始终把水土保持工作作为政府的重要职责

（袁浩基 副教授 原山西省水利厅副厅长）2004年11月6日

建国以来，特别是近20年来，山西省水土保持和生态建设取得了显著成绩：2003年与1983年相比，林草覆被率由7.2%，提高到19.9%，增加了12.7个百分点；水土流失面积由10.8万km2，减少到19.3 km2，降低了14个百分点；强度以上侵蚀面积由4.6万km2，减少到2.7万km2，降低了41个百分点。全省新增水土流失治理保存面积1.86万km2，累计达到4.75万km2，治理度达到44%。2003年，减少土壤流失1.1亿吨，比1983年降低24%。其中，减少入黄泥沙0.9亿吨。经过坚持不懈地治理，不仅为黄河、海河下游治理做出了重大贡献，而且使全省生态环境恶化的局面初步得到遏制，为全省经济、社会的可持续发展打下了坚定的基础。

在50多年的水土保持工作中，山西创造和积累了一些经验，其中最重要的一条是，各级政府始终把水土保持工作作为重要职责，咬定目标，坚持不懈，一任接着一任抓，一级带着一级干。

一、把握省情，总结经验，推动水土保持工作持续发展

山西地处黄河中游黄土高原，是全国水土流失最为严重的省份之一。全省总面积15.6万km2，其中水土流失面积10.8万km2，占到69%。据第二次土壤侵蚀遥感调查，全省水土流失水蚀面积9.1万km2，居全国第7位；中度以上侵蚀面积居全国第2位。每年向黄河、海河输送泥沙4.56亿t，其中输入黄河的泥沙多达3.6亿t，占到入黄泥沙的1/4。全省119个县，县县都有水土流失问题；50个贫困县、380万贫困人口，基本上都集中在水土流失严重的吕梁、太行两山。全省森林覆盖率是全国平均水平的38%，人均林地仅有0.04hm2；人均水资源占有量，是全国平均的17%；草地沙化、碱化、退化现象严重；开发建设项目弃土弃渣量每年6000多万立方。可以说，水土流失是山西的头号环境问题，是山区贫困的根源，也是山西经济社会发展必须率先解决的战略问题。

基于这样的认识，历届省委、省政府和地、县各级党委、政府，高度重视水土流失的防治工作，坚持不懈地带领广大群众治山治水，不断总结各个时期群众创造的新鲜经验，走出了一条具有山西特色和时代特点的水土保持生态环境建设的路子。

五十年代初，总结树立了阳高县大泉山、平顺县西沟、浑源县荞麦川、河曲县曲峪村和离山县等不同类型地区的24个水土保持典型，展开以支毛沟为单元的综合治理、集中治理，在全国引起了强烈反响。大泉山村和离山县的经验，被收入《中国农村社会主义高潮》一书，毛主席亲自为此写了按语。

六十年代，总结推广大寨治山治水的经验，把水土保持工作纳入农田水利基本建设群众运动中，以改土治水为中心，实行山水田林路综合治理。

七十年代，总结推广了吉县以小流域为单元，集中连片综合治理水土流失的经验，水利部给予了充分肯定，召开现场会在全国推广。

八十年代，随着家庭联产承包制的实行，户包治理小流域应运而生。从1981年开始，最早涌现出河曲县苗混瞒、柳林县李马才、隰县王翠新等一大批农民承包治理小流域的先进典型，带动全省户包小流域蓬勃发展。1988年，临县、岚县创造了拍卖治理“四荒”的经验，进一步促成了群众性治理小流域的大好形势。这个时期主要依靠农民群众的力量加快推动，全省年治理度超过一个百分点。

九十年代，小流域综合治理开始向大流域连片治理推进。全省先后实施了三川河、永定河上游、湫水河、汾河上游、太行山、世界粮食计划署“3923”、世行贷款一期和二期、水保债券、黄河上中游等国家和省级水土流失重点防治项目，开始对水土流失严重地区实施大规模、高密度投资治理，大大加快了水土流失治理步伐，提高了治理效益。这一时期充分发挥国家投资的引导作用，广泛吸纳社会资金投入，推动全省水土流失年治理度超过2%，最高年份达到2.6%。

九十年代后期到现在，随着国家加大生态环境建设投入，陆续启动生态环境建设重点县、退耕还林等一系列重大项目，省委、省政府又推广偏关县组织专业队、实行报帐制、建设精品流域，以及推广平鲁县集中连片建设大流域水保生态示范区的经验。2003年全省生态环境建设总投入达到20亿元，治理度达到3.5%。

