加快黄土高原淤地坝建设

为推进区域和谐发展做出更大贡献

 

——在黄河中游水土保持委员会第九次会议上的报告

 

袁纯清

 

黄河中游水土保持委员会主任委员

陕西省人民政府省长

 

（2007年9月7日）

 

各位委员、同志们：

这次黄河中游水土保持委员会第九次会议，是在党的十七大前夕召开的一次十分重要的会议。会议的主题是淤地坝建设与构建和谐社会，主要任务是总结2003年第七次会议全面启动淤地坝建设和第八次会议以来的水土保持工作，分析新的形势和任务，部署今后两年的重点工作，进一步加大淤地坝建设与管理力度，加快黄土高原水土保持生态建设步伐。

党中央、国务院历来十分重视黄土高原水土保持工作。胡锦涛总书记今年春节在甘肃视察期间，专程考察了定西的小流域治理现场，并要求进一步加强生态建设，改善生态环境。温家宝总理对黄河流域水土保持工作作出重要批示：“黄河上中游地区水土流失防治是一项长期而艰巨的任务，也是需要采取综合措施的系统工程，对于地区经济社会发展和生态保障具有重大意义，一定要统筹规划，锲而不舍地进行下去。”我们要认真学习领会这一系列重要指示精神，认真贯彻落实党中央、国务院关于加强生态建设的方针、部署和决策，使黄土高原地区水土保持生态建设再上一个新的台阶。

现在，我代表委员会作工作报告。

一、黄土高原水土保持特别是淤地坝建设成效显著，综合防治工作取得新的进展

2003年以来，在党中央、国务院的高度重视和关怀下，在国家有关部委的大力支持下，黄土高原地区水土保持生态建设取得了显著成效，特别是作为全国水利建设“三大亮点”工程之一的淤地坝工程，建设速度加快，成效显著，黄河上中游地区水土流失综合防治工作取得了新的进展。

四年来，国家先后安排专项资金开展了127条小流域坝系试点工程建设，目前已建成各类淤地坝2995座，其中骨干坝629座、中小型坝2366座，形成了宁夏聂家河、青海景阳沟、甘肃称钩河、内蒙西黑岱、陕西碾庄沟、山西康和沟、河南砚瓦河等一批防护体系完善、综合效益好的坝系。委员会八次会议以来的两年，黄河中游地区共完成水土流失初步治理面积2.5万平方公里，其中建设基本农田470万亩，营造水土保持林草2600万亩，实施生态修复面积4500平方公里；黄河水土保持生态工程、国家农发水土保持工程等重点建设项目取得了新进展，建成了一大批示范工程。水土保持预防监督工作深入开展，完成了涉及10余个行业的300多个大中型开发建设项目的执法督查，大幅度提高了开发建设项目的水土保持方案审批率、监测监理实施率、规费收缴率和竣工设施验收率，使水土保持“三同时”制度得到进一步落实，有效遏制了人为的水土流失现象。

总结黄土高原水土保持特别是淤地坝建设工作，主要有以下三大特点：

（一）各级领导高度重视，各项工程建设顺利开展。黄土高原七省（区）各级领导思想统一，认识到位，高度重视淤地坝建设。各省（区）都把淤地坝建设作为生态环境和农业基础建设的重点工程来抓，有关县、旗均成立了主管领导任组长、有关部门和乡镇领导为成员的淤地坝建设领导小组，设立项目办公室，加强对淤地坝建设的组织领导。宁夏回族自治区政府在试点工程启动之初，就召开了全区淤地坝工程建设会议，并在工程实施过程中，及时研究解决遇到的问题，保证了淤地坝建设的顺利开展；山西省政府大力支持淤地坝建设，财政拿出专项资金，每年新建淤地坝2000座；陕西省淤地坝建设任务重，省委、省政府多次专题研究部署，各级领导深入工程建设现场，督促检查指导，使工程建设进度和质量得到了保证；甘肃省把淤地坝作为“三西”扶贫开发的重要措施，摆上政府工作的重要日程常抓不懈；内蒙古自治区政府把淤地坝建设作为封山禁牧的基础工程，在政策和投入上给予重点倾斜；青海、河南等省（区）各级政府十分重视淤地坝建设，有关部门齐抓共管，形成了推进淤地坝建设的合力。黄土高原淤地坝建设也得到了国家有关部委的高度重视和大力支持。国家发展改革委、水利部在资金安排上给予了重点支持，出台了指导意见、管理办法和相关技术标准，保障了淤地坝建设的顺利实施；各有关部委也都从不同方面给予了大力支持。黄河水利委员会成立了专门的建设管理办公室，加强协调管理，开展信息技术服务，发挥了重要的推动指导作用。正是由于各级领导的高度重视，近年来黄土高原淤地坝建设得到了快速发展，呈现出前所未有的大好局面，进入了历史上最好的时期。

