农业部畜牧业司草原监理中心主任宗锦耀作学术报告
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2006-01-14 打印本文章 【字体】 大 中 小
农业部草原监理中心主任兼畜牧业司副司长 宗锦耀
（2006年1月14日）
尊敬的理事长、各位代表，大家好！
很高兴参加中国水土保持学会举办的这次会议。大家都知道，草原是重要的战略资源，在保持水土、涵养水源、防风固沙等方面具有不可替代的重要作用。加强草原保护建设，是当前我国生态建设的一项重要内容。下面，我向大会介绍三方面的情况。
一、草原的战略地位和重要作用
我国拥有天然草原近4亿公顷，占国土面积的41.7%。草原是我国国土的主体和陆地生态系统的主体，是面积最大的绿色生态屏障，也是畜牧业发展的重要物质基础和牧区农牧民赖以生存的基本生产资料。加强草原保护建设，对维护国家生态安全，构建社会主义和谐社会，促进我国经济与社会可持续发展具有十分重要的意义。
（一）加强草原保护建设是维护国家生态安全的战略举措
草原是我国最为重要的陆地生态系统。如果说森林是垂直屏障，草原则是水平屏障，在保持水土、涵养水源等方面具有更加重要的作用。据测定，在相同条件下，草地土壤含水量较裸地高出90%以上；种草的坡地与未种草的坡地相比，地表径流量可减少47%，冲刷量减少77%。我国天然草原大多位于黄河、长江、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江、辽河和黑龙江等几大水系的源头和上游地区，面积大，分布广，草原对减少地表水土冲刷和江河泥沙淤积，降低水灾隐患具有不可替代的作用。作为地球的“衣被”，草原对防风固沙具有不可替代的重要作用。研究表明，当植被盖度为30%-50%时，近地面风速可降低50%，地面输沙量仅相当于流沙地段的1%。干旱半干旱地区草原退化、植被稀疏，是造成沙尘暴频发的主要原因。草原还是重要的基因库和碳库。我国天然草原生长着1.5万多种野生植物，以草原伟栖息地的野生动物达2000多种。草原植物把大量的碳储存在牧草组织和土壤中，在生态系统碳循环中起着极其重要的作用。此外，草原还具有净化空气、美化环境等多种生态功能。然而，由于自然和人为因素影响，目前我国草原退化、生态环境恶化的形势相当严峻，已经引发了一系列生态问题，直接威胁到国家的生态安全。加快草原保护建设步伐，尽快恢复草原植被，扭转草原生态恶化的局面，维护国家生态安全和国土安全，已成为当前一项紧迫而又重要的任务。
（二）加强草原保护建设是促进牧区经济可持续发展的迫切需要
“民以食为天”。农业是国民经济的基础产业，是安天下的产业。农业丰则基础强，农民富则国家富，农村稳则社会安。建设现代农业，离不开发达的畜牧业。草原畜牧业是牧区经济发展的支柱产业，是农牧民收入的主要来源。但长期以来，草原牧区生产方式粗放落后，畜牧业经济增长完全依赖牲畜数量的增加，造成超载过牧日益严重，草原资源遭到严重破坏，直接影响到草原畜牧业的健康发展，已成为制约牧区经济可持续发展和农牧民持续增收的主要因素。十六届五中全会提出，要“大力发展畜牧业，保护天然草场，建设饲草基地”，这是促进牧区经济发展，增加农牧民收入的重要举措。加强草原围栏、人工草地、牲畜棚圈等基础设施建设，实行禁牧休牧轮牧与舍饲半舍饲圈养相结合，不仅有利于减轻天然草原放牧压力，促进草原植被恢复，还有利于转变草原畜牧业生产方式，繁荣牧区经济，增加农牧民收入。与此同时，建立“粮、经、饲”三元种植结构，建设饲草基地，实施草田轮作、种养结合，大力发展草地农业，也是促进牧区经济发展和增加农牧民收入的重要举措，还有利于培肥地力、提高粮食产量，实现藏粮于草、藏粮于地，保障国家食物安全。据统计，我国目前以生猪为主的耗粮型畜牧业每年耗粮约占全国粮食消耗量的三分之一，若以草食家畜取代三分之一的生猪，则可节约耕地2.23亿亩。如果全国20%的耕地实施草田轮作、粮草间作，增加的粮食产量相当于6.4亿亩农田的产量。