所有这些典型引路的做法，说明山西省政府善于不断总结广大干部群众的经验，根据时代的要求，引导群众推动水土保持事业的发展，反映了与时俱进，科学推动。

二、制定政策，创新机制，调动千家万户治理千山万壑 治理水土流失是一项长期而艰巨的工作，必须充分依靠群众，采取有效措施，有效调动群众治山治水的积极性。公社化时期，会计一支笔，群众一把锹，干部一声令，大搞群众运动，进行水土保持、农田基本建设。你让搞多大规模，可以搞多大规模；你让搞多长时间，可以搞多长时间。尽管有不少劳民伤财之举，但也确实取得了愚公移山，“改天换地”的好成绩。十一届三中全会后，废除了人民公社，实行了家庭联联承包，农村生产力大大解放，农村经济快速发展，八亿农民温饱解决。但是，一家一户的分散经营，以及随着“两工”逐渐取消，使得水土保持生态环境建设，缺少了“组织起来”的力量和手段。现在面临的形势，已经不是1957年提出正确处理人民内部矛盾时的形势，而是集中体现为以人为本的利益的矛盾。在新形势下，水土保持工作如何能使群众从“要我干”变成“我要干”，是个大问题。省委、省政府认为，必须把造福群众、治穷致富寓于治山治水之中，用政策调动千家万户治理千山万壑。为此，从80年代开始，省委、省政府及时把工作的重点由组织群众转到制定政策、创新机制上，先后颁发过6个小流域治理的政策性文件，保证了全省小流域治理持续、健康、快速发展。

80年代初，以户承包治理小流域在全省全面推广。1983年8月，省政府颁发了《关于户包治理小流域的几项政策规定》，制定了一系列优惠政策。为了解决承包户怕政策有变的思想以及对治理户侵权等问题，1984年3月，省政府办公厅发出了《关于印发“土地使用证”和“小流域治理开发使用证”的通知》，有效保护了承包户的合法权益。根据形势发展，1989年2月，省政府颁布了《户包治理小流域政策的补充规定》，对小流域承包户应承担的劳动积累工、转让承包、联户合股治理、实行有偿服务和鼓励各级干部停薪留职承包治理，以及奖励办法等作出明确规定。1990年10月，省人民政府发出《关于进一步落实户包小流域政策规定的通知》，明确了用于扶持户包治理小流域的资金要占到国家水土保持投资30%以上的政策。1993年3月，省政府印发《关于继续抓好以户包为基础开发治理小流域的决定》，引导小流域治理要向建设优质高效小流域发展。1997年12月2日，省政府印发了《关于拍卖农村“四荒”地使用权，搞好小流域综合防治的若干规定》，就拍卖和治理开发“四荒”作出了20条规定。明确“四荒”都可以拍卖使用权，实行“谁购买，谁治理，谁管护，谁受益”，允许继承和转让。最近，又草拟了《关于发展水保大户资金扶持办法》。

在政策、机制的引导带动下，不仅有广大当地农民群众，而且还有很多企事业单位，社会团体、机关干部，境外富人，广泛参与到了发态建设的方方面面。现在，全省承包治理的有23万户，购买治理的有34万户，总治理面积达到2500多万亩。其中，承包购买500亩以上的大户达到4470多户，总面积达到1500万亩。水保治理专业队发展到523支，1.6万人。全省年封禁治理面积达到1000万亩。在山西出现了国家水保重点项目和民营水保比翼双飞的大好局面。

三、多元筹资，加大投入，不断提高水土保持治理效益

水土流失地区是弱势资源。充足的资金保障是水土流失治理的关键。多年来，我省各级政府，都把不断增加水保投入作为重要内容来抓，建立了财政投入、群众投劳、企业筹资、引进外资和社会集资等多元化、多渠道筹资体系；各级地方政府还根据当地实际，制定了“以煤补水”、“挖黑补绿”、“以工补农”等多项筹资办法，使全省水土保持投入不断增加。据初步统计，五十年来，全省水土流失治理投资近40亿元，其中中央和省级拨款11亿元，引进外资7亿元，地县自筹和群众投入22亿元。十一届三中全会前共投入10亿元，90%是群众投劳投物，国补只占10%左右。三中全会后投入30亿元，群众投入逐步下降，国补资金逐步上升。到“九五”期间，国补和外资约占90%左右。这些数字变化说明，随着国力的增强，政府对水保投资的密度越来越大，治理标准越来越高。象省级重点项目的汾河水库上游区，从1988年开始，省政府每年拿出2000万元，到1997年一期工程完成，共投入2亿元，投资密度达到26万元/km2。经过10年的规模治理，进入汾河水库泥沙已由治理前的每年1195万t减少到690万t。现在二期工程正在进行，投资力度进一步加大。目前，我省正在实施的大流域重点治理项目，年投资额已经超过2亿元，加上生态建设项目、退耕还林还草项目等，国家和省级每年水保投资总额在20亿元左右。投入的增加，大大加快了水土流失治理步伐，提高了治理效益。“九五”以来，全省每年治理水土流失面积都在3400km2左右，年治理度达到3%以上。