（二）创新建设管理机制，工程建设成效显著提高。针对黄土高原淤地坝工程建设布局分散、规模较小，缺乏科学设计和管理的问题，2003年以来，各地按照基本建设程序，积极推行了基本建设项目法人负责制、监理制、招投标制，以及公示制和报账制等“五项制度”，使淤地坝建设管理逐步规范。工程立项与实施推行了以县级水利水保部门为责任主体的项目法人负责制，对骨干坝试行了工程建设招投标制，所有淤地坝全部实行了工程建设监理制、公示制和中央资金使用报账制。黄委会开发了《黄河流域淤地坝信息管理系统》，通过加强质量监督和跟踪检查，提升了淤地坝管理效率和现代化水平，有力促进了工程建设的进度和质量。各地积极创新淤地坝管护机制，制定出台管护制度和运行管理办法，探索“责、权、利”相统一的工程管护模式。山西省及时总结推广临汾市“护坝田”制度。甘肃省各有关市、县政府相继出台相关规定，有些县还将管护经费纳入财政支出预算，使工程管护得到落实，保证了工程效益的持续发挥。

（三）加强基础工作，工程建设水平普遍提升。各级业务部门严格按照规划、可行性研究、初步设计三个阶段做好淤地坝建设前期工作，不断加强基础工作，改变了过去“一规到底”的做法，完成了230多条小流域坝系的可行性研究，编制了7000多座淤地坝的初步设计，为淤地坝建设做了充足的项目储备。黄委会发挥规划指导、协调管理、技术服务和督查验收职能，编制了《黄土高原地区水土保持淤地坝规划》，制定了《小流域坝系工程建设可行性研究报告编制暂行规定》和《黄河流域水土保持小流域坝系监测技术导则》等30多个技术标准和规范性文件，严把前期工作技术审查关，组织进行了深入广泛的调查研究，启动了坝系监测示范建设项目，开展了淤地坝宣传和技术培训。各项基础工作的不断加强，为淤地坝建设提供了有力的支撑，提升了工程建设的水平。

回顾近年来黄土高原淤地坝建设与水土流失综合防治工作取得的显著成绩，最根本的是党中央、国务院的高度重视，最重要的是国家有关部委大力支持，最关键的是各级政府和广大干部群众的不懈奋斗。在此，我谨代表黄河中游水土保持委员会向长期关心支持黄土高原水土保持工作的国家有关部委表示衷心的感谢！向奋战在水土保持工作第一线的干部群众致以崇高的敬意！

黄土高原水土保持工作虽然取得了很大进展，但面临的形势依然十分严峻。从全局来看，主要是水土流失严重、生态环境恶化的趋势仍未得到有效遏制；开发建设中不注意生态环境保护，破坏水土资源的现象还时有发生；人口、资源、环境的矛盾仍很突出，影响了区域生态安全和粮食安全，与区域经济社会和谐发展不相适应。从淤地坝建设现状看，也存在一些突出问题。一是工程建设成本加大，有限的投资与工程建设的需要不相适应。二是由于工程建设区域多为经济欠发达地区，配套与自筹资金难以全部落实。三是“重建设轻管理”的现象依然存在，有些地方管理体制尚不健全，工程管护仍较薄弱。四是流域协调管理的相关制度、办法还不完善，特别是涉及不同省区、不同部门、流域上下游的工程项目，协调管理需进一步加强。对于这些问题，我们必须采取更加有效的措施，进一步加强协调合作，不断改进方式方法，争取尽快加以解决，以推动黄土高原水土保持生态建设特别是淤地坝建设的持续健康发展。

二、站在落实科学发展观、构建和谐社会的高度进一步深化认识，坚定黄土高原以淤地坝为重点的水保生态建设目标不动摇

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央作出了全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村等一系列重大战略决策。这是我们做好一切工作的根本指南，也对黄土高原以淤地坝为重点的水土保持生态建设提出了新的更高的要求。我们要结合新的形势，不断赋予淤地坝建设新的时代意义，进一步深化对这项工作重要性的认识，按照既定的目标任务坚定不移地加以推进。