（三）加强草原保护建设是构建社会主义和谐社会的必然要求
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标；十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大命题；十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。建设新农村，构建和谐社会，实现小康目标，要求我们必须统筹城乡发展，缩小东西部差距，促进经济社会全面协调可持续发展。我国天然草原主要分布在西部地区，西部12省区草原面积占全国草原面积的84%。目前，我国西部地区基础设施建设不足，经济社会发展相对落后，是贫困人口比较集中的地区。全国2610万贫困人口有一半分布在西部地区，国家级贫困县592个，其中366个在西部，占61.8%。因此，可以说，全面实现小康社会建设目标的难点和重点在西部，特别是西部的农村。目前，我国城乡差距、东西差距继续扩大的局面还没有得到根本扭转，建设新农村，构建和谐社会的任务十分艰巨。加强草原保护建设，合理利用草原资源，是建设社会主义新农村的重要内容，也是构建和谐社会的必然要求，有利于缩小城乡之间、区域之间的差距，有利于促进人与自然和谐相处，有利于实现各民族共同富裕，维护边疆稳定，增进民族团结，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
二、我国草原保护建设取得的主要成效和存在的问题
近年来，在党中央、国务院和地方各级党委政府的正确领导下，各级草原部门认真履行职责，切实加强草原保护建设，充分调动农牧民的积极性和创造性，坚持依法治草，科技兴草，我国草原保护建设利用工作取得明显成效。
一是草原法律法规和政策不断完善。2002年12月，新修订的《中华人民共和国草原法》经全国人大常委会审议颁布，并于2003年3月1日开始施行。这是草原保护建设的根本大法，为依法加强草原保护建设提供了有力武器。为健全完善草原法律法规体系，我部出台了《草原平衡管理办法》，组织起草了《基本草原保护条例》、《草原植被恢复费征收使用管理办法》、《禁牧休牧轮牧管理办法》等配套法规规章。各地也结合本地实际情况，相继出台了一系列地方性法规规章。草原法律法规的深入实施，使草原保护建设步入了法制化轨道。2002年9月，国务院印发了《关于加强草原保护与建设的若干意见》，把草原保护建设提到经济社会发展的重要位置，提出了建立和完善草原保护制度等政策措施。国务院文件出台后，各地也陆续制定和出台了一系列政策措施，为加强草原保护建设提供了政策依据。
二是草原家庭承包制稳步推进。上世纪80年代以来，我国牧区逐步实行了草原家庭承包经营制，明确了草原保护、建设与利用的责任主体，初步解决了吃草原“大锅饭”的问题，有效调动了广大牧民保护建设草原的积极性。近年来，各地坚持以人为本，制定了一系列办法和措施，不断推进和完善草原家庭承包制。目前，全国已落实承包的草原面积占可利用草原面积的70％。与此同时，各地不断加强草原承包合同管理，依法规范流转行为，积极解决草原承包纠纷，有效保护了农牧民的合法权益，确保草原家庭承包经营制度长期稳定，维护了社会安定。一些地方还加大了非牧民占用牧区草场的清理力度，使长期以来形成的非牧人员占用牧民草场的问题得到了初步解决。
