为面，点、线、面结合的综合防治体系；② 建立植物、工程、管护三大体系。注重流域植物生态系统和基本农田保障体系的建设；注重沟道治理和小型水利设施的配套，提高水资源利用率；注重水土保持工程管护，保障多林种、多层次的植物防护体系和工程体系功能的发挥；③ 以改造坡地、建设基本农田为突破口，在确保粮食产量的前提下推动治理工作的开展；④ 利用当地光、热、水等资源建设13个茶场，这些企业按照“公司+农户+基地”的模式进行优质茶叶的生产、加工与销售，既带动了流域的治理，也促进了流域经济的发展；⑤ 自发调整、合理布局民宅村落，在不断完善防治规划中实现人与自然的和谐共处。
3、以发展特色产业、提高农民收入为导向，引导农民自觉从事水土保持
在水土流失的治理过程中，当地水保部门充分发挥自然条件优势和传统种植优势，逐步形成颇具地方特色且有一定生产规模的产业，不仅使农民收入得到显著提高，而且还极大地调动了他们搞好水土保持工作的积极性。例如：甘肃省武都县在实施“长治”五期工程综合治理过程中，加快乡土树种——花椒生产的发展步伐，全县花椒树总数由原来的820万株增加至5650多万株，建成68个千亩示范基地和一批花椒加工龙头企业。目前，花椒生产已成为该县的支柱产业之一，此项收入已占全县农业总产值的27.4％。四川省会理县的石榴、广安市的龙安柚、云南省元谋县的反季节蔬菜等，都是在治理水土流失过程中发展起来的特色产业的典型，每亩地的产值由过去几百元上升到几千元，高的达到10倍以上。这些成功的典型说明，在贫困的水土流失区通过开展水土保持发展当地特色产业，照样可以脱贫致富奔小康，但前提是必须保持和合理利用水土资源。
4、综合整治坡面，形成“长藤结瓜”的水利设施建设模式
长江上游山高坡陡，虽雨水充沛但保水能力差。为此，在坡改梯的同时，投入较大量的资金对坡面水系进行综合整治，以保障农业生产用水，已成为水土保持工作的核心内容。科学的设计，合理的布局，在治理区取得了显著成绩。如四川省宁南县大同乡水土流失面积占其幅员面积的84.2％，近10年来，该乡共完成坡改梯近550hm²，治水工程犹如“三根藤”（引水渠、灌溉渠、导虹管）、结了87个“瓜”（山平塘），开了3960朵花（微水池），形成了“长藤结瓜”的水利设施建设模式，有效防止了水土流失，提高了土地生产能力。该乡也由此走上快速发展之路，农业总产值由480万元上升到1600万元，农民人均纯收入由320元增至1956元，侵蚀模数由3860t/km²·a下降到1056 t/km²·a。水土保持使该乡走上了快速致富和可持续发展之路。
5、不断创新治理模式和投入机制，吸纳社会资金治理水土流失
四川省广安市以业主经营为主导，实行产业开发型治理：3099个农业开发业主的开发面积达35.4万亩，水保产业初具规模；以专业协会为纽带，实行庭院经济型治理：187个协会、1.25万个水保庭院的开发面积达0.91万hm²；以梯地建设为基础，实行增产扩容型治理：共改造坡耕地3.41万hm²，年增产粮食5589万kg，人口环境容量每平方公里增加了61人。该市为弥补水土保持投入相对不足的客观实际，创新投入机制，集中项目投入、引导社会投入、发动农民自愿投入，合力共建，不断加快水土流失的治理步伐。2004年，该市被水利部命名为“全国城市水土保持示范市”。
6、利用城郊地域优势发展生态休闲产业，成为水土保持的新亮点
四川华蓥山黄花梨基地被列为全国农业旅游示范点、广安市国家级农业科技园梨业园区。园区坚持一二三产业互动、城乡经济互融的发展思路，以一产业为基础，建成优质梨和花卉基地666多hm²，以二产业为重点，筹建果品加工厂，以三产业为纽带，建成生态观光农业渡假村，年接待游客逾10万人次，被四川省委、省政府誉为具有四川特色农业产业化的一面旗帜。此外，四川省平昌县积极探索贫困山丘区小流域综合治理的示范开发新模式，卓有成效地创建了城郊旅游型、生态农业型、越温脱贫型、致富小康型及庭园水保型等多种治理模式。
重庆市渝北区水土保持生态园成功地把水土流失治理融入旅游开发之中，成为城郊水土保持的典型，近190 hm²桃园和1个小型水库，每年接待观光游客10多万人次，园区内人均收入达4000多元，已建成“农家乐”150多家。渝北区计划把该生态园建成重庆市的“水土保持公园”。重庆市万州龙溪沟在小流域综合治理中，打造生态农业观光旅游区，100余家开发商户集高中低档旅游场所和农家乐为一体，先后招商引资达1.8亿元，带动了第二、三产业的快速发展。
四、值得重视的几个问题与建议
考察组认为，水土保持工程的实施，为长江中上游水土流失的治理提供了重要资金保障和技术支持，治理效益显著。但是，从目前水土流失的发展态势来看，总体上仍处于不断治理减轻侵蚀和人为破坏加剧侵蚀的动态变化之中，还有大范围侵蚀区尚未得到治理，水土保持工作仍然面临着艰巨的任务。
1、水土流失面积大、侵蚀强度高，水保任务依然繁重
