严格监督 强化落实推动生产建设项目水土保持工作向纵深发展——在黄河流域（片）大型生产建设项目水土保持工作会议上的讲话廖义伟（2010年10月11日） 各位代表、同志们： 这次会议的主要任务是，总结2005年第一次会议以来流域（片）生产建设项目水土保持工作经验，分析当前面临的形势和问题，安排部署下阶段主要任务，推动生产建设项目水土保持工作向纵深发展。 一、五年工作回顾 黄河流域和西北内陆河地区，是我国21世纪经济发展的战略重心，也是西部大开发的重点地区。5年来，这些地区生产建设项目急骤增长，西气东输、北煤南运、西电东送、南水北调、高速铁路、主干公路和大型水利枢纽等一批重点工程相继开工建设，送电到乡、油路到县、饮水安全等大规模民生工程全面实施，目前在建的大型生产建设项目达到611项，比2005年增加137%。与此同时，黄委、流域内各级水行政主管部门以及各生产建设单位，在水利部的正确领导下，认真贯彻落实科学发展观，严格监督执法，共创生态文明，使本区大型生产建设项目水土保持工作开创了新局面，取得了新发展，迈上了新台阶。突出表现在以下几个方面： （一）水土保持理念日益深入人心 近年来，党和国家倡导构建资源节约型和环境友好型社会，为水土保持工作营造了良好的社会氛围。各级水行政主管部门以此为契机，结合当地实际，采取多种方式，开展了全方位、多层次的水土保持宣传，社会各界的水土保持意识普遍增强，水土保持社会影响力不断扩大，行业地位明确提高。重视和支持水土保持工作的领导越来越多，关注和参与水土保持工作的群众越来越多，认同和配合水土保持工作的行业越来越多，主动开展水土保持工作的企业越来越多。相反，阻挠、干扰水土保持执法的现象和造成严重人为水土流失的事件越来越少。生产建设单位的水土保持意识、人员配置、组织管理、专业知识和资金投入等，均有了长足的进步，依法防治水土流失的社会责任感日益增强，做好水土保持工作的自觉性日益提高，经济发展与水土保持之间的关系日益协调，水土保持已逐步成为现代企业建设的重要内容和衡量指标。 （二）水土保持法律法规逐步落实到位 一是水土保持方案报批迈入正规。依法编报水土保持方案，是落实水土保持“三同时”制度的前提。目前，流域内大型生产建设项目水土保持方案编报率由2005年的75％提高到了96%，绝大多数生产建设单位都能按照法律法规要求，在项目前期阶段及时委托有资质的单位编制水土保持方案，并主动上报水利部审批。许多单位在方案审批后，还积极组织开展专门的水土保持初步设计或施工图设计，细化防治任务，优化防治措施。日趋正规的水土保持方案报批工作，为及时、科学、有效地防治水土流失奠定了坚实的基础。 二是水土保持措施实施日趋到位。实施水土流失防治措施，是落实水土保持“三同时”制度的核心。从2005年到2010年，流域内大型生产建设项目水土保持方案实施率由35％提高到60%以上，扭转了过去水土保持方案“审批多、实施少”的被动局面。许多建设单位，将水土保持工作纳入日常管理，明确机构，固定人员，建立制度，规范程序，并对参建人员开展水土保持培训，落实责任，分解任务，主动自查自检，纠正违规行为。不少施工企业，主动推行有利于保护水土资源的施工工艺，合理安排工期，节约用地，减少扰动，避让大风和暴雨季节，有效减少了水土流失。 三是水土保持设施验收取得突破。水土保持设施验收，是落实水土保持“三同时”制度的关键环节。近年来，黄委和各省区水行政主管部门，一直把水土保持设施验收作为监督工作突破口强力推进。五年间，全流域累计完成140个大型项目水土保持设施验收，是此前多年累计验收总数的10倍，已验收项目累计防治人为水土流失面积达30多万公顷，成效十分显著。 四是水土保持监测工作全面推开。监测是水土保持工作的基础，2005年以来，开展水土保持监测的大型生产建设项目比例从29％提高到了70%以上，呈蓬勃发展之势。