首先，全面落实科学发展观，要求我们把淤地坝建设作为促进区域和谐发展的重要内容。水土流失、生态破坏与环境污染日益严重，是摆在世界各国面前的一大难题。党中央提出科学发展观的战略思想，正是基于对人类社会发展规律的深刻认识和世界范围内发展经验的深刻总结，这是我们党执政理念的新飞跃。我们要自觉把科学发展观作为世界观来把握，作为方法论来运用，不断深化对各项工作的认识。黄土高原是我国乃至世界上水土流失最为严重的地区，长期以来在内外力的侵蚀作用下，这一地区沟壑纵横、峁梁密布、自然条件十分恶劣。由于水蚀、风蚀等原因，水土流失总面积已经达到45.5万平方公里，占总面积的71％。严重的水土流失，不仅仅流失的是水和土，它更流失了肥，流失了田，流失了农民的希望和企盼。千百年来，广阔的黄土高原不仅仅土地贫瘠，而且经济落后，社会发育程度缓慢。在一定意义上讲，水土流失是贫瘠、落后和不和谐之源。为了扭转黄土高原地区水土流失严重的局面，广大人民群众在长期实践中创造出了淤地坝这种独特的水土保持工程措施,实践证明，这是符合黄土高原地区自然规律、以生态法则为导向的科学举措。通过建设淤地坝，搞好水土保持，有利于改善生态环境，促进人与自然和谐，推动黄土高原地区走上生产发展、生活富裕、生态良好的和谐发展道路。这本身就符合科学发展观以人为本、全面协调可持续的要求，符合统筹人与自然协调发展的要求，是科学发展观在水土保持领域的生动实践。

　　其次，推进社会主义新农村建设，要求我们把淤地坝建设摆在更加重要的地位。建设新农村，生态良好是前提，生产发展是基础，农民增收是根本。无法设想，一个水土流失严重、干旱缺水的地方能够真正建成社会主义新农村；同样也无法设想，“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环和传统广种薄收的生产方式上能够建设新农村。淤地坝作为流域综合治理体系中的一道重要防线，与其它水保措施相结合，通过“拦”、“蓄”、“淤”的功能，既能将洪水泥沙就地拦蓄，防止水土流失，又能形成坝地，使荒沟变成旱涝保收、稳产高产的基本农田。从目前淤地坝建设的成功经验看，淤地坝每淤出一亩坝地，其生产能力与6－10亩坡耕地相当。这就有力保证了现有坡耕地“退得下、还得上、稳得住、不反弹”，巩固和扩大了退耕还林还草成果，保证了区域粮食安全，较好解决了农民的吃饭问题。淤地坝的建设，还从根本上改善了农业生产条件，为广大农民调整产业结构，发展优质高效农业，促进特色种植业、畜牧业和林果业的发展，提供了广阔的空间和预期稳定的收益，被人民群众形象地誉为流域下游的“保护神”、解决温饱的“粮食囤”和脱贫致富的“钱袋子”。同时，许多淤地坝还能起到以坝代桥、以坝代路的作用，有效改善了农村的交通条件和人居环境，促进了农村基础设施的发展，加快了农村建设全面小康社会的步伐。我们欣喜地看到，目前黄土高原地区已经涌现出一大批“沟里坝连坝，山上林草旺，家家有牛羊，户户有余粮”的富裕村庄，昔日的水土流失之地如今已是山清水秀之乡。

　　第三，确保黄河的世代安澜，要求我们把淤地坝建设作为一项长期的任务。黄河是中华民族的母亲河，黄河水患也是困扰我们民族的历史难题。黄河为害，根在泥沙。特别是7.86万平方公里的多沙粗沙区是黄河泥沙的主要来源区。而黄土高原的泥沙主要来自沟道，沟道产沙量占总产沙量的60％以上。因此，治黄重在治本，治本重在减沙，减沙必修淤地坝。据调查，大型淤地坝每淤一亩坝地平均可拦泥沙8000吨，中型淤地坝平均拦泥沙6000吨，小型淤地坝平均拦泥沙3000吨，黄土高原已有的十多万座淤地坝，已经累计拦泥210多亿立方米，为减少入黄泥沙作出了巨大贡献。根据测算，到2020年，黄土高原淤地坝系基本建成后，可形成拦泥400亿吨的能力，平均每年可减少入黄泥沙7亿吨，再加上其他水土保持措施，黄河下游河道淤积才能得到根本性缓解，“河床不抬高”的治黄目标才能真正实现，黄河岁岁安澜也才有可能成为现实。

