大流域规划 小流域治理

更加扎实推进水土保持和生态环境建设

　――在全省第十次小流域治理工作会议上的讲话

山西省委常委、常务副省长 范 堆 相

（2004年9月19日）

同志们：

　　这次小流域治理工作会议，主要任务是全面总结20年特别是近几年来我省水土保持和生态建设的成绩和经验，表彰奖励水保生态建设先进集体、先进个人，对下一步的小流域治理工作进行安排部署。

　　长期以来，国家有关部门特别是水利部，无论从工作指导上，还是从政策投资上，都对我省水土保持和生态环境建设给予了极大的关心和支持。在此，我代表省委、省政府，向水利部、黄委、海委、黄河上中游管理局的领导同志表示热烈的欢迎和衷心的感谢！

　多年来，临汾市把生态环境建设作为山区脱贫致富、改善生态环境、加快县域经济发展、全面建设小康社会的根本措施来抓，不断创新投入机制和管理模式，大面积实施封禁治理，大规模建设水保坝系工程，推动全市生态环境得到了明显改善。昨天我们参观的工程既有大户治理的典型，也有国家投资治理的典型；既有沟道治理的典型，也有坡面治理的典型；既有分散的治理点，也有贯穿县境的治理片。这些工程已经初步形成了大流域规划实施的雏形。相信这些典型和经验，能够给大家很多的启发。

　　山西水土保持和生态建设经历了艰难的过程，全省广大干部群众为此付出了艰苦不懈的努力。改革开放二十多年来，我们致力于从根本上改变山西恶劣的生产条件和生态环境，积极支持和鼓励广大干部群众不断探索治山治水的新途径和新方法，坚持每两年召开一次小流域治理会议，不断总结群众的创造和经验，并拿来作为全省工作的指导。特别是进入九十年代中后期以来，我们紧紧抓住国家加大生态投入的机遇，不失时机地把水土保持和生态环境建设推向了历史最大规模。围绕“123”发展目标，我们在全力实施国家生态建设项目的过程中，总结推广了偏关、平鲁等地的经验，这次会议又总结了临汾市特别是隰县的经验。可以说，在治山治水、改善生态这一生动的实践中，我们的经验越来越丰富，工作指导越来越科学。现在，根据形势的变化，我们要在总结二十年特别是近几年成就和经验的基础上，把全省水土保持和生态环境建设导入“以大流域为规划单位、以小流域为治理单元”新的发展轨道，这要成为今后全省水土保持和生态建设的一个基本方略。

　　下面，我讲五个问题。

　　一、认真总结成绩和经验，继续不遗余力地推进小流域治理和生态建设

　　经过20多年特别是最近几年艰苦不懈的努力，全省水土保持和生态建设取得了巨大成就：全省林草植被覆盖率由1983年的7.2%提高到去年的19.9%，增加了12.7个百分点；水土流失面积由原来的10.8万平方公里减少到9.3万平方公里，降低了14%；强度以上土壤侵蚀面积由4.6万平方公里减少到2.7万平方公里，降低了41%。全省新增水土流失治理保存面积1.86万平方公里，累计治理水土流失保存面积达到4.75万平方公里，治理度达到44%。2003年减少土壤流失1.11亿吨，比1983年降低24%，其中减少入黄泥沙0.9亿吨，不仅有效改善了我省的生态环境，也为黄河、海河下游治理做出了重大贡献。经过20多年的治理，全省生态环境恶化的局面初步得到遏制，一些水土流失严重地区正在走上经济、生态、社会协调发展的路子，为进一步促进全省经济社会的可持续发展积累了宝贵的经验，打下了坚实的基础。

　　回顾20年来我省小流域治理的发展历程，大致经历了三个阶段：

　　第一阶段是从上世纪80年代初期到90年代初期。这是全面推行户包治理小流域的时期，也是小流域治理的起步阶段。随着农村土地家庭承包经营制度的全面推行，广大农民群众积极探索水土保持的新路子。80年代初期，河曲农民苗混瞒率先承包治理小流域。我们及时发现总结这一经验，并迅速推广到全省。由于户包治理小流域直接与群众的切身利益紧密相连，比较好地解决了以往水土保持工作中责权利分离和治管用脱节的问题，充分调动了广大农民群众的积极性。广大农民群众积极响应，迅速形成了“千家万户治理千沟万壑”的生动局面。在户包治理的基础上，广大农民群众又进一步积极探索，发展了联户承包治理、集体治理和股份制、股份合作制治理等多种形式。这一时期国家每年用于水土保持的资金不足4000万元，全省仅有三川河流域、永定河上游、汾河上游列入国家和省级重点项目区，广大农民群众成为小流域治理的投入主体。我们主要依靠广大农民群众的力量，推动全省年水土流失治理度超过一个百分点。

　　第二阶段是从上世纪90年代初期到中后期。这是全面推行“四荒”拍卖的时期，也是小流域治理进入综合防治、规模经营、集中治理、深度开发的阶段。随着户包治理小流域的不断推进，越来越多的农民投身到小流域治理之中，同时群众也对政策会不会变产生了越来越多的担心。由政府对“四荒”使用权进行拍卖，解决了群众普遍存在的怕变心理，强化了农民的主体意识和权属观念，推动我省小流域治理发展到运用市场机制优化资源配置、集中规模经营、发展商品经济的新阶段。这一时期，国家投资逐年增加，汾河上游水土保持项目、黄河中游水土保持示范工程等国家级和省级重点项目相继实施，与此同时，我们引进外资，实施了世界粮食计划署无偿粮援“3923”项目和世行贷款水保项目。到1997年，全省用于水土保持的资金投入达到1.65亿元，水土流失最为严重的西山县（区）全部纳入了项目治理范围。这一时期，我们充分发挥国家投资的引导作用，广泛吸纳社会资金投入，推动全省水土流失年治理度超过2%，最高年份达到2.6%。