2009年，以水利部《关于规范生产建设项目水土保持监测工作的意见》为标志，生产建设项目水土保持监测工作迈入规范化发展之路。监测工作全面推开，为科学防治、强化监管提供了重要依据。 五是水土保持监理工作卓有成效。专门开展水土保持监理工作的大型生产建设项目比例由2005年的27％提高到了65%以上，监理单位的有效控制，为及时、保质、保量地完成水土保持防治措施发挥了重要作用。 （三）水土保持监管力度明显加大 第一，开展了水土保持监督执法专项行动。按照水利部要求，从2007年起，黄委组织各级水行政主管部门，对流域内生产建设项目水土保持工作开展了一次拉网式检查，排查各类开发建设项目2万余个，这些项目扰动地表面积达100多万公顷，涉及公路、铁路、煤矿、电力、水利、石油天然气、输变电线路等近20个行业。本次专项行动，及时制止和查处了大量违法违规行为，有力维护了水土保持的法律尊严和执法权威。 第二,加大了监督检查力度。2004年，水利部以办水保〔2004〕97号文，授权流域机构代表水利部行使大型生产建设项目水土保持监督检查权。按照这一要求，在流域各级水行政主管部门的积极配合下，黄委已连续7年对流域片大型生产建设项目进行了水土保持督查，累积督查项目近1000项次，对各类水土保持违法违规项目或行为，及时制止，责令整改，坚决纠正。在此基础上，建立了流域片生产建设项目水土保持数据库，为监督管理提供了有力支撑。与此同时，各级水行政主管部门，不断加大检查频次，创新监督方式，提高执法实效。据不完全统计，五年间全流域各级水行政主管部门共检查各类项目2万多项次，完成800多个项目水土保持设施验收，有效推动了水土保持“三同时”制度的落实。 第三，查处了一批严重违法违规项目。各级水行政主管部门，按照法律法规要求，认真履行职责，采取通报批评、经济处罚、行政诉讼、责令停工、媒体曝光、项目限批等多种手段，严厉查处水土保持违法违规项目，一些拒不落实水土保持法律法规的“钉子工程”得到应有处罚，并以点带面，推动个别水土保持工作滞后的行业取得整体进展。 （四）水土保持先进典型大量涌现 随着生产建设项目水土保持工作不断深入，各生产建设单位积极探索，不断实践，积累了大量水土保持工作经验。中国石油公司管道建设项目经理部，在其所建工程中一方面全面落实水土保持方案编制、设计、实施、监测、监理、验收等规定，形成了一整套规范的水土保持工作程序，另一方面能强化内部管理，主动邀请水土保持监督人员或专家开展经常性自查自检，规范施工行为。神东煤炭公司，在晋陕蒙接壤地区拥有众多的煤炭建设项目，多年来始终重视水土保持工作，不仅管理机构健全，管理人员稳定，而且拥有专业的水土流失治理队伍，经费渠道畅通，将多个废弃矿区建成了花园式绿地，成为当地亮丽的风景，形成了独有的企业水土保持文化。内蒙古托克托电厂，作为中国第一大火电厂，在连续五期的电厂扩建中，始终坚持水土保持与主体工程建设“三同时”，实现了企业发展与生态保护的“双赢”。黄河上游水电公司公伯峡水电站工程，针对工程弃土弃渣量大、高边坡水土流失防治困难等问题，积极开展专项设计并付诸实施，收到显著成效。兰青二线铁路工程西宁段，对工程弃渣实施综合整治和利用，既节约了建设成本，又防治了水土流失。陕西高速公路，对高路堑推行挂网植草、混凝土骨架植物护坡等刚柔结合的防护措施，实现了主体防护与水土保持的有机结合。山东泰山抽水蓄能电站，积极探索高陡边坡绿化技术，采用“上垂、中扩、下攀”的绿化模式，实现了施工裸露体表面全绿色覆盖。新疆引额济乌供水工程，长距离穿越古尔班通古特沙漠，沿线荒无人烟，自然条件十分恶劣，建设单位依照水土保持方案，实施科学防治，建成了上百公里的沙漠绿色长廊。山西铝厂，在企业经济出现困境的情况下，依然能够积极推进水土保持工作并取得成效。