科学开展水土保持　促进社会和谐发展

宁夏回族自治区副主席　　赵廷杰

（2005年9月13日）

 

　　宁夏位于黄河流域上游，总面积6.64万平方公里，其中水土流失面积3.69万平方公里，占总面积的71.1%，属全国水土流失最严重的省区之一。南部山区黄土丘陵沟壑横，水力侵蚀严重；中北部受腾格里沙漠、乌兰布和沙漠、毛乌素沙漠三面夹击，风蚀沙化严重。水土流失是我区头号环境问题，是造成南部山区生态环境恶化、经济发展滞后、人民生活贫困的主要原因，也是制约全区经济社会发展的重要因素。

　　多年来，自治区党委、政府高度重视水土保持和生态建设工作，特别是近年来，紧紧抓住国家加大生态环境建设的历史机遇，采取政策引导、典型带路、科技推动的方式，坚持预防保护和综合治理并重，以大支流为骨干，以县域为单位，以小流域为单元，实施山水田林草路综合治理，大力开展水土保持生态建设，取得了明显的成效，截止2004年，全区累计治理水土流失面积1.7万平方公里，超额完成国家下达的治理任务，其中1998来的7年间，治理水土流失面积9113平方公里。建设基本农田49.8万公顷、造林80.4万公顷、种草43.9万公顷，建成水土保持治沟骨干工程213座、淤地坝1.6万座。各项水土保持措施的实施，每年减少入黄河呢沙0.4亿吨，增加粮食1亿公斤以上，明显地改善了治理区的农业生产条件和生态环境，有效地提高了抗御自然灾害的能力，稳定解决了当地群众的温饱，为南部山区经济社会可持续发展奠定了坚实的基础。

　一、主要做法

　　（一）全面实行封山禁牧，充分发挥大自然的自我修复功能

我区共有天然草场301.4万公顷，占自治区总面积的58%，主要分布在中部干旱带。为进一步加快水失防治步伐，2002年8月，自治区党委、政府在广泛调研的基础上，召开了中部干旱带生态建设工作会议，作出了从2003年5月1日起在全区全面实行草原承包、封山禁牧的决定，依靠大自然的自我修复能力改善生态环境。两年多来，经过全区各级党政组织和广大干部群众共同的努力，封山禁牧工作取得了良好效果，全区380万只羊只全部“下山入圈”，草原得天了休养生息，天然林、人工林草和水土保持、生态建设成果得到了有效巩固。同时，各地加大草原改良力度，加快实施退牧还草工程，大力发展草畜产业、优势特色产业和劳务经济，全区人工种草面积700多万亩，人工草地与天然草地比例达到1：5，居全国前列，羊只饲养量非但没有因为禁牧而减少，反而有所增加。马铃薯、压砂西甜瓜面积和劳务收入大幅度增加，从根本上解决了农民的增收问题，巩固了生态建设成果。

　　（二）因地制宜，综合治理，狠抓骨干工程建设

　　我区南北区域自然条件差异性大，生态系统及水土流失类型多样。我们坚持因地制宜，分类指导以小流域为单元实行综合治理。经过不断地探索实践，在不央类型区建立了不同的治理模式。如以彭阳县为代表的山水田林草路全方位综合治理模式，以盐池县为代表的坝系建设与禁自自修复相结合的混合模式，以西吉县为代表的库—坝—池—窖联网，高效利用水资源，发展高效经济模式，以隆德县为代表的梯田化建设和海原县沟坝地建设等一大批治理规模大、标准高、速度快、效益好的综合治理示范区，走出了一条治山治水、建设生态、脱贫致富发展经济的成功之路，有力推动了全区水持生态治理工作的快速发展。

　　近年来，我区针对水资源十分短缺的实际，围绕水资源的开发利用，突出重点，狠抓了以水保治沟骨干工主要建设内容的淤地坝建设。1998年以来，共建设中小型淤地坝1078座、水保治沟骨干工程166座，先后建成了西吉县黄家川、聂家河和车路沟，隆筛县筛子河，海原县蒿川，同心县长沙河，灵武市水洞沟，盐池县亚木沟等一批具有代表性的用洪用沙和淤地坝系，大大改善了流域内的生态环境，提高了作物种植效益，增加了农民收入。据调查，坝地粮食亩产200斤以上，是坡耕地的2-3倍。固原市有3.4万人依靠坝地增产增收，走上了脱贫致富之路。