　　第三阶段是从上世纪90年代后期到现在。随着国家加大生态环境建设投入，陆续启动生态环境建设重点县、退耕还林等一系列重大生态环境建设项目，我省水土保持和生态环境建设进入到发展势头最好、建设规模最大、推进速度最快的时期。到2003年，全省生态环境建设投入超过20亿元，重点项目几乎覆盖了全省所有的县区，水土流失严重的东西两山以及晋北风沙区全部纳入到治理范围，一些重点项目集中的县份，每年用于生态环境建设的投资达

到上千万元甚至几千万元。如果说，前两个阶段我省小流域治理是以农民投入为主，经济效益和生态效益并重的话，那么这一阶段则是以国家投入为主，生态效益优先，兼顾经济效益。现在，永定河上游、汾河上游、三川河流域、偏关平鲁片等大流域水保生态示范区建设已经初显规模，全省水土流失年治理度达到3.5%，超过省委、省政府提出的3%的奋斗目标。

　回顾我省小流域治理和生态环境建设走过的历程，有许多好的经验需要我们认真总结，并在今后的工作中继续加以坚持。主要是:

　　第一，必须不断强化对小流域治理重要地位和作用的认识，始终把水土保持和生态建设置于经济社会发展的重要地位。水土流失严重、生态环境脆弱，是制约我省经济社会发展的重要因素，也是山区贫困的根源所在。正是基于对这一基本省情的深刻认识，长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，省委、省政府坚持把小流域治理作为促进经济社会可持续发展的一项重大战略举措，一届接一届，一任接一任，始终牢牢抓在手上。从1986开始，坚持每两年在基层召开一次小流域治理工作会议，从政策、机制、投入、技术等各方面大力推进小流域治理。应该说，我省之所以能有“千家万户治理千沟万壑”的生动局面，首先得益于全省上下对小流域治理重要地位和作用的深刻认识。推进小流域治理，改善生态环境，在我省是一个长期的过程，是一项艰巨的历史性任务，必须不断强化认识，始终把小流域治理和生态建设摆在突出重要的地位来抓。

第二，必须充分运用市场机制，不断创新生态建设的政策机制和组织形式。改革开放以来，我们在小流域治理中，十分注重引入市场机制，不断创新生态建设的政策机制和组织形式。从上世纪80年代的户包治理小流域，到90年代的拍卖“四荒”，再到现在退耕还林“个体承包”、生态建设重点项目国家投资直接到户，我们的目的，都是要用政策调动广大农民群众的积极性，用利益引导农民投身到小流域治理和生态建设中来。在政策机制的引导带动下，不仅广大的农民群众，而且很多的企事业单位、社会团体和机关干部，广泛参与到生态建设的方方面面。现在，全省承包治理的农户达到23万户，购买治理的农户达到34万户，总面积达到2500多万亩。随着市场经济的不断推进，治理大户也迅速成长起来，其中承包或购买500亩以上的大户发展到4474户，总面积达到1500万亩。同时，适应生态建设大规模推进的需要，水保专业队应运而生，迅速发展壮大，成为小流域治理的一支重要力量。在今后长期的生态建设过程中，我们还要继续坚持运用市场机制，不断创新完善生态建设的政策机制和组织形式，更加有效地调动农民群众和社会各界的积极性。

　　第三，必须加强工程建设管理，不断提高治理质量。这些年，面对越来越多的生态建设投资，面对日益繁重的建设任务，怎样管好、用好这笔资金，让这些工程长期发挥作用，成为我们必须着力解决好的一个重大课题。我们适应新形势的需要，积极探索加强工程建设管理的新路子。我们借鉴世行的资金管理经验，对重点项目实行报账制管理；借鉴基本建设项目管理经验，对重点工程实行招投标制和工程监理制，特别是项目法人制。通过采取这些责权利明确、清晰的管理措施，我们逐步建立起了一整套比较成熟、比较完善的工程建设管理制度，有效地提高了生态建设的质量。在今后的小流域治理和生态建设过程中，我们要继续坚持这些行之有效的管理制度。

　　第四，必须坚持保护与建设并重，切实加强对生态的保护。过去我们比较重视水土流失的治理，但对生态环境的保护重视不够，导致了边治理、边破坏，很多建设成果很难保留下来。这些年，我们汲取历史的经验教训，牢固树立“预防为主，保护优先”的观念，把保护提到了与治理、建设同等重要的地位。我们严格按照《水土保持法》的规定，加强对工矿企业和工程建设项目区的监督管理，把人为因素造成的水土流失控制在最低程度。2002年，基于对自然规律认识的进一步深化，我们提出实施封禁治理，依靠自然力量修复生态，在实践中也取得了很好的成效。面对今后长期的小流域治理和生态建设任务，面对越来越多的生态建设成果，我们必须切实加强保护，使我省的生态环境更快地得到改善。

　　现在，我们已经进入到全面建设小康社会，加快推进现代化的新阶段。新的形势要求不仅要迅速把经济建设搞上去，努力为广大人民群众创造殷实富足的物质生活，而且要尽快改善恶劣的生态条件，努力向全社会提供一个山川秀美的生活环境。我们必须以科学发展观为指导，继续把小流域治理和生态建设摆在经济社会发展的重要位置，不遗余力地推进小流域治理，在更大范围实现水土资源的合理利用和各种生产要素的合理配置，为全省经济社会的可持续发展打下一个良好的基础。我们的目标和任务是，水土流失年治理进度确保3%，力争4%，年初步治理水土流失面积540万亩以上，生态自然修复面积达到1000万亩以上，力争到“十五”期末，建成永定河上游、汾河上游、三川河流域、偏关平鲁片、昕水河流域、县川河流域、桃河流域、湫水河流域、小浪底和三门峡库区九大流域（片）生态示范区。