三是草原保护建设步伐加快。近年来，国家对草原保护建设的投入不断增加，2000～2005年，国家投入资金近百亿元，先后实施了天然草原植被恢复与建设、牧草种子基地、草原围栏、天然草原退牧还草、京津风沙源治理等草原保护建设工程项目，取得了良好的生态、经济和社会效益。通过工程项目建设，草原植被得到初步恢复，草原生态环境明显改善,水土保持和防风固沙能力明显增强，草原生产力也有明显提高。截止2005年底，全国人工种草保留面积达到2600多万公顷，草原围栏达到3300多万公顷，禁牧面积超过3300万公顷，全国有2000多万头牲畜从依赖天然草原放牧转变为舍饲圈养。
四是草原科技水平进一步提高。近年来，我国草原科技创新和技术推广工作得到长足发展，在牧草新品种选育、草原资源监测、病虫鼠害防治、人工种草、草原改良以及草产品生产加工、家畜饲养等方面取得了一大批科研成果，并在生产中产生了较好的经济和社会效益。牧草种质资源的开发与良种选育和推广显著提高了草原生产力；草原植被恢复与重建技术促进了退化草原生态系统的恢复；草原生态监测技术为宏观决策提供了科学依据；人工草地建植与管理技术提高了草原质量，缓解了天然草原压力；草原分类系统的建立和完善，为科学认识和合理指导草原保护建设提供了理论支撑。国际科技交流和合作日益广泛，推动了草原保护建设技术进步。
五是草原畜牧业生产方式逐步转变。各地积极引导，以草原围栏、人工草地、饲草料基地、牲畜棚圈等建设为基础，大力推行舍饲半舍饲圈养、季节性放牧、划区轮牧等科学的草原畜牧业生产方式，初步实现了禁牧不禁养、减畜不减收的目标。为促进生产方式转变，各地大力推广先进的饲草料种植和饲养管理技术，改良草畜品种，调整畜群结构，加快出栏周转，使草原畜牧业增长方式由单一数量型向质量效益型转变，有效提高了畜牧业生产效率。
与此同时，我们也清醒地看到，目前我国草原生态环境“局部改善、总体恶化”的局面仍未得到根本改变，草原保护建设仍面临着一些突出的问题。一是草原灾害频繁。我国草原火灾、鼠虫害、雪灾、旱灾等自然灾害发生十分严重，每年造成直接经济损失达数十亿元。二是人为破坏草原现象时有发生。受经济利益驱使，一些地方开垦草原、乱采滥挖草原野生植物、乱征滥占草原等问题十分突出，造成草原植被遭到严重破坏，草原生态环境进一步恶化。三是草畜矛盾十分突出。目前我国北方草原平均超载36%以上，比上世纪80年代增加了18个百分点。草原长期得不到休养生息，生产能力不断下降，加剧了草畜矛盾。四是草原保护建设速度严重滞后。长期以来，由于对草原重利用、轻保护，多索取、少投入，导致草原保护建设严重滞后。近年来，国家对草原的投资有了明显增加，但由于我国草原面积大、历史欠账太多，投资仍然严重不足，远不能满足草原保护建设的实际需要。
三、加强草原保护建设的基本思路与对策措施
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，还提出要“推进现代农业建设”、“大力发展畜牧业，保护天然草场，建设饲草基地”、“强化对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护”、“继续推进天然林保护、退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理、水土流失治理、湿地保护和荒漠化石漠化治理等生态工程”等内容，既为草原保护建设带来新的机遇，也对草原保护建设工作提出了新任务和新要求。
面对新机遇、新任务和新要求，我们开展草原保护建设利用工作的基本思路可以概括为：坚持一个根本，遵循两个规律，正确处理三方面的关系，坚持四条原则。