　　（三）大搞基本农田建设，巩固退耕还林草成果

　　实践证明，在水土流失区农业基本生产条件没有得到有效改善、群众温饱没有稳定解决的情况下，确保人均3亩基本农田，不仅是稳定解决群众温饱的需要，也是实现退耕还林草工程“退得下、稳得住、不反弹”的根本保证。近年来，我区把基本农田建设作为水持的重要措施，精心组织，统筹安排，常抓不懈，采取民办公助的形式进行农机补贴，建设基本农补助标准由每亩80元提高到120元，在黄土丘陵区投入1500多台推土机，常年修建基本农田；在中部干旱带大力建设水土保持治沟骨干工程和淤地坝，使我区基本农田以每年35万亩的速度递增。隆德县长期坚持不懈地开展以梯田建设为主要内容的水土保持综合治理，全县共建设基本农田55.3万亩，占总耕地面积的85.9%，人均基本农田达到3.2亩。同时，坚持把基本农田建设与退耕还林草结合起来，把基本农田建设作为退耕还林草的保障工程来抓。截至2004年，全区共退耕造林456万亩，占退耕还林还草项目区耕地总面积的42%，尽管粮食播种面积比1990年减少了20.1%，但粮食总产却增加了35.9%，山区人均有粮454公斤，人均纯收入1502元，从而为退耕还林还草、封山禁牧起到了保障和促进作用。

　　（四）创新机制，整合资金，动员社会力量办水保

　　水土保持生态建设涉及部门多，投资渠道多。为了最大限度地发挥水保资金的规模效益，自治区政府千方百计加强项目管理和资金整合，在制度创新和机制创表上求突破。按照“统一规划、整合项目、集中资金、拼盘使用”和“渠道不乱，责任不变，各交其账，各计其功”的要求，在积极推广彭阳经验的同时，由自治区发改委、财政厅牵头，水利、科技、扶贫、林业等部门积极参与，在原州区庙台流域综合扶贫开发示范项目中整合28个项目，不仅调动了多部门投资办水保的积极性，而县有效地发挥了资金投入的产出效益，实现了当地群众、干部和项目管理部门三满意。各市县按照“谁治理、谁管护、谁受益、允许转让、允许继承”的政策，制定各项措施，吸引企业、集体、个人治理水土流失，建设生态环境，通过“四荒”拍卖、开发利用，激发了千家万户治理千沟万壑的积极性，有力地推动了我区水土保持生态环境建设。

　　（五）防治结合，依法监督，有效遏制人为水土流失

　　水土保持必须坚持防治并举，重在预防的方针。为了从根本上扭转边治理、边破坏，一方治理、多方破坏的局面，自治区人大、政府先后颁实施了《宁夏实施＜水土保持法＞办法＝等地方性水土保持法规、办法、规定10余项，从法律和政策上为水保监督执法创造了有利条件。自治区人大加强对《水土保持法》实施情况的监督检查，连续5年对全区水土流失治理和生产建设项目水土流失防治工作进行跟踪检查，对发现的问题扭住不放，直至彻底整改，有力地推动了水土保持工作的开展。自治区政府明确规定各地“水土流失面积只能减少，不能增加”。各市县政府按照要求，划分、公告了水土流失重点预防保护区、重点监督区、重点治理区，分类型进行管理。全区水利部门建立健全了区、市、县、乡四级水土保持监督网络，加强了执法监督。目前，我区水利、公路、电力、煤炭等行业大中型生产建设项目水保方案的申报率达到了100%，小型生产建设项目水保方案报批率达到92%，生产建设和资源开发引起的新的水土流失得到了基本控制。

　　（六）加强领导，科学管理，提高综合效益

　　1998年以来，国家加大了水土流失治理投入。为了确保投资效益，自治区政府从健全机构入手，切实加强对水土保持工作的组织领导，及时调整充实了自治区水土保持委员会，并将水土保持治理纳入“十五”发展计划。以自治区政府转发了《关于进一步加强水土保持工作的意见》和《关于实行水土流失防治目标责任制的通知》，自治区政府与各市县政府签订了水土流失防治目标责任书和退耕还林草责任状。自治区水保委员会每年对各市县落实水土流失防治目标责任制情况进行全面考核。在全区推广了彭阳经验，他各县学有榜样，赶有目标。固原、吴忠等市每年组织各市县互相观摩学习，推进水土保持工作健康发展。