　　二、遵循自然规律和大规模生态建设的需要，把全省水土保持适时导入“以大流域为规划单位、以小流域为治理单元”的发展轨道

　　在二十多年小流域治理的基础上，我们提出以大流域为规划单位，以小流域为治理单元的方略，既是小流域治理发展到一定阶段的必然结果，也是形势的客观要求。现在，飞速发展的市场经济要求在更大范围配置各类生产要素，生态建设也同样需要在更大范围配置各类资源。只有把小流域治理纳入到大流域的规划指导下，才能在更大的范围内实现人与自然、实现生态经济社会的协调发展，实现各类生产要素在更大范围的优化配置，小流域治理才能始终保持正确的发展方向。

　　目前的形势为我们实施大流域规划、小流域治理创造了有利的条件。一是随着综合国力的不断增强，中央不断加大生态建设力度，启动实施了一系列重大生态建设项目。这些项目多数是以大流域为规划单位实施的，像首都水资源治理、京津风沙源治理，都是按大流域实施的项目，这为我们“大流域规划、小流域治理”创造了重要的前提条件。二是小流域治理已经取得了丰硕成果。现在，上万条经过治理的小流域，星罗棋布在全省各地，我省先后有太原、晋城2市，偏关、隰县等15个县（区），以及167条小流域，被命名全国水土保持生态环境建设“十百千”示范工程。这些示范市、示范县、示范小流域，初步形成了大流域示范区的骨架，不少地方像永定河上游、汾河上游、三川河流域、偏关平鲁片，小流域治理已经

由一个一个的点，连成了一个接一个的带，甚至是纵横交错的网状片，大流域示范区建设已初显规模。三是水土保持生态建设的组织形式和运作机制逐步趋于完善。在治理措施上，我们把人工治理和生态自我修复结合起来；在组织形式上，承包、租赁、拍卖、股份制、股份合作制等多种形式并存；在项目管理上，我们实行了项目法人制、招标投标制和工程监理制；在资金管理上，我们实行了报账制管理，形成了一整套比较完善的制度机制。四是治理技术日益成熟。坝系工程建设、水力冲填筑坝、等高植物篱、山地集雨节灌、径流水保林、机修梯田复式生物经济埂等实用技术得到全面推广；计算机技术、遥感技术、地理信息技术、地球定位技术等高新技术在水土保持领域得到广泛应用，全面提高了小流域治理和生态建设的科技含量。五是整个农村正处于工业化、城镇化加速推进的阶段，生产力的进一步发展必然要求水土保持走集中、连片、规模治理的道路，这样不仅有利于合理利用和保护自然资源、发挥区域优势，而且有利于在更大范围实现生产要素的合理配置，实现经济社会的全面、协调、可持续发展。

　　搞好大流域规划，要从促进当地经济社会全面、协调、可持续发展出发，遵循自然规律和经济发展规律，坚持以人为本，以小流域为单元，因地制宜，因害设防，沟、坡、梁、峁、塬统一规划，山、水、田、林、路综合治理，粮、经、果、牧、草多维配置，实现水土流失的有效防治和水土资源的可持续利用。各大流域规划的方向是：

　　汾河上中游、县川河、朱家川、湫水河、三川河、屈产河、芝河、大清河等8条流域，以黄土丘陵沟壑区为主。流域内地形破碎，土质疏松，气候干旱，以面蚀、沟蚀为主，沟壑面积占总面积30-35%，沟壑密度5公里/平方公里以上，侵蚀模数1—2万吨/平方公里，是多沙粗沙的重点来源地。这些流域涉及忻州、吕梁、太原、临汾、晋中、忻州、大同7个市，偏关、临县、永和等49个县，总面积4.02万平方公里，其中水土流失面积2.9万平方公里，占总面积72.1%。已治理水土流失面积1.09万平方公里，治理度37.7%，林草覆盖率18.9%。区域内自然灾害频繁，农业内部结构不尽合理。今后发展方向是：加快沟道治理，建设高标准基本农田，有计划、按比例地退耕还林还草，发展畜牧业，带动当地经济发展，实现农民脱贫致富。工程重点是：沟边线布设沟头防护工程，由防护埂和灌木林带组成，沟道布设坝系工程，节节拦截涵养水土。对Ｖ型沟道的支毛沟，采用林草郁闭，乔灌草间植，形成植物篱型的生物坝。退耕地优先安排发展经济林，再布置林草。配合沟道治理和河道整治，建设高效农田。规划治理水土流失面积12650平方公里，建设淤地坝6574座。

　　昕水河、清水河、鄂河3条流域，以黄土残垣沟壑区为主，涉及临汾市的大宁、隰县、蒲县、吉县、乡宁等5县，总面积5810.4平方公里，其中水土流失面积4723.9平方公里。已治理水土流失面积2106.5平方公里，治理度44.6%，林草覆盖率27.9%。区域内塬边残破，沟深坡陡，沟塬相对高差大，沟壑密度4公里/平方公里，年侵蚀模数8000—10000吨/平方公里。要突出地方特色，扩大经济林和果园建设，实行封山育林（草），建设控制性骨干工程，拦截入黄泥沙，改善生产条件，优化生态环境。规划水土保持综合治理面积925平方公里，其中经济林100平方公里，封禁治理530平方公里，建设淤地坝2890座。沿沟沿线布设固岸乔灌混交型防护林带与梁、峁、坡防护林相互配合，形成农田防护林网。

　　小浪底、三门峡水库上游，主要是黄土丘陵阶地区。涉及运城市的芮城、平陆等6个县，总面积59725平方公里，其中水土流失面积4309.4平方公里。已治理水土流失面积2218.1平方公里，治理度51.5%，林草覆盖率20.5%。区域内山川相间，地形呈台阶状，耕地坡度缓，土质肥沃，农田标准较高，水利条件较好，沟壑密度2-3公里/平方公里。要以打坝拦沙、减少入库泥沙为重点，适度发展经济林。防治重点是，以改土治水为主攻方向，大力建设基本农田，有计划地布设经济林和防护林。规划治理水土流失面积1610平方公里，其中发展经济林418.3平方公里，建设淤地坝1110座。