坚持一个根本，就是要坚持制度建设这个根本。制度建设带有根本性。草原保护建设利用的主体是农牧民。加强制度建设的出发点和落脚点是要维护农牧民的合法权益，调动农牧民保护建设草原的积极性和创造性。一是继续推进和落实草原家庭承包经营制，不断完善承包经营的各项具体管理办法和措施。二是积极推行草畜平衡制度，合理核定草原载畜量，实现草畜动态平衡。三是实行严格的基本草原保护制度，加快《基本草原保护条例》的制定工作，禁止开垦基本草原，严格控制征占用基本草原。四是实行禁牧休牧轮牧制度，进一步加强禁牧、休牧和划区轮牧的监督管理与技术指导。在退化、沙化、盐碱化和石漠化严重的地方实行禁牧；植被较好的地方实行季节性休牧和划区轮牧，严格控制载畜量。对违反禁牧休牧规定的，依法予以纠正。
遵循两个规律，就是要遵循自然规律和经济规律。在恢复草原植被方面要尊重自然规律。我国干旱半干旱和高寒地区，特别是年降水量在400毫米以下的地区，生态建设应当以恢复草原原生植被为主，其他地区应当坚持宜林则林、宜草则草、林草结合的原则，构建绿色生态屏障。对草原植被不破坏实际上就是保护。要依靠大自然的力量，采取禁牧、休牧、轮牧等措施，使草原得到自我修复。在发展草原畜牧业方面要尊重经济规律。要以工业化的理念谋划草原畜牧业的发展，以商业化的理念谋划草产品和畜产品的营销，打好绿色牌、生态牌，做大做强草地畜牧业，不断提高草地畜产品的竞争能力。
正确处理三方面的关系，就是要正确处理牧区经济社会发展与生态建设之间的关系，正确处理草原全面保护、重点建设与合理利用之间的关系，正确处理农牧民生产生活与草原生态之间的关系。草原保护建设利用从经济目标为主逐步转移到生态经济社会目标并重、生态优先上来，促进牧区经济社会和草原生态的协调发展。以重点建设促进全面保护，以全面保护巩固建设成果，实现草原的合理利用。坚持保护与发展并重，把草原生态保护与农牧民生产生活结合起来，把农牧民的长远利益和当前利益结合起来。通过推进牧区经济发展方式的转变、草原畜牧业生产方式的转变和农牧民生产生活方式的转变，努力实现草原“绿起来”、草原畜牧业“强起来”和农牧民“富起来”的目标。
坚持四条原则，就是要坚持科学规划、有效保护、加快建设和永续利用的原则。科学规划，就是对全国草原保护建设利用进行总体规划，明确草原保护建设利用的指导思想、基本原则和目标任务，提出草原保护建设的区域布局、主要建设内容以及各项具体措施。有效保护，就是要通过围栏封育、禁牧休牧、补播改良、防火防灾等措施，加大对天然草原的保护，尽快遏制天然草原退化的势头，恢复草原植被，改善生态环境。加快建设，就是要针对草原保护建设利用中存在的突出问题，加快以草原围栏、棚圈等基础设施和人工饲草地等为主要内容的建设。永续利用，就是要采取以草定畜、划区轮牧、舍饲圈养等科学合理的利用方式，提高饲草利用效率，减少对草原植被的破坏，实现草原资源的永续利用。
按照上述思路，当前和今后加强草原保护建设，我们将采取以下对策措施：
一是加快制定并组织实施总体规划和发展战略。2005年，我们按照草原法的规定，组织编制了全国草原保护建设利用总体规划，并征求了各省区和有关部门的意见，近期将报请国务院批准。全国的规划出台后，我们将组织各地依据总体规划，加快制定本省区的草原保护建设利用规划并认真组织实施。同时，深入开展草业可持续发展战略研究，明确草业发展的战略目标、战略方针、战略思路、战略布局、战略重点和战略措施。
二是全面落实各项草原保护制度。加快制定草原法配套法规规章，近期重点要抓好《基本草原保护条例》的制定和《草原防火条例》的修订，以及草种管理办法、草原征占用审核审批办法、草原植被恢复费征收管理办法等规章的制定工作。积极开展草原法律法规的宣传普及和草原执法管理人员的培训。加大草原执法力度，严厉打击开垦草原、乱采滥挖草原野生植物和非法征占用草原等各种破坏草原的违法行为。