山西吕梁沿黄旅游公路，曾一度是典型的无方案、无设计、无防治措施的水土保持“三无”项目，后经黄委及当地水行政主管部门多次督查，建设单位认识显著提高，高标准落实各项整改措施，实现了项目水土保持工作由差向好的根本转变，并带动全市水土保持工作从整体上取得突破性进展。山西西山晋兴能源有限责任公司斜沟矿煤工程，从项目动工开始，一直坚持严格按水利部要求，及时、规范地向黄委和有关水行政主管部门定期上报水土保持监测报告。宁夏宁东能源化工基地，针对区内项目集中、开发力度大、建设时间长的特点，在搞好煤矿、电厂等单个项目水土保持监测的同时，组织开展了基地3500平方公里范围的水土流失动态监测，为集中开发地区水土保持监测做出了示范。 总之，通过流域五年来生产建设项目水土保持工作的实践，锻炼了队伍，提高了水平，充实了机构，完善了制度，规范了行为，涌现出一批先进典型，积累了大量宝贵经验，生产建设项目水土保持工作成效显著，有力保障了区域经济社会的可持续发展。 二、当前面临的形势和问题 今年7月，党中央、国务院召开了西部大开发工作会议，强调国家将继续深入实施西部大开发战略。根据这次会议精神，今后十年，黄河流域及西北内陆河地区现代化基础设施体系建设将加快步伐，逐步形成连通内外、覆盖城乡的综合交通运输网络，水利基础设施建设、油气管道和电网建设将不断提速，关中－天水，呼和浩特－包头－银川，兰州－西宁－格尔木，陕甘宁，新疆喀什和霍尔果斯，河南中原等一批重点经济区建设将得以迅猛发展。这些重大举措，预示着本地区将迎来新一轮开发建设高潮，基础设施建设与资源开发的力度和规模必然前所未有。 大量生产建设项目的实施，将不可避免地扰动地表、损坏植被、弃土弃渣，如不及时防治，将产生严重的人为水土流失，破坏生态环境。据初步测算，“十五”以来，黄河流域的开发建设项目扰动地表面积达1.4万多平方公里，弃土弃渣总量24亿余吨，近几年每年因人为因素新增的水土流失面积超过了5600平方公里，增加的水土流失量约1.2亿吨。流域内由开发建设造成的人为水土流失，已成为当前入黄泥沙的重要来源，既对黄河健康生命构成了严重威胁，也阻碍了区域经济社会的可持续发展。 我们必须清醒地认识到，大规模经济开发，给黄河流域及西北内陆河地区本来十分脆弱的生态环境带来了新的巨大压力，加之不按要求全面落实水土保持“三同时”制度的项目屡屡出现，监督执法不到位的现象时有发生，全流域人为水土流失总体形势依然十分严峻，生产建设项目水土保持任务异常艰巨，监督管理任重道远，多举措加大生产建设项目水土保持工作势在必行。 三、下一步工作意见 水土保持是生态保护和建设的重要内容，认真履行职责，进一步做好水土保持工作，是社会主义和谐社会建设的必然要求，也是历史赋予我们的义不容辞的责任。我们必须深刻领会中央精神，把握新形势，顺应新要求，在新的起点上全力做好生产建设项目水土保持工作。 （一）根据形势需要，实施最严格的水土保持监督监测制度 面对流域内生产建设项目水土保持的新问题、新挑战，近期，黄委作为流域机构，根据水利部总体部署，针对黄土高原地区的特殊需要和治黄工作的迫切要求，提出要在流域内实施最严格的水土保持监督监测制度。最严格的水土保持监督监测制度，就是要根据黄土高原这一世界上水土流失最为严重、生态环境最为脆弱地区的经济社会发展与生态环境保护需要，依法强化水土保持监督管理和监测，采取最为严格的监管措施，执行最为严格的保护标准，最大限度地遏制生产建设活动引发的水土流失。为了实施好这一制度，我们将结合新《水土保持法》的颁布实施，组织流域片各省（区），在多沙粗沙区、粗泥沙集中来源区和生态极度脆弱区，严格控制开发建设活动，尽可能减少人为水土流失；对流域内可能造成严重水土流失和生态破坏的生产建设项目，坚决予以叫停；通过媒体曝光和通报批评等多种手段，严格查处违法违规行为，督促落实水土保持“三同时”制度；严格监测评价，定期发布水土保持公报，促进社会舆论监督；充分发挥黄河中游水土保持委员会和晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护领导小组作用，通过高层会商，加大监督协调力度。