　　沁河、子牙河、漳卫河流域，主要是土石山区。涉及到朔州、忻州、阳泉、晋中、太原、晋城、长治、临汾7市，沁源、泽州等32个县，总面积494万平方公里，其中水土流失面积3.45万平方公里。已治理面积1.44万平方公里，治理度41.3%，林草覆盖率21.7%。区域内海拔较高，气候高寒，植被较好，雨量较多，石厚土薄，土少而肥，裸岩和风化砂石占一定比例，农田多为石坎梯田，单产较高，矿产和植物资源丰富，沟壑密度2-3公里/平方公里。防治重点是强化天然林保护，加强对天然牧坡的迹地更新和改造，大力实行封禁治理。上部布设乔灌混交林，中部阴坡栽植以针叶林为主的乔木，阳坡草灌混交，下部营造防护林，支毛沟布设谷坊，干沟布置控制性骨干工程和淤地坝，平缓地带建造石坝梯田。规划治理面积1.31万平方公里，其中经济林1648平方公里，封禁治理面积2030平方公里，建设淤地坝1264座。

　　永定河上游，主要是黄土缓坡风沙区。流域总面积19510平方公里，水土流失面积12619平方公里，已治理面积3909平方公里，治理度31％，林草覆盖率16％。涉及大同、朔州、忻州3市17县。区域内地广人稀，耕作粗放，海拔较高，地形平缓，土质疏松，气候干燥，风大沙多，风蚀、水蚀交替发生，风沙危害严重,林草覆盖度低，治理难度较大。要调整农林牧用地比例，大面积退耕还林还草，增加林牧业的比重，实行封禁治理，扩大林草覆盖度。治理重点是，大面积营造防风固沙林，兴建林网方格田，沙化地大力种植灌木林。在比较缓、河床宽的河道两岸种植乔木林，形成生物堤，以固定河床。新增治理面积7425平方公里，其中基本农田539平方公里,经济林395平方公里，水保林3984平方公里，种草1317平方公里，封禁1115平方公里，骨干坝122座,淤地坝178座。

　　按照各大流域治理的方向，从现在开始，水利水保部门就要着手制定各大流域的具体规

划。初步设想是，跨县的流域规划由市组织制定，跨市的规划由省里组织制定，全部工作力争在明年6月底前完成。规划要吸收各方面的技术力量参加，把河道疏浚、固堤、通路、绿化、治污统筹考虑进去，以提高河流的整体功能。规划方案出台后，要严格按规划组织实施，所有的小流域治理和单个项目建设都要服从这个大规划。

　　三、切实抓好重点生态建设项目，加快水土流失重点区域治理

　　现在，我省正在实施的有退耕还林、京津风沙源治理、首都水资源治理、淤地坝、黄土高原水土保持世行贷款二期、淤地坝建设、湫水河流域、桃河流域、小浪底和三门峡库区、国债水土保持、黄河上中游水保生态项目以及汾河上游水土保持综合治理等一系列重点生态项目。这些项目中大多数是综合性治理项目，都是按大流域进行规划实施的，还有一些专门项目，像退耕还林、淤地坝建设，在项目布局上也按照大流域规划的要求，集中摆布在东西两山地区。我们要切实抓好这些重点项目建设，加快水土流失重点区域治理。这里，我重点强调一下退耕还林、京津风沙源治理、首都水资源治理、淤地坝四项工作。

　　1、退耕还林工作。这项工程在我省全面推开已经3年。今年，国家给我省下达退耕还林任务256万亩，其中退耕地还林48万亩，宜林荒山造林208万亩。到8月底，全省共完成194.26万亩，完成总任务的75.9%，其中退耕地还林45.9万亩，完成95.62%；宜林荒山造林148.36万亩，完成71.33%。总体上看，退耕还林工程进展比较顺利，但进展不够平衡，特别是有8个县进度不足一半，分别是蒲县48.6%、侯马40%、新绛40%、灵石38.5%、河津33.3%、神池25%、曲沃25%、祁县10%。今年雨水条件不错，各地特别是这8个县，要切实增强责任意识，抓住秋季造林的时机，全面完成今年的退耕还林任务。在抓好今年工程建设任务的同时，还要抓好补植补造和补助兑现工作。今年春季，我省对退耕还林工程进行了省级复查，全省造林面积核实率97.9%，合格率92.5%，均高于国家标准。但河津、临猗、吉县3县面积核实率和岚县、河津、安泽3县合格率低于国家标准。对此，有关各县要抓紧进行补植补造，切实抓好整改工作。退耕还林补助兑现缓慢是农民反应比较强烈的问题，也是社会各界关注的一个焦点。这既有国家政策调整和粮食市场变化等客观原因，也有我们工作不到位的问题。针对这个问题，省里及时调整了兑现办法，改补助粮食为折成现金发放。最近，省发改委、财政厅、林业厅、粮食局、农发行又联合下发了《关于退耕还林粮食改补现金有关财政财务处理问题的通知》，各地要注意退耕还林补助新老办法的衔接，严格执行有关文件精神，尽快把没有兑现的补助资金直接兑付到农户手中，确保取信于民。

