一、水土保持方案制度实施情况

《中华人民共和国水土保持法》确立的水土保持方案制度，主要目的是为了有效保护生态环境，防治开发建设项目水土流失。15年的实践证明，建立这项制度是必要的和卓有成效的。主要做了以下几方面工作：

第一，完善了水土保持方案的法律法规体系。陆续出台了：开发建设项目水土保持方案管理办法、开发建设项目水土保持方案报批管理规定、关于规范水土保持方案技术评审工作的意见、关于加强开发建设项目水土保持监理工作通知等。

第二，建立了适应工作需要的技术服务体系。颁布了：开发建设项目水土保持技术规范、土壤侵蚀分类分级标准、水土保持工程概算定额等规范标准。举办培训班200多期，认定了1790多个水土保持方案编制证书单位，14000多技术人员持证上岗。认定水利部水土保持监测中心等4家单位作为技术评审机构；建立了280多人的专家库。

第三，不断提高水土保持方案申报率。1996年-2006年，水利部审批的水土保持方案共计1060个，由1996年的2个，到2006年上升到456个。

第四，建设单位水土保持意识增强。在可研阶段积极编报水土保持方案，注重完善后续水土保持设计，重视水土保持宣传，加强人员培训和指导，施工阶段开展水土保持监理和监测，完工后及时开展水土保持设施验收等。

第五，防治效果明显。全国各级水行政主管部门审批的23万多个水土保持方案，投入防治费约700多亿元，治理水土流失面积5万多平方公里，拦渣100多亿吨，减少水土流失约15亿吨。

二、存在问题

受管理体制的局限，一些政策措施不配套，技术标准陈旧、思想理念落后，水土保持方案在实施中还存在以下问题：

1、重工程建设，忽视生态保护和恢复

2、重视主体工程设计、忽视生态保护设计

3、重视工程安全稳定，忽视景观协调

4、重主体工程美化，忽视附属工程生态恢复

5、重工程技术研究，忽视生态修复技术研究

因此，在逐步推进管理体制改革，完善配套相关政策，加快修订技术标准的同时，建立和创新开发建设项目水土保持理念十分必要。

三、建立开发建设项目水土保持新理念

（一）敢于评价和修正主体设计的理念。由于目前的水土保持方案只是一个治理方案，没有成为一个限制方案，被动地服从、迁就于主体工程设计结果，导致主体工程水土保持评价流于形式，没有充分体现《水土保持法》设立水土保持方案制度的初衷和原则。水土保持方案的指导思想，不是从主体工程设计合理的角度去考虑问题，而是从保护生态、保护自然景观、水土保持的角度论证主体工程设计不合理性，从主体工程的各个环节、各个方面查找缺陷，补充和完善水土保持设计，并对主体设计提出的修改和完善建议，以达到最大限度地保护生态、控制扰动范围、减少植被破坏和水土流失、快速有效修复生态系统的目的。

比如，对公路主体设计的评价，首先要从几个线路方案的比较，了解各方案对植被的影响大小；其次，从线路的构成去评价，即桥、隧、堤的比重，分析对植被的影响；再次，评价土石方平衡率；最后，对施工工艺改进和新技术应用结合经济成本分析进行评价，建议主体设计吸纳和修改已有的设计方案。

（二）树立保护优先的理念。

1、保护地貌。原始的地貌是大自然鬼斧神工的结果，具有很强的稳定性，它不仅有视觉效果，给人以美感、多样化，还具有生态功能，如会集雨水、控制径流、维护小气候、形成特色生物和生态系统等，如果随意破坏原始地形地貌，就会打破稳定，甚至产生滑坡、泥石流、洪涝干旱灾害。我国在建筑方面，传统上就有建吊角楼的做法，这种依山就势的建筑风格对保护地貌、降低成本、减少灾害等意义重大，也是人与自然和谐相处的经验积累。尽管目前的科技手段、工程规模、资金投入、建设速度远远超过以往，但是，在科学发展观的指导下，在人与自然和谐相处理念的影响下，保护地貌的科学理念还是应该继续发扬光大的。

2、保护植被。在青藏铁路水土保持方案的评审时，我们的专家针对青藏高原生态脆弱、高山草甸破坏容易恢复难等特点，吸取青藏公路建设就近取土破坏沿线景观和破坏植被、改变冰冻层吸热条件引起沉降毁坏工程的经验，提出：第一，要严格保护高原草甸，草皮剥离后要专门存放并进行养护，等土方工程完成后覆盖到路基边坡和取弃土场表面，以控制和减少风蚀，增加植被覆盖度；第二，要对施工道路进行专门设计并提高设计标准，变临时道路为永久性道路，提高施工道路的服务期，避免因道路毁坏另辟西经而扩大草甸植被占压面积。实践下来，用剥离的高山草甸覆盖裸露的土地，有效控制了风蚀的扩展，使植被得到快速覆盖，并且取得高山草甸移植实验成功。溪洛渡水电站在建设过程中，将淹没区需要砍伐的树木提前移植出来进行假植，为将来建设区植被恢复准备苗木，即保护了林木，又节约了购买苗木的资金。

3、保护土壤。土壤是万物生长之母，其形成过程极其缓慢，形成1公分土壤大约需要300-400年时间，因此，保护土壤，是对开发建设单位更高境界的要求。将表层土壤剥离单独堆放并进行防护，为将来施工迹地的恢复提供土源，避免复垦时增加建设区外取土量，产生新的植被破坏和水土流失，也可节约建设资金。如河北省张河湾抽水蓄能电站将120多亩农田的表层土壤剥离后单独堆放保护，可节约保护土壤2400多方，即保护了土壤，为今后植被恢复奠定了基础。