通过实施最严格的水土保持监督监测制度，“十二五”期间，要使流域片大型生产建设项目水土保持方案申报率、实施率和验收率达到100%，社会各界的水土保持意识有明显提高，行业部门、建设单位履行水土保持法律义务的自觉性显著增强，水土保持依法行政水平不断提升，人为水土流失得以有效遏制。近期，将着力抓好以下几方面工作： 一是建立和完善“三项制度”。包括大型开发建设项目水土保持督查制度、流域内各省（区）水土保持法律法规执行情况监督制度和严重人为水土流失违法事件的快速反应与联合查处制度。按照水利部要求，今后每年要继续对部批生产建设项目水土保持工作全部进行督查，推动水土保持方案落实。对生产建设过程中存在突出水土保持问题或造成严重水土流失危害的违法违规项目，责令限期整改。不及时整改的，采取通报批评、媒体曝光、建议实施行政处罚、建议追究行政责任、建议实行水土保持方案限批等处理措施，确保监督效力。同时，对流域内各省（区）水土保持法律法规执行情况定期进行监督检查，促进依法认真履行职责，严格监督执法，坚决纠正水土保持行政不作为和“以权压法”的现象。通过实施严重人为水土流失违法事件的快速反应与联合查处制度，规范程序，明确责任，严格执法，快速制止严重人为水土流失事件，坚决查处违法违规行为。 二是加大力度推进三项公报实施。在全面开展水土保持督查和执法监督的基础上，每年发布大型生产建设项目水土保持公报、流域片各省区水土保持监督执法公报和晋陕蒙接壤地区生产建设项目水土保持监督管理公报等3个公报，向全社会公报流域片、重点区域生产建设项目水土保持情况和地方水行政主管部门监督执法情况，对依法履行水土保持职责、防治人为水土流失成效好单位的提出表扬，对不依法履行职责、造成严重水土流失的单位，进行通报批评，接受社会舆论的监督，推动水土保持法律法规的贯彻落实。 三是建立奖惩机制。为激励生产建设项目水土保持工作，充分发挥建设单位的重要作用，黄委将探索建立奖惩机制。凡依法做好生产建设项目水土保持工作的建设单位，黄委将同有关各方一道共同维护企业的社会声誉，保障企业的经济利益，促进企业进一步发展壮大，为企业保驾护航。对于缺乏水土保持诚信的建设单位及其投资主体，黄委将积极探索建立水土保持与水资源许可、河道管理许可、规划同意书等水行政许可联动机制，严把建设项目审批红线，实行相关单位或区域后续项目水行政许可限批或缓批制度，督促其依法承担水土保持社会责任。对水土保持严重违法违规的企业和行为，我们将依法采取一切有效的手段，使其不仅得不到任何好处，而且要为此付出更多的成本、更大的代价。 （二）根据依法行政要求，不断提高水土保持监管水平 一要严格项目检查和违法违规项目查处。各省区水行政主管部门要认真履行职责，依法行政，做好辖区内生产建设项目的监督管理。在做好国家大型生产建设项目监督检查的同时，要更加重视对省、市、县审批的中小型项目进行全面监管，不留死角。要规范行为，强化责任，坚决制止个别地方“只收费、不监督”的不良倾向。对检查中发现的问题，要及时提出限期整改意见，并跟踪检查落实。对未报批水土保持方案擅自开工建设、不认真实施批准的水土保持方案、未经水土保持设施验收擅自投产运营等突出问题的项目，要采取措施，专项治理。对问题严重，检查难度大的项目要及时报告黄委和水利部，采取更为有效的监督措施。对存在问题拒不整改的项目，要一查到底，决不手软。 二要强化监督能力建设。各级水行政主管部门要结合监督执法工作的实际需要，查问题、找差距，切实加强监督能力建设。