三是大力发展草地农业。积极开展低产田和坡耕地退耕还草、草田轮作和南方草山草坡开发，扩大优良牧草种植面积，建立“粮-经-饲”三元种植结构。调整养殖业内部结构，大力发展节粮型的草食家畜。推进草地农业产业化经营，扶持草业和畜牧业龙头企业发展，推进种植业与养殖业有机结合。引导合作经济组织和专业协会发展，提高农牧民的组织化程度。积极争取国家对牧草种植、牧草和畜禽良种以及牧业机械给予补贴，完善促进草地农业发展的各项政策。
四是认真实施草原建设重大工程。实施天然草原保护工程。重点实施好退牧还草、风沙源治理、天然草原改良和草原自然保护区建设等工程项目，尽快恢复天然草原植被，改善草原生态，提高草原生产力。实施人工草地建设工程。重点实施已垦草原退耕还草、饲草料基地和牧草良种繁育等工程项目，通过人工种草提高饲草供给量，减轻天然草原压力，促进草原畜牧业生产方式转变，提高畜牧业生产水平。实施草原支持保障工程。重点开展草原监理、草原监测预警、草原灾害防治以及草原技术推广与服务体系建设，为草原保护建设及永续利用提供有效的支持保障。
五是积极引导草原畜牧业生产方式转变。调整饲草供给格局。通过禁牧、休牧、补播改良等措施，恢复和提高天然草原生产能力。加强高产优质人工饲草料基地建设，提高人工饲草料供给能力，缓解天然草原放牧压力。优化畜群结构，引进和改良牲畜品种，推行牲畜舍饲半舍饲圈养，加快出栏周转。转变传统放牧方式，实行以草定畜、划区轮牧，合理利用草原资源，尽快扭转超载过牧的局面。推广和普及科学饲养技术，提高科学饲养水平。强化动物防疫工作，保障畜牧业健康发展，维护公共卫生安全。
六是不断增强草原防灾减灾能力。坚持“预防为主，防消结合”的方针，进一步增强防火意识，建立健全草原火灾应急机制，制定和完善扑火预案，开挖防火隔离带，搞好防火物质贮备，提高防扑火能力。加强草原鼠虫害的监测预警工作，做到及时、快捷、准确上报灾情，采取生物防治、化学防治、改变适生环境等综合措施，防止鼠虫害的蔓延。
七是加快推进草原和草业科技进步。充分发挥广大草原科技工作者的积极性，围绕草原保护建设利用的实际需要，组织开展联合攻关，尽快解决草原保护建设利用中的技术难题。加强政府、科研单位、专业协会、企业以及农牧民之间的信息交流与相互配合，充分发挥各个方面的创造性。积极开展国内外的技术交流与合作，引进、消化、吸收新技术和先进管理方法。加快草原科研成果的转化，积极推广先进实用技术，提高草原保护和草业发展的科技含量。抓好技术培训工作，提高草原工作者和农牧民的科技素质。
八是加强草原监理体系建设。按照草原法的规定，建立健全草原监理体系，完善基础设施建设，改善执法条件，增强执法能力。建立健全草原执法制度、草原防火制度和草原监理机构内部管理制度，规范草原监理工作程序。加强作风建设，大力开展以“文明执法、优质服务、廉洁高效”为主要内容的行风建设活动。加强能力建设，组织开展草原监理人员的培训和考核，全面推行草原监理人员持证上岗，不断提高草原监理人员的思想政治素质和业务工作能力。
草原保护建设是一个全局性、战略性的重大问题，关系到人民群众能否喝上干净的水，呼上新鲜的空气，吃上放心的食品。我们要认真贯彻落实五中全会精神，全面落实科学发展观，以对党和人民高度负责的精神，履行职责、扎实工作、锐意进取、开拓创新，为维护国家生态安全和食物安全，促进经济社会全面协调可持续发展，实现全面建设小康社会的宏伟目标，做出我们应有的贡献。
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