　　2、京津风沙源治理工作。这项工作事关晋北地区乃至整个山西经济社会可持续发展战略的实施。四年多来，我们精心组织，认真实施，扎实推进，较好地完成了工程建设任务。今年，国家给我省下达治理任务202.9万亩，其中造林145万亩，草地治理32.7万亩，小流域治理25.2万亩，加上历年尾欠52.44万亩（造林14.54万亩，草地治理32.7万亩，小流域治理25.2万亩），今年总计应该完成治理任务255.34万亩，包括造林159.54万亩，草地治理24.9万亩，小流域治理38.2万亩。目前已治理面积164.78万亩，完成64.5%，其中造林122.82万亩，完成77%；草地治理22.3万亩，完成38.7%；小流域治理19.7万亩，完成51.6%。目前还有90.56万亩治理任务没有完成，包括造林36.72万亩，草地治理35.32万亩，小流域治理18.52万亩。分县看，天镇、左云、浑源、大同县、繁峙、山阴、应县和朔城区完成进度差一些，特别是山阴和代县，还有近10万亩的任务要完成。8月下旬召开的雁门关生态畜牧经济区建设工作会议，对工程进展情况进行了通报，提出了要求。会后近一个月来，各项目县做了不少工作，工程有了一些进展，但要全面完成今年的建设任务，还需要各地付出更大的努力，今年无论如何不能再出现新的欠账。大同、朔州、忻州三个市和13个项目县，一定要高度重视，明确责任，落实措施，确保圆满完成今年的各项建设任务。农业、林业、水利三个部门要加强督促检查，加大组织实施，确保全面完成各自的建设任务。最近，省发改委和省财政厅已向三个市下达了计划，拨付了资金。市县两级要抓紧下达计划资金，满足工程建设需要。国家发改委将于10月中旬对京津风沙源治理工程进行中期评估。省市县三级都要抓紧做好各方面的准备工作，对前几年完成的工程进行补植补造，对退耕还林政策落实情况和工程管理进行一次全面的自查，发现问题及早补救。

　　3、首都水资源治理工作。这是我省北部地区又一个重大生态建设项目，涉及永定河上游的大同、朔州、忻州3个市，17个县区，包括节水、水土流失治理、污染治理和水源保护等四类170个项目，总投资27.64亿元，规划到2005年完成。2001年以来，国家给我省下达投资9.2亿元，占到批复总投资的33%；完成投资5.08亿元，占下达投资的56%。从分项目实施情况来看，水利项目下达投资5.4亿元，完成投资3.58亿元，占到66.5%，进展比较顺利；水污染治理项目下达投资3.8亿元，完成投资1.5亿元，占到39.5%；工业点源治理、工业节水等项目目前仍未启动。在水土流失治理方面，下达投资1.5亿元，完成投资1.2亿元，占到80%；完成综合治理面积660平方公里，占计划治理面积764平方公里的86.1%。其中应县已经完成全部治理任务，阳高、天镇进度超过90%，大同县、怀仁、南郊也接近90%。从项目实施总体情况看，规划五年的项目在实施三年之后，资金仅下达了三分之一，工业点源治理、工业节水等项目至今没有启动实施，直接影响水量水质达标目标的如期实现。现在看，按照目前的进度推算，要到2005年完成全部项目建设任务已经不大可能。必须采取超常规措施，加快追赶工程进度。水利部门和环保部门要加强协调配合，形成工作合力。有关市县要安排专门力量，下大力气抓好项目的组织实施。特别是一些项目的前期工作，要抓紧完成，尽早付诸实施。

　　4、淤地坝建设工作。在我省广大山区，建设淤地坝不仅可以滞洪、拦泥，而且可以蓄水、淤地、造田，是治理水土流失、建设高效基本农田的现实有效途径。群众形象地称淤地坝是有效控制水土流失、减少泥沙输出的“沙袋子”，增加基本农田、解决农民温饱的“粮囤子”，改善农业生产条件、增加群众收入的“钱袋子”，促进退耕还林、再造秀美山川的“好路子”。去年，水利部将淤地坝列为水利建设“三大亮点”工程之一，安排专项资金实施了淤地坝建设工程，并在我省召开了黄土高原淤地坝工程启动会议。去年给我省安排投资5982万元，建设淤地坝340座；今年安排资金5400万元，建设淤地坝303座。一年多来，项目区各县按照基建项目管理程序，认真组织实施，工程进展顺利。去年安排的建设任务，已划分为53个标段，完成了招投标工作，签定了施工合同，目前正在抓紧建设，预计明年汛前可以全部完成。今年的建设任务已经结束了项目审查工作，年度计划已经上报国家发改委和水利部，很快将会批复并下发执行。当前要重点抓好两方面工作：一是认真制定实施方案，扎扎实实做好前期准备。目前，省里已经完成了全省黄土高原地区水土保持淤地坝规划，通过了水利部组织的专家审查。各市县要根据全省规划，拿出符合当地实际的实施方案。对每一条流域、每一个坝系，建设前都要请具有相应资质的单位深入实地，认真考察，确保前期工作的科学性、可行性。对每一条流域的可研、初设，都要组织专家进行认真的评审，从源头上保证工程的建设质量。现在全省有近200座淤地坝老化失修，加固改造后还有较大的利用价值。各地在前期工作中，要把旧坝的加固改造纳入到实施方案之中，充分挖掘旧坝的使用潜力。二是充分发挥国家投资的引导作用，多渠道、多形式筹集建设资金。目前国家在淤地坝建设上依据规模大小，实行不同的投资政策，骨干坝以国家为主，小型生产坝以地方为主。去年和今年，国家给我省安排投资1.14亿元，需要地方配套1亿元。这就需要我们充分发挥国家投资的引导作用，积极调动各种力量参与淤地坝建设，多渠道、多形式筹集建设资金

。目前，省财政落实配套资金480万元，太原市落实150万元，资金缺口还比较大。各地要在积极落实配套资金的同时，学习借鉴汾西等地的成功经验，想方设法创新政策机制，调动方方面面的积极性，吸引更多的社会资金投入淤地坝建设。