四、预防为主，依法监督，巩固水土保持治理成果

山西是水土保持大省，每年以初治面积540多万亩的速度快速发展。治理成果的保护不亚于治理的难度。山西是矿产资源大省，煤、铝土矿，耐火粘土、铁、铜等矿种储量，均在全国前十位。在建设全国能源重化工基地的过程中，新的人为水土流失非常突出。每年因采煤污染和渗漏的水达2亿吨，开发建设项目年弃土弃渣达到6000多万吨。防止造成新的水土流失又不亚于保护已有治理成果的艰巨。面对这种态势，全省各级人大、政府认真贯彻执行《水土保持法》，按照“预防为主、保护优先”的原则，依法加强了水土保持立法、监督和执法力度，取得了可喜的成绩。在立法方面，早在1989年，省政府就发布了《山西省开发建设河保偏地区水土保持实施办法》。国家《水土保持法》颁布后，省政府很快制定了《关于认真宣传贯彻实施<中华人民共和国水土保持法>的意见》。1994年，省人大颁布了《山西省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》，批准了《大同市水土保持管理办法》、《太原市水土保持条例》。1998年，省政府又出台了《关于划分水土流失重点防治区的通告》。目前，全省基本建立了与《水土保持法》相配套，符合当地实际的法规体系，基本做到了有法可依，有章可循。

在水土保持监督执法方面，省人大、省政府坚决摒弃地方保护主义，对重点开发建设项目水土流失违法案件查处，给予大力支持，有力地推动了水土保持方案审批制度、现场监督检查制度和“两费”征收制度全面落实，促进了各行各业关系逐步理顺，保证了《水土保持法》全面贯彻实施。近年来，全省共审批水土保持方案（报告书、报告表）2800个，查处违法案件1500起，征收水土流失补偿费3300万元，引导生产建设单位投入水土流失防治资金1.7亿元，有力地推动了工矿企业和工程建设区的水土保持工作，减少了人为水土流失危害，保护了生态环境。

五、加强领导，明确责任，一任接着一任干

水土保持生态环境建设，是各级政府的一项重要职责，这是《水土保持法》提出的基本要求。多年来，山西一直把落实政府责任作为首要问题来抓。各级政府都将此项工作列入了政府重要议事日程，从治理规划、技术服务、完善政策、资金管理、监督检查等方面，明确了政府有关部门的责任。省政府与地市政府签订了“四荒”治理责任书。每年地与县、县与乡层层签订水土保持目标任务责任状，把此项工作作为考核、任用干部的重要依据之一，严格奖惩，认真兑现。省委省政府从自身做起，并要求各级，换班子不换水保蓝图，变干部不变水保主意，一级带着一级干，一任接着一任干。

为了把水土保持生态环境建设这件大事抓紧、抓实、抓好，达到规范化，制度化。省委、省政府决定，从1986年开始，每两年定期由省政府召开一次“全省小流城治理工作会议”。每次会议，确定一个主题，研究几个问题，出台有关政策，确立阶段目标和工作重点。到现在，已召开过10次。1986年第一次会议和1988年第二次会议，重点研究户包治理小流域发展方向和有关政策。1990年第三次会议和1992年第四次会议，主要研究小流域治理的科技和效益问题；提出放手拍卖“四荒”的意见。1996年第六次会议，提出了把小流域治理纳入产业化轨道的思路。1998年第七次会议，明确把水土保持列为生态环境建设的重中之重。2000年第八次会议，提出了全面推行专业队治理、大户治理和报帐制的办法。2002年第九次会议，提出了“小治理，大封禁，以小促大”的水土保持建设新思路。今年9月，刚开完了第十次会议。这次会议，全面总结了近20年全省水土保持生态环境建设工作，要以科学的发展观，坚定不移地贯彻小流域治理的基本制度，基本思路和基本理论。二十年来，两年召开一次小流域治理工作会议形成惯例，专会专开，雷打不动，已经成为全省解决“三农”问题最重要的会议之一。这种做法，受到全省各级党委、政府的高度重视，也得到了国家领导人和水利部的肯定和支持。全国政协副主席钱正英同志，三次参加这样的会议，并作重要讲话。水利部及黄委、海委等流域机构的领导，每次都亲临大会指导，对我省水土保持工作起到了很大的推动作用。

水土保持，是头号环境问题，是基本国策，是解决“三农”问题的一项根本性措施，是生态环境建设的主体，是山西可持续发展的基础设施建设。各级只要树立科学发展观，真正把水土保持这项工作作为政府的主要职责，采取领导促动，宣传发动，政策调动，利益驱动，典型带动，部门联动等多种办法，定会把新时期的生态环境建设，抓出更大的成效，实现持续发展。