要以内强素质，外树形象，文明执法，优质服务为重点，以建立权责明确、行为规范、运转协调、公正透明、监督有效、保障有力的行政执法体系为目标，建立健全各项规章制度，全面提高依法行政水平，做到水土保持法实施细则、方案审批、现场监督检查、设施验收、水土保持生态补偿制度建设等“五完善”，监督管理机构、监督执法人员、办公场所、工作经费、取证设备等“五到位”，简化办事程序，规范许可行为，确保执法有手段，监督有能力，管理有成效。 三要增强服务意识。为生产建设单位提供全方位服务，推动水土流失防治工作顺利开展，是水土保持监督管理的出发点和关键点。各级水行政主管部门既要坚持依法行政，又要增强服务意识，要在服务中做好监督，要依靠服务解决问题。要做到思想上尊重建设单位、感情上贴近建设单位、行动上深入建设单位、工作上依靠建设单位，时刻把为建设单位服务放在心上，多为他们出主意、想办法、办实事，努力为生产建设项目提供方便、热情、高效的水土保持服务。要充分发挥自身优势，当好生产建设单位水土保持工作的参谋，协助解决生产建设过程中的水土保持疑难问题，与建设单位一道，共同把水土保持的事情办好。 （三）根据现代企业标准，履行好水土保持法律职责 现代企业，在做大做强、创造利润、发展经济的同时，必须勇于承担企业的社会责任。水土保持是资源节约型和环境友好型企业建设的重要内容，是一项功在当代利在千秋的伟大事业，也是法律赋予企业义不容辞的责任。水土保持工作做得好，不仅能够促进企业经济发展，而且能够提升企业社会形象，反之，将损害企业社会形象，阻碍企业可持续发展。为此，每个生产建设单位，务必做到以下几点： 一是思想认识要更加到位。要从思想上充分认识水土保持工作的重要性，将“预防为主，保护优先”、“谁破坏，谁治理”、“因地制宜、综合防治”、“先拦后弃”、“工程与植物措施相结合”等水土保持理念融入工程建设的各个方面、纳入企业文化，综合培训，广为宣传，让水土保持理念更加深入人心，并在建设过程中变成自觉行动。 二是管理制度要更加完善。要将水土保持工作作为工程建设的有机组成，在工程立项、可行性研究、初步设计、施工图设计、工程招投标、建设实施、竣工验收等每一个环节，建立与国家水土保持要求相适应的管理体系，确保水土保持工作贯穿始末、融于其中。要探索建立水土保持奖惩制度和保证金制度，对依法认真落实水土保持工作的参建单位和个人，及时予以表彰奖励；对忽视水土保持工作的，给予批评教育；对造成重大损失和危害的，要坚决予以惩处。通过经济、行政、管理等多种手段，督促落实水土保持工作。 三是落实措施要更加得力。要对照国家批复的水土保持方案，及时、逐项地落实水土流失防治措施。不仅要落实主体工程中具有水土保持功能的措施，更要落实好水土保持方案新增的专门用于水土流失防治的措施；既要落实工程措施，更要好落实好植物措施；既要落实永久措施，还要落实好临时措施；既要落实施工区关系主体工程安全和美化的措施，更要落实好周边影响范围防治水土流失的公益性措施。要确保水土保持措施实施的及时性，做到及时拦挡、及时覆盖、及时恢复。要自觉加强建设过程的管理，定期不定期地自检自查，发现问题及时解决，消除水土流失隐患。同时，要充分发挥水土保持监测与监理的作用，为建设单位水土流失防治和管理提供可靠依据。 四是安全意识要更加强烈。近年来一些地方个别生产建设项目发生的惨痛教训，提醒我们要把工程安全放到突出的位置予以高度重视。各生产建设单位要增强责任感，采取有效措施，确保各项水土保持工程安全。要严格执行国家规定，确保水保工程能防御足够标准的暴雨洪水，对下游居民和周边环境没有安全威胁，坚决不留安全隐患。 同志们，生产建设项目水土保持工作，任务繁重。让我们以科学发展观为指导，以高度负责的态度，深入细致的作风，扎扎实实做好各项工作，严格落实《水土保持法》，推动生产建设项目水土保持工作向纵深发展，为呵护和营造黄河流域和西北内陆河地区生态文明而共同奋斗！ 谢谢大家！