长江上游地区经过几十年的治理，部分重点治理区域水土流失达到控制，但现有水土流失面积仍达43.83万km²，约占长江上游流域总面积的43.57％；年侵蚀量最高可达24亿t，仅金沙江流域的年侵蚀量就高达约12亿t，嘉陵江流域约5.6亿t，两江合计约占长江上游年侵蚀量的73％以上；在侵蚀模数中，金沙江下游最高达8000 t/km²·a以上，沱江流域也达6216t/km²·a。可见，长江上游水土流失的治理任务依然十分繁重，建议扩大治理规模，加大资金投入的力度。
2、水土流失治理剩下的是“硬骨头”，需要更多的经费支持
“长治”工程及其他资金的融合，使长江上游水土流失的治理工作不断深入，取得了显著成效。然而已经完成水土流失综合治理的区域大都集中在“三边地带”（城边、河边和交通要道边）和自然条件相对较好、易治理、见效快的地方。而未治理的区域多是自然条件差、交通不便、治理难度大、农民更为贫困、需要更多投入的“硬骨头”。为此，专家建议对这些水土流失治理难度大的区域在列项时充分考虑到水土保持工程的难度，提高治理标准和支持力度。
3、坡耕地是水土流失的主要策源地，急需国家专项支持实施整治
我国的水土流失实质上是一个社会经济问题，它是“生态—生存—生产—生活安定—生态安全”相互交织、时空耦合的自然与人文过程。在人－地矛盾突出的地区，群众为了生存，甚至在大于25°的陡坡上毁林毁草开荒，不少地区还存在刀耕火种的原始耕作方式，从而导致土地退化或石化，水土流失严重，土壤肥力下降，以致出现越穷越垦，越垦越穷的恶性循环状态。陡坡耕地集中的地区，也是最贫困的地区，如四川省凉山彝族自治州5.1万hm²的耕地中，坡耕地超过3.9万hm²，占耕地总面积的76.68％，与此相对应是全州的17个县（市）中，就有11个属于贫困县。地处我国西部的四川、云南、贵州、重庆、陕西等省（市）是坡耕地最集中的地区，约占全国坡耕地的64％以上。
当前，坡耕地改造加坡面水系建设已成为防治水土流失非常有效的关键措施，然而资金投入不足则严重制约着坡耕地的整治进程。一亩坡改梯需要2000～3000元，而现有国家重点治理工程，一是补助的范围有限，很多急需改造的坡耕地无法列入计划，二是补助的标准低，目前改造一亩仅能补助800元，难以保证工程质量。为了加快坡耕地的整治步伐，专家建议国家设立专项基金予以稳定的经费支持。
4、政策调整和农村劳动力空心化，给水土保持工作带来了新的困难，建议国家给予相应的政策和资金上的调整，以保障水土保持工作的顺利实施
2005年中央一号文件明确规定取消农村“两工”，实行一事一议制度，基层水土保持部门在具体实施水土保持规划和动员群众投工投劳开展水土保持时遇到新的困难，使得传统的以国家补贴为导向、农民自愿投工投劳开展水土保持工作的基本方针受到挑战。劳动力外出打工，农民对土地的依赖暂时减少，也使得农村在从事水土保持时很难找到青壮劳力。但是，几年到十几年以后，当他们中的大多数人不能再继续在城市打工返回本乡后，对土地会产生新的压力，也将导致新的甚至更严重的水土流失。如四川省南部县有农业人口118万人，外出打工者就有40多万人，这些人返乡后将会打破现有的人地平衡关系，增加土地压力，其结果必然产生新的水土流失。专家建议，国家应进一步完善现正在尝试的水土保持工程招标制，严格按工程造价预算，考虑管理成本，吸引农村剩余劳动力从事水土保持工程建设，并为外出打工农民规划基本农田，以解决目前的投工问题和今后的土地压力问题。
5、建议建立长江上游水土保持生态补偿机制
长江上游水土保持对维护上游地区生态屏障，保护水源地，促进当地脱贫致富，建设社会主义新农村以及保障下游地区防洪安全意义重大。建议落实国家生态补偿政策，根据中央文件精神，从受益的水库、电站水费电费中提取一定比例资金用于库区的水土流失防治；积极落实以工补农的政策，从煤炭、油气等资源开发收益中提取一定比例资金用于当地的水土保持。
6、水土保持监测缺乏保障机制，水土保持科研不能满足工程需要，建议加强水土保持监测和科研工作
我国目前非常缺乏不同区域水土保持治理工程的效益监测数据，这与国家把水土保持作为重大工程进行实施的决策极不适应。考察中发现，不少地方的水土保持工作虽然做出了成绩，但普遍没有准确而完整的科学数据。虽然水保部门已经建立了监测体系，但是由于没有落实运行经费，各监测站难以开展工作。如具有30多年观测历史的遂宁市水保观测站目前难以为继，秭归县王家桥水保观测站由于经费不足已经停止观测，水土保持效益、水保措施及其配置的合理性难以得到科学数据的支持，也为国家决策带来了困难。为此，专家建议加强水土保持治理工程效益监测体系建设，制定监测运行保障机制和资金支持，构建数据共享的水保监测信息平台，确保监测工作的顺利开展，让科学数据充分发挥作用。
　　水土保持工作是科技含量很高的系统工程，全国大规模的水土保持工作已开展多年，然而薄弱而零星水保科学研究远不能满足水土保持工程的需要，出现实践先于科技的局面。在水土流失治理度、治理效益评估、生态系统结构与水土保持措施功能及其配置，以及不同尺度水土保持生态建设及其相互关系等方面缺乏深入地研究。鉴于此，专家建议制定全国性水保科研规划，增加水保科研投资，完善水保科研创新体系，形成水土保持科研项目客观评价、鼓励创新、公平竞争、择优支持的科学管理体系，提高水土保持工作的科技含量，发挥科学技术在水土保持生态建设中的支撑作用。
　　（长江上游及西南诸河考察组提供）