（三）建设生态工程的理念

以往修工程，追求整齐、线形、光滑、美观、壮观，突出人造奇迹。如河道整治、引水渠等工程边坡建得三面光、直线型，不利于地表、地下水分交换、动植物繁衍，陡滑的坡面不利于乔木、灌木生长和人、水、草相近相亲。深圳裸露山体缺口治理的经验告诉我们，在稳定的前提下，开挖面凸凹不平，便于土壤和水分的保持，有利于植物生长，恢复后的景观自然和谐；所以，要改变过分追求安全、整齐、人造景观的保守设计思想，树立自然、生物链、长效的理念。

1、降低挡墙。过去一些公路和铁路边坡防护的设计思想比较保守，一味追求安全，挡护工程从底砌到顶，结果是工程造价很高，视觉效果很差。由于设计量和工程量大，设计单位和施工单位从利润的角度考虑，也不希望、不愿意进行优化。随着水土保持方案制度的实施，水土保持的理念正在潜移默化地影响着建设单位，一些工程开始尝试工程措施和生物措施相结合，乃至大幅度减少工程措施的做法，尽可能放缓边坡，降低拦挡设施的高度，增加植物措施的比重，效果很好。

2、增加乔灌的理念。随着水土保持方案实施，生态意识逐步深入人心，建设单位重视了边坡的绿化美化，采用挂网、喷拨等技术大面积种草，短期景观效果很好，由于草的根系较浅，遇到长时间强降雨时，会出现滑坡问题，而且草的需水量很大，管理成本很高，随着时间延长，管理跟不上，草皮出现退化现象。，改变边坡植物措施以草为主的做法，扩大乔、灌的比重，多种当地土生土长的植物，与原生植被景观和谐，即可减少人工植草容易退化带来的重复种植和管护费用，又可增加生物多样性，避免景观的单一性和植物群落的不稳定性。

3、充分利用雨洪资源的理念。各类工程建设增加了硬化面积，改变了土壤入渗能力和径流状况，增加了河道水的流量，从而加大了行洪压力，也降低了雨水资源的利用效率。另一方面，随着生态环境意识的增强，大家越来越重视绿化美化工作，大量栽种高当林木和花草，用拉水车和铺设管道办法进行浇灌，运行成本太高，常常因线长面广，很难保证所有的地段都按时供水，致使一部分林草保存率低。因此，在建设工程的同时，建设集雨工程，利用公路作为集雨面，收集汛期的雨水，在干旱的时候，抽水浇灌林草，即保证植物成活率，有提高了水资源利用率，一举两得。

（四）水土保持工程也要高标准的理念

1、坚持先拦后弃的原则。开发建设活动必然会产生弃土弃渣，先弃后拦、边弃边拦，还是先拦后弃，从经济的、技术的角度是看是有差异的，水土保持的效果也是不一样的。过去传统的施工方式是就地堆弃，不做拦挡工程，水土流失十分严重，根据调查，不做拦挡的弃土弃渣流失量约20%，如果，堆放在河道内，遇到洪水，流失量更大，因此，拦挡工程是减少水土流失的重要措施。

2、深化施工组织水土保持工作。开发建设项目水土保持工作的时效性很强，水土流失主要产生在施工期，施工期各个阶段的水土保持注意了、措施落实了、标准达到了，水土流失就会得到有效控制和减少，反之，工程完成后水土保持工作做得再好也是亡羊补牢，造成了水土流失无法挽回。因此，在施工组织体系中，如果能融入水土保持理念，就可最大限度地减少水土流失。

3、保证工程质量。建设单位一般对主体工程的质量、技术、工艺、和管理等都比较重视，但是，对植被保护、取弃土场防护、工业场地恢复、施工道路的处理等附属工程的水土保持措施则存在着投资水平低、工程标准低、技术手段落后、思想观念陈旧、管理制度不严等问题，因此，从法律、规范、思想、技术等加强工作力度是十分必要。

4、保证水土保持投资。发达国家在审批项目时，首先看的是生态环境方面的措施和资金是否落实；在施工计划安排时，首先要保证生态环境方面的投资，而且要求十分严格。如铺设管道时，要分层剥离，用车辆将土石运到指定地方临时堆放，采取拦挡措施，用各类编制物覆盖并定期撒水，避免尘土飞扬和水土流失，管道铺设完，再分层回填，恢复地貌植被，尽管生态环境保护的投资很大，生态环境保护方面的投资可以高达40%，但他们认为是值得的、必要的和必须的。我国目前工程中水土保持的投资只有2%左右，这样的投资水平，水土保持工程的标准就可想而知了，所以，必须逐步提高工程建设中水土保持的投资水平。

归纳起来，开发建设项目水土保持理念的基本观点是：

1、在学科的科学基础方面，强调工程学与生态学相结合，工程设计理论要吸收生态学的原理和知识。

2、新型的工程设施既要满足人类社会的种种需求，也要满足生态系统健康性的需求，实现双赢的目标。

3、各类工程要以保护生态系统多样性为重点，在工程中，尊重自然状况，尊重各类生物种群的生存权利，工程设施要为动植物的生长、繁殖、栖息提供条件。

4、认识和遵循生态系统自身的规律，充分发挥生态自我修复和自我净化功能。

5、依据人文学理论，强调自然美学价值，以满足人类在长期自然历史进化过程形成的对自然情感的心理依赖。