　　总而言之，加快以淤地坝建设为重点的黄土高原水土保持步伐，是加强黄土高原生态环境建设、减少入黄泥沙、再造秀美山川的生态工程，是改善当地农村生产生活条件，加快脱贫致富步伐、构建和谐社会的民心工程，是功在当代、泽被后世、荫及子孙的千秋工程。我们一定要进一步统一思想，认真落实《黄河近期重点治理开发规划》和《黄土高原地区水土保持淤地坝规划》，坚定以淤地坝为重点的水土保持生态建设目标不动摇，确保到2010年，完成水土流失治理面积12.1万平方公里，建设淤地坝 6万座，初步建成25条重点支流（片）较为完善的沟道坝系，新增坝地270万亩，退耕1200万亩陡坡地，封禁保护2000万亩，基本遏制黄土高原水土流失严重的状况；到2015年，建设淤地坝10.7万座，年减少入黄泥沙3亿吨，黄土高原地区水土流失防治大见成效，生态环境显著改善，农业生产能力、农民生活水平大幅度提高；到2020年，建设淤地坝16.3万座，年减少入黄泥沙达到4亿吨，黄土高原以坝地为主的基本农田大幅度增加，农村可持续发展能力显著提高，实现黄河长治久安和区域经济社会可持续发展。

　　实现这样艰巨的目标任务，需要我们始终坚持统筹兼顾的根本方法，在整个推进过程中注意做到四个有机结合：一是生态环境建设与经济建设的有机结合。要处理好生态效益与经济效益的关系，坚持以支流为骨架，以小流域为单元，以淤地坝工程为重点，推进水土保持生态工程建设，发挥水土保持工程的综合效益，使淤地坝建设过程成为农民脱贫致富的过程，实现生态与经济的良性互动。二是工程措施、生物措施和耕作措施的有机结合。实践证明，工程措施、生物措施和耕作措施三者相互依存，相互促进，离开工程搞生物和耕作措施，生物生长所需的水分得不到保证；离开生物措施和耕作措施搞工程，大量泥沙淤积会使工程寿命大大缩短。因此，必须科学处理好淤地坝为主的工程措施、以退耕还林（草）为主的生物措施和以改进生产方式为主的耕作措施的关系，协调并举，达到综合治理水土流失的目的。三是建设与管护的有机结合。要切实解决重建轻管的问题，将经营管理贯穿于淤地坝建设全过程，不断探索完善适应市场经济要求、责权利相统一、多元化投资和运营管护的项目建设新机制，将水土流失防御、治理与管护有机结合，实行规范化管理，在巩固原有治理成果的基础上加快治理步伐。四是政府、市场与群众的有机结合。淤地坝只有充分调动群众，才能具有广泛的生命力，只有符合市场原则，才能保持持久的活力。必须坚持政府推动、群众主体、市场导向的原则，建立水土保持生态建设的市场运行和滚动发展机制，明晰所有权，放开建设权，搞活经营权，吸引社会团体、企业、个人多方参与投资淤地坝建设，调动各方面的积极性，形成黄土高原生态建设的整体合力。

　　三、加强领导，强化措施，推动黄土高原生态建设步入又好又快发展的新阶段

　　今后三年，是落实《黄河近期重点治理开发规划》和《黄土高原地区水土保持淤地坝规划》的关键时期。摆在我们黄河上中游七省区各级政府面前的一项重要任务，就是确保两个规划目标的全面完成。我们一定要更加突出淤地坝工程这一水土保持生态建设的重点，进一步理清思路，强化措施，着力做好六个方面的工作。

　　（一）加强组织领导，把淤地坝建设纳入经济社会发展规划。各级政府要把淤地坝建设纳入地方经济社会发展规划，作为政府的重要工作和政绩考核内容，建立严格的目标责任制。主要领导要亲自抓，一届接着一届干，推动淤地坝建设持续进展。要自觉接受人民群众的监督，扩大群众对重点项目的知情权、参与权。要尊重群众意愿，推行群众投劳承诺制、开工和竣工公示制。工程立项要着眼民生，工程建设要关注民生，工程运行要惠及民生，充分调动广大群众的积极性、主动性和创造性，形成和谐共建的局面，推动淤地坝建设又好又快发展。