　　四、进一步完善政策机制和组织形式，充分调动方方面面的积极性

　　经过多年的摸索和实践，我们已经初步形成了一整套比较完善的政策机制和组织形式。现在，随着我省水土保持和生态建设进入到“以大流域为规划单位、以小流域为治理单元”的新阶段，形势要求我们进一步完善政策机制和组织形式，把方方面面的力量凝聚到水土保持和生态建设上来。

　　1、积极推行工程项目“四制”管理。项目法人制、招标投标制、监理制和资金报账制，是我省小流域治理和生态建设过程中积累的一条重要经验，是我们加强工程建设管理一套行之有效的办法。目前,在我省实施的小流域治理和生态建设项目中,首都水资源水土保持项目、淤地坝项目已全面实行了“四制”管理,黄土高原水土保持世行贷款二期工程、国家农业综合开发水土保持项目、国家债券水土保持项目、黄河上中游水保生态项目以及汾河上游水土保持项目，也部分采用了“四制”管理。实施“四制”管理，不仅有利于明确建设各方的责权利，强化对工程项目的全面管理，提高工程建设的整体质量，而且可以有效地降低和控制投资规模，确保国家投资的使用效益，同时还可以增强工程建设的透明度，杜绝暗箱操作，从源头防止工程建设中腐败问题的发生。现在，我省实施的重点生态项目投资规模大、建设任务重、质量要求高，我们必须以对国家、对人民高度负责的态度，积极推行工程项目“四制”管理，切实提高工程建设质量。首都水资源治理、京津风沙源治理、黄土高原水土保持世行贷款二期工程、淤地坝建设，都要全面实行“四制”管理；国家投资标准较低的农业综合开发水土保持、国债水土保持、黄河上中游水保生态、汾河上游水土保持等项目，凡单项投资在50万元以上的工程，要实行“四制”管理；其他项目和工程，也要根据不同的情况，尽可能地引入“四制”管理。要通过对项目公开、公平、公正的管理，真正把这些生态项目建成“阳光工程”，“精品工程”。

　　2、进一步推进“四荒”拍卖，全面落实生态建设成果管护主体。从推行户包治理，到推行股份开发治理，到全面推行“四荒”拍卖，再到现在扶持大户治理；从拍卖小水利工程，到拍卖林地、草地；从退耕还林的个体承包，到淤地坝的租赁和股份合作经营，所有这些，核心就是通过明晰产权，建立责、权、利明确的利益关系，调动全社会参与生态建设的积极性。实践证明，这些措施在推进我省水土保持和生态建设中已经发挥了巨大的作用，在当前及今后很长一个时期内仍然符合农村生产力发展水平，具有很强的生命力，要继续坚持并不断完善。现在全省还有近2000万亩“四荒”没有落实产权主体，继续拍卖难度很大。这其中既有多数是远山瘦山，治理开发难度很大的原因，也有一些治理户在已经取得治理成果的情况下，因为政策不配套，林木变不成现钱，无力扩大再生产，有的甚至生活陷入困境的问题。特别是后一个问题，使得很多本来有意购买“四荒”的人处于观望徘徊的状态。现在看，应该从放宽林木间伐政策和建立生态补偿机制两方面入手，逐步探索解决这个问题。各地在这方面可以进行尝试和探索。这个问题解决了，“四荒”拍卖就能够再大大推进一步。

　　同时，对国家投资建设的生态成果，不论是林草植被，还是小型水保工程，都要采取承包、租赁、拍卖等方式，把这些治理成果落实到单位和个人，由他们去经营、管护、受益。特别是淤地坝,我们已经探索出一套比较完整的运行管理办法，主要有以下几种方式：一是提取岁修资金。隰县、汾西等地对淤地坝工程实行村委统一管理，分户经营坝地，从受益中提取岁修资金，解决淤地坝的维修资金问题，实现以坝养坝。二是划地作酬，在工程附近划出一定数量的土地作为管护人员的报酬田，收益归管理者。三是按泥计酬，按照淤地坝拦泥数量，发给管护人员报酬。四是拍卖经营，将淤出的坝地拍卖，拍卖所得资金作为护坝基金，用于工程的维修管理。五是租赁经营，租赁费用用于坝体管护。六是承包管理，将淤出的坝地交给承包者经营，按照谁承包、谁受益、谁管理的原则，明确双方责、权、利，并以合同形式固定下来，由承包者负责工程的管护。七是利用淤地坝，创办经营实体，由经营实体负责工程的管护维修。八是根据建设中各方贡献的大小，明确产权归属，采用股份合作的形式进行经营管理。这些方式最根本的，就是运用利益机制，明确工程的管理主体，达到淤地坝工程长期发挥效益的目的。各地要借鉴这些成功的经验，结合当地实际，把淤地坝的所有权、使用权、受益权明确和固定下来，逐步实现以坝养坝的良性循环。