　　在项目管理上，我们认真贯彻执行国家有关规定，结合实际，先后制定了《宁夏水土流失防治目标责任制考核办法》、《宁夏水土保持生态建设管理办法》、《宁夏水土保持淤地坝建设管理细则》等制度，进一步明确了各级管理部门的职责和项目建设管理要求。在小流域综合治理中全面实行监理制，在水保治沟骨干工程建设中全面实行了“三项制度”，并按要求对黄河水土保持生态工程茹河项目等实行了报账制，较好地保证了水土保持项目的投资效益。2003年，水利部把淤地坝建设列为三大亮点工程之一，我区各级政府高度重视，采取有力措施，认真抓好淤地坝的建设工作。自治区政府召开启动会议安排部署，水利厅、发改委及时出台相应的管理办法和政策，各市、县成立了建设领导小组，专抓此项工作。所有工程全部实行项目法人制、招投标制、监理制、建设公示制和资金报账制，确保了当年任务如期高质量全面完成。

　　二、“十一五”其间水土保持工作思路和重点工作

　“十一五”期间我区水土保持工作的思路是：以科学发展观为指导，树立以人为本，人与自然和谐相处的理念，以水土资源高效利用为核心，以改善生态环境、提高农民生活水平、建设美好农园为目标，坚持水土保持预防监督和生态建设两手抓，加大监督执法力度，有效遏制新的人为水土流失，大力开展水土保持生态建设，保持每年治理水土流失面积1000平方公里以上，力争到“十一五”末土流失治理程度达到60%以上，努力实现水土资源的可持续利用和经济可持续发展，努力构建和谐社会。

　　围绕上述工作思路，“十一五”期间我区将重点做好以下工作。

　　（一）紧持预防为主的方针，继续加强预防监督工作

　　加强水土保持立法和监督工作，进一步配套完善地方性法规，逐步形成完善的法规体系。全面落实开发建设项目水土保持“三同时”制度，防止边治理边破坏，切实有效控制人为水土流失，基本遏制生态环境恶化趋势。以大型生产建设项目为重点，加大监督执法力度，加强对治理成果和现有植被的保护。加快水土保持监测网络建设，尽快建立健全我区水土流失监测和管理信息系统，做好重点项目和重要区域的水土流失监测工作，定期向社会公告水土流失情况，为水土流失防治工作提供科学依据。

　　（二）加大工作力度，抓好水土保持生态建设

　　一是以大项目建设为龙头，推动全区水土保持生态建设健康快速发展。二是加大水利基础设施和农田基本建设力度，提高农业综合生产能力。在宁南山区每年确保完成35万亩高标准基本农田建设任务，到2010年，力争实现人均3亩高标准基本农田的目标。三是继续巩固封育禁牧成果，大力发展后续产业，强化措施，严防反弹。

　　（三）深化改革，不断创新水土保持工作体制和机制

　　一是建立和完善水土保持多元化投资体制，国家、集体和个人一起上，吸引更多的社会资金用于水土保持生态建设。二是建立起以县为实施单位，政府统一组织协调、各部门分工协作的项目管理体制，提高治理标准和资金使用效率。三是巩固和发展以户承包、租赁、股份合作等多种形式的责任制，有计划地推动“四荒”使用权拍卖，积极引导、鼓励和支持个体大户参与治理开发。四是创新建设管理机制，全面推行工程建设监理制、项目法人制、招投标制、资金使用报账制和工程建设公示制，积极推行群众投工承诺制。五是大力推行中小水利水保工程产权制度改革，建立产权明晰、责权利相统一的良性运行机制。六是创新工作思路，不断拓宽水土保持服务领域。

　　三、几点建议

　　（一）国家近年来实施的退耕还林草工程对改善生态环境起到了巨大作用。目前，该项工程已接近尾声，由于退耕还林草项目基本上都是在贫困山区实施，建议国家适当延长退耕还林草粮款补助期限，加大后续产业扶持力度，以利于进一步改善农业生产条件和群众生活，巩固退耕还林草成果。

　　（二）水土保持生态建设是一项长期复杂的系统工程，需要几代人、十几代人的有懈努力。建议国家增加水土保持防治投入，将水土保持生态建设列入国家财政专项资金，提高中央投资比例，稳定投资渠道，加快水土保持生态环境建设，促进水土流失严重地区经济持续、健康、快速发展。

　　（三）黄河大柳树水利枢纽是西北地区生态建设、水资源优化配置、灌溉入宁蒙河段防洪防凌等不可替代的关键工程，对遏制荒漠化，促进绿洲化，改变西北地区经济落后面貌有巨大作用。建议尽快立项建设大柳树水利枢纽，促进区域经济和生态环境协调发展，为西北地区全面建设小康社会提供支撑和保障。