　　（二）着眼于长效机制建设，加大淤地坝工程投资力度。各省（区）要加强政策研究，积极探索实施水土保持政策补偿、资金补偿和实物补偿的新途径，调动各方面参与淤地坝建设与水土流失治理的积极性。要大力推广有关省可持续发展基金试点经验和统筹生态建设资金的做法，将淤地坝建设资金列入各级政府财政的投入计划，保证每年有一定比例的财政资金用于淤地坝建设。要尽快建立生态补偿的长效机制，增加淤地坝建设投入，确保地方配套资金按计划足额落实到位。继续探索和完善多元化的投入机制，采取减免税金、受益承诺等激励措施，吸引企业、社会团体、群众个人投资，开展小流域坝系与生态建设。要加强资金管理，严格财务程序、强化审计监督，确保资金安全，最大限度地发挥投资效益。

　　（三）突出治理重点，加快综合治理示范工程建设。黄土高原自然条件复杂、沿黄各地社会经济情况差异大，必须突出重点，因地制宜地建设不同类型的综合示范工程，从而以点带面，整体推进。黄河中游粗泥沙集中来源区面积仅1.88万平方公里，只占黄土高原多沙粗沙区总面积的23.9％，但产生的泥沙占该区总输沙量的68.5％，对黄河下游的危害最大。争取国家立项实施粗泥沙集中来源区拦沙工程十分必要和紧迫，黄委会已做了大量的前期工作。各省区要通力合作，为项目的上马创造条件。也请国家发改委、水利部一如既往地给予关心和支持，尽早安排专项资金启动实施这一项目，以造福黄河流域人民。

　　（四）加强淤地坝建设与管理，进一步提高工程建设成效。各地必须严格基本建设程序，依据有关技术规范的要求，开展淤地坝建设前期勘测设计工作，做好项目储备。流域机构和各省（区）水行政主管部门要认真履行前期工作立项审批程序，确保工程规划设计科学合理。加强技术培训，进一步提高技术和管理人员的业务素质，提高工程规划、设计以及施工质量。积极探索和创新淤地坝运行管护方式，建立起责权利相统一的运行管护机制，实现“以坝养坝”。要把淤地坝的防汛工作纳入当地防汛管理体系，分级管理，落实责任。各级政府要加强制度建设，严格管理，采用经济、行政等手段，确保淤地坝运行安全和水土资源的优化配置与合理利用。要不断研究新情况与新问题，制订新政策和新办法，注重解决建设与管理中的实际问题，进一步提高淤地坝工程建设成效。

　　（五）强化监督监测和技术研究，全面提升水土保持工程建设水平。流域机构要进一步强化对大型开发建设项目的水土保持执法督查，引导和带动各级地方水土保持监督部门履行属地管理职责，以落实“三同时”制度为重点，依法严厉查处乱开乱挖、滥垦滥伐，造成严重人为水土流失的案件。各地要完善黄河流域水土保持监测网络和信息系统工程建设，为水土保持决策与实施提供依据。要进一步稳定和加强科研机构队伍，围绕水土保持生态建设实践，建立和完善基础理论、监测评价、技术标准和技术研究与推广四大体系，提升水土保持科技水平，促进水土保持事业又好又快发展。

　　（六）加强和完善流域与区域相结合的管理体制，形成水土保持生态建设的合力。黄河上中游七省(区)同饮一河水，多年来互相配合、互相支持，省际、区域、上下游、左右岸之间的密切协作，促进了农、林、牧、水等部门和相关项目的协调，形成了水土保持生态建设的强大合力。实践证明，实行流域与区域相结合的管理体制是黄土高原水土保持管理的成功经验，是我国国情、黄土高原自然条件和水土保持工程的特点所决定的，是改善生态环境和促进区域和谐发展的必然选择。委员会办公室在这种管理体制中发挥了重要作用，及时与各省（区）沟通情况，加强协调，完成了委员会的各项工作。今后要充分履行《水法》等相关法规赋予的职责，坚持依法行政，切实做好规划指导、协调管理、技术服务和督查验收等工作，与各省（区）联手谱写团结治水的新篇章。各省（区）要大力支持配合，为建立科学、合理、公平、权威的流域管理与区域管理相结合的体制而共同努力。

　　各位委员、同志们，黄土高原水土保持生态建设任重道远。让我们更加紧密地团结在以胡锦涛为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，坚定信心，扎实工作，全面加强淤地坝建设管理，进一步加快水土保持生态建设步伐，为促进黄土高原地区的和谐发展做出更大的贡献，以优异的成绩，迎接党的十七大胜利召开。

　　谢谢大家！