　　3、大力推行大户治理和专业队治理。现在，大户治理已经成为我省小流域治理和生态建设的一支重要力量。全省500亩以上的大户发展到4474户，其中500—1000亩2159户，1000—5000亩936户，5000亩以上1379户。大户承包购买总面积达到1486万亩，占到全省“四荒”拍卖总数的58.4%。他们不仅投资能力较强、治理规模较大、推进速度较快，而且对市场变化的反应灵敏，对新技术、新品种的追求也十分迫切。要把大户作为一支重要力量精心培育，帮助他们迅速发展壮大起来。一是要切实加大对大户的扶持。不论是从推进生态建设的角度，还是从促进经济发展的角度，乃至从加快社会进步的角度，对大户给予适当的扶持都是十分必要的，完全符合国家的产业政策。我们已经草拟了《关于发展民营水保大户的资金扶持办法》，从投资、贷款、奖励等方面制定了一些操作性较强的扶持措施，将很快下发各地执行。二是要积极为大户提供服务和指导。各级各部门要急大户之所急，想大户之所想，主动拓宽服务领域，从规划、技术、信息、流通、品种、病虫害防治等方面，积极为大户适时提供有针对性的服务和指导。三是要旗帜鲜明地依法保护大户的合法权益。要加强对基层干部群众的宣传教育，让他们体会大户的艰辛劳苦，看到大户的积极作用，掌握基本的法律常识，增强守法的自觉意识。要依法严厉打击侵犯大户合法权益的行为，该赔偿的坚决赔偿，该恢复合同的坚决恢复执行合同，触犯刑律的，要依法移送司法机关处理。要通过我们上上下下、方方面面的共同努力，在全社会营造一个关心大户、支持大户的良好氛围。　　专业队治理是推进水土保持的一种有效组织形式。目前全省从事水保建设的专业队伍已发展到715支、2.4万人，拥有固定资产1.85亿元，拥有推土机等大型施工机械1013台。其中经过工商部门注册登记、通过资质认定的水土保持专业队有271个，包括67个甲级单位、103个乙级单位，全省所有的淤地坝工程任务全部由专业队承建，国家命名的117条示范小流域也全部由专业队治理完成，在我省水土保持和生态建设中承担着重要角色。在水保和生态项目组织实施过程中，要继续充分发挥他们的作用，把一家一户很难完成的工程任务，尽可能多地交给专业队承担完成。

　　五、妥善解决群众的生产生活问题，切实加强对生态环境的保护

　　长期以来，人为破坏是导致我省生态建设成果保存率比较低的重要原因。这几年，适应大规模生态建设的需要，我们牢固树立“保护环境就是保护生产力”的思想，在认真贯彻执行《水土保持法》、《林业法》、《草原法》等相关法律法规，宣传教育群众，强化监督，加大执法力度，查处违法案件，依法保护生态环境的同时，还积极探索保护生态的新路子。在第九次小流域治理工作会议上，我们提出封禁治理。两年来，全省有46个县出台了封育治理政策。通过实施封禁治理，不仅我们的生态建设成果得到了较好的保护，而且更多地依靠大自然的自我修复能力使封禁区域内的植被得到了较快的恢复。现在的关键，是在保护生态的实践中，由于我们的配套措施跟不上，出现了一些新的矛盾和问题。这些矛盾和问题解决不好，生态保护措施就很难得到真正、全面的落实。必须妥善解决保护生态过程中出现的矛盾和问题，切实加强对生态环境的保护。

　　1、大力推行舍饲养殖，妥善解决保护生态和发展畜牧业的矛盾。现在我们实行封禁治理，不少地方实施封山禁牧，这就使得以放牧为主的传统畜牧业生产方式与保护生态的矛盾非常突出地表现出来。我们既不能因为发展畜牧业而影响生态建设，也不能因为强调生态问题而忽视群众的现实利益。在现阶段大面积退耕还林还草的形势下，如果采取简单的办法，单纯为了保护生态而限制畜牧业的发展，在粮田减少、收入不能增加的情况下，群众很可能返过头来，重新去开荒垦地。这样的后果很可能是既破坏了生态，又扼杀了畜牧业的发展，重新陷入越垦越穷、越穷越垦的恶性循环。我们必须恰当地处理这两者之间的关系，既要千方百计保持畜牧业有一个比较稳定的发展，又不能让畜牧业的发展超过生态的承载能力。从各地的实践看，舍饲养殖是实现生态和畜牧协调发展的有效结合点，要大力推行。这几年，不少地方大力推行舍饲养殖，特别是雁门关地区，养殖小区达到300多个，舍饲养羊103万只，占到存栏总量的1/4，取得了比较好的效果。目前影响舍饲养殖推广的问题，主要是饲草资源不足、圈舍投入较高、畜种不合理等。针对这些问题，一是要进一步扩大草业规模。从植被演进规律和现在干旱少雨的实际情况看，我省很多地方特别是干旱山区应该考虑多发展一些草灌，这样既可以迅速地增加植被覆盖，又可以为畜牧业的发展提供丰富的饲草资源。各地要合理规划确定基本农田和基本草地，积极引进和推广优良草种，引导农民群众多种一些紫花苜蓿、沙打旺、草木栖、饲用玉米等优良牧草。同时，要继续抓好荒山荒坡种草和“三化”草地治理，加强草地建设与管护，为畜牧业的发展奠定一个比较好的基础。二是加强优良畜种的引进推广。舍饲养殖，主要是舍饲养羊，对羊种的要求很高，只有品种对路，舍饲养殖才能取得比较好的经济效益。现在我省多数还是本地土种羊，生长慢、成本高，多数不适宜舍饲养殖。对此，必须坚持引进与改良并重，加快良种的引进繁育，加快品种的更新更换。三是为群众建设圈舍提供必要的扶持。圈舍建设一次性投资较高，在目前群众普遍还不富裕的情况下，这笔投入全让农民承担有一定的难度。京津风沙源治理项目对圈舍建设给予适当的资金扶持，农民发展舍饲养殖的积极性很高。今后省里要增加一部分这方面的投资，各地也要想办法筹措资金，充分利用扶贫资金、小额信贷等，给农民一些扶持帮助。在推进舍饲养殖的过程中，要特别注意工作的方式方法，严禁用简单、粗暴的办法对待农民。要因地制宜、分类指导、典型示范、逐步推进。在封山禁牧之前，一定要做好各项准备工作，帮助农民解决好舍饲养殖的各类问题，防止一封山就宰羊的现象，防止畜牧业发展出现大的起伏。

　　2、大力发展沼气和小水电，妥善解决农村生活能源问题。我省不少山区由于资源条件限制或者经济上的原因，很多农民群众仍然要靠烧柴取暖做饭，一个普遍的四口之家，一年的生活用柴要消耗10—15亩山林的生长量，对生态环境造成了很大的压力和破坏。我们要保护生态，保护生态建设的成果，就必须在确保不给农民较大经济压力的前提下，切实解决好农民生活所需能源问题。现在看，比较现实和成熟的解决方案有两个：一是发展小水电。陵川县就是通过建设10座总装机容量8185万千瓦的小水电站，解决了１.1万山区群众的生活能源问题。这个办法适宜在我省东南部水力资源比较丰富的地方的推广。二是发展沼气。这样不仅可以有效减轻对生态环境的压力，而且可以有效增加农民收入。从汾西、襄垣等县的实践看，建设一个8—10立方米的沼气池，每年可以减少燃料、电费、化肥开支500元左右，再加上发展高效种养业，可以增加收入700元左右，两者加起来，直接经济效益在1200元左右。我省绝大多数地方都适宜发展沼气，要加大推广力度，把这项生态富民工程切实抓出实效。现在中央已将沼气确定为农村基础设施建设的“六小”工程之一，每年拿出10亿元的国债资金支持这个项目。去年，经过我们多方争取，国家给我省安排投资3709万元，建设“一池三改”模式46371户，涉及9个市、23个县。为推动沼气建设，省政府专门在汾西县召开了全省沼气富民生态工程现场会，启动了沼气富民工程。会后，有关市县做了不少工作，也取得了一些成绩，但总体没有达到预期效果，特别是工程进展缓慢。按照国家要求，去年的建设任务应该在今年9月底前竣工验收。到9月中旬，全省共建成13045户，完成率只有28.13%，其中运城47.75%，晋中34.13%，临汾26.54%，长治25.78%，晋城20.86%，太原18.79%，朔州14.64%，忻州13.31%，吕梁11.03%。按县来看，高于全省平均进度的有夏县、襄垣、万荣、临猗、芮城、平遥、大宁、祁县、左权、闻喜等10个县，低于全省平均进度的有黎城、离石、右玉、宁武、屯留、五台、交城、代县、古交、怀仁、沁水、吉县、汾西、等13个县。按照目前的进度，9月底完成全部建设任务已经不大可能。现在离上冻时间已经不多，有关市县多要加大组织实施，加快工程建设，力争在11月份国家来我省稽查之前全面完成建设任务。分管领导要过问这项工作，必要时要亲自上手，督促建设进度，协调解决问题。各项目县要按照申报时做出的承诺，兑现落实配套建设资金，确保工程建设需要。任务完成情况要作为今后项目安排的重要参考，对完成情况不好的市县，省里将在今后的项目安排中坚决予以调整。

　　3、大力实施生态移民，妥善解决生态脆弱地区群众的生存发展问题。现在我省还有相当一部分群众生活在生态环境十分脆弱、生产条件极其落后的山庄窝铺。这些地方往往距村、镇所在地较远，通路难、通电难、通讯难、上学难、就医难、人畜吃水难，很多山庄窝铺农业资源的人均占有量很低，开发的潜力很小。这些地方因为生存条件恶劣，往往只能采取十分落后的农业生产方式，有的开荒种地，有的超载过牧，有的乱砍滥伐。几十口人的一个小山村，往往对周边几十甚至上百平方公里区域的生态环境造成很大的影响。这些年，我们主要出于扶贫开发的目的，对部分山庄窝铺的贫困人口实施了移民搬迁。搬迁以后，由于移民的生产生活条件和经济发展环境发生很大变化，加上政府采取的一系列帮助扶持措施，大部分移民在迁移定居后可以较快地解决温饱。同时，对迁出地通过实行退耕还林还草、封山育林，使植被迅速得到恢复,生态环境得到明显改善。这样通过实行移民搬迁、异地开发，不仅可以节省大量的扶贫资金，从根本改善这部分人的生产生活状况，而且可以在较短的时间内迅速改善这些地方的生态环境，社会效益、经济效益、生态效益都十分显著。可以说，对生活在条件十分恶劣地区的人口实施移民搬迁，是改善区域生态环境、帮助这些贫困人口脱贫的一条最彻底的措施。省委、省政府已经决定，从2003年起，对全省地处生存条件恶劣地区的近25万特困人口，实施移民搬迁，到2007年搬迁完毕。今年，我们已经安排1.5亿元，对35个贫困县的784个山庄窝铺、12161户、5万贫困人口实施移民搬迁。现在各地移民新村建设进展顺利，主体工程已经完成80%，预计年底可以完成全部工程建设，明年春季移民就可以入住新居。平陆、夏县去年遭受了严重的雨涝灾害，今年我们作为全省扶贫移民的重点，安排了10800人的搬迁任务，县委、县政府重视，群众积极性高，工程进度快，预计年底移民就可以住上新房。各项目县要继续抓好组织实施，确保圆满完成移民搬迁任务。现在我们给每个移民补助3000元，其中包括2500元的建房补助和500元基础设施建设补助。应该说，省委、省政府尽了很大的努力，但这个标准还比较低，移民搬迁费用缺口还比较大，市县两级要想方设法再筹集一些，把这件实事抓好。现在工程实施中还有一个比较实际的问题，就是因为按照国务院的紧急通知，从今年4月底开始暂停农用地转用审批，各地移民新村建设土地审批不下来。按照国家通知精神，暂停农用地审批的时限为半年，也就是说，这个问题到11月份就能够得到解决。国土资源部门要积极组织审批工作，加快进度办理。我们计划10月份，在运城召开扶贫移民搬迁现场会，对这项工作作出具体的安排部署。

　　同志们，水土保持和生态建设是事关经济社会发展全局的大事。经过20多年的不懈努力，我们已经取得了巨大的成绩，同时也面临着更加繁重和艰巨的历史性任务。各级各部门都要充分认识这项工作的极端重要性和紧迫性，摆在经济社会发展的重要地位，切实加强领导，求真务实，开拓进取，扎实工作，全面推进水土保持和生态建设，为建设山川秀美的三晋大地，为促进山西经济社会的全面、协调、可持续发展，继续做出艰苦不懈的努力。