加强领导 扎实工作

全力以赴做好坡耕地水土流失综合治理试点工作

 

——在坡耕地水土流失综合治理试点工作视频会议上的讲话

 

水利部副部长 刘宁

（2010年5月31日）

同志们：

今天，我们召开坡耕地水土流失综合治理试点工作视频会议，统一认识，明确目标，落实责任，十分重要。

长期以来，坡耕地水土流失问题得到了党中央、国务院的高度重视，也引起了社会各界的广泛关注。按照中央领导的批示精神和生态文明建设的要求，国家发改委、水利部决定从今年开始，在全国部分省区市开展坡耕地水土流失综合治理试点工作。这项工作也是今年年初陈雷部长在全国水利厅局长会议上明确提出的民生水利要实现的“五项突破性工作”之一。刚才，水利部水保司张新玉副司长介绍了坡耕地水土流失综合治理试点工作实施方案，黑龙江省拜泉县、甘肃省静宁县、贵州省纳雍县和湖北省巴东县人民政府负责同志分别作了典型发言，讲得都很好。下面，我就做好坡耕地水土流失综合治理试点工作，讲三点意见。

　　一、充分认识实施坡耕地水土流失综合治理试点工作的重大意义

　　坡耕地水土流失综合治理，是有效治理水土流失，加强农业基础设施建设，改善山丘区群众生产生活条件，巩固退耕还林成果的一项重要工程，对促进区域经济社会可持续发展，推进山丘区新农村建设和保障国家粮食安全、生态安全和防洪安全等都具有十分重要的意义。

　　第一，实施坡耕地水土流失综合治理，是水土保持和江河治理的重要战略。我国山丘区比重较大，由于自然历史和人口众多的原因，目前仍在耕种的坡耕地面积较多。坡耕地既是山丘区群众赖以生存的基本生产用地，也是水土流失的重要来源地。我国现有坡耕地3.59亿亩，占全国水土流失总面积的6.7%，而坡耕地上产生的土壤流失量却占到全国的28.3%，特别是我国西南、西北等地区，其坡耕地土壤流失量占当地土壤流失总量的50%以上。坡耕地水土流失产生的泥沙，淤积江河湖库，降低水利设施调蓄功能和天然河道泄流能力，影响水利设施效益的发挥，加剧了洪涝灾害。解决我国水土流失问题，必须紧紧抓住坡耕地综合治理这个重点，并切实做好坡耕地水土流失治理试点工作。实践证明，实施坡耕地综合整治，搞好坡改梯及其配套工程建设，不但能够有效阻缓坡面径流，减轻水土流失，同时能够提高降雨拦蓄能力，涵养水源，变害为利，一举多得。因此，实施坡耕地水土流失综合治理，势在必行。

　　第二，实施坡耕地水土流失综合治理，是山丘区新农村建设和小康社会建设的重要基础。坡耕地水土流失破坏耕地资源，恶化当地群众的生活生产条件，威胁当地经济社会的可持续发展。我国不少地区的耕地土层较薄，耕作层下面是没有养分、不能生长植被的成土母质，处于坡面上的耕作层一旦流失，生产、生态基础就会遭到破坏，可持续发展和脱贫致富就无从谈起，新农村建设、小康社会建设都会受到严重影响。因此，治理坡耕地水土流失，保护土地资源，不仅是国家经济发展的需要，也是当地广大人民群众生存发展的需要。同时，坡耕地的大量存在，不仅影响粮食产量乃至粮食安全，也不利于土地合理利用、农业机具的推广和新技术的应用，影响农村产业结构调整、人居环境的改善和城乡协调发展，成为制约农村经济社会发展的一个瓶颈。实施坡耕地改造工程，通过小块并大块，坡地变局部平地，不仅改善了农业生产条件，提高了耕地的综合生产能力，而且为发展特色产业、农业现代化创造了条件，增加了群众收入，同时也推动了农业机械化进程，有利于解放生产力、促进社会进步，是山丘区新农村建设和小康社会建设的基础工程，是改善民生的重要工程。

　　第三，实施坡耕地水土流失综合治理，是巩固退耕还林（草）成果的重要举措。实践证明，巩固退耕还林还草成果的关键是当地群众要有长远稳定的基本生活保障。多数地区的生态问题与坡耕地的大量存在密切相关，坡耕地改造是大面积生态建设的基础。只有对坡耕地实施改造，合理利用土地，才能为造林种草、生态修复创造条件。跑水、跑土、跑肥的坡耕地经改造形成保水、保土、保肥的稳产高产基本农田后，发展经济果林，使农民由过去的广种薄收改为少种高产多收，促进了农村产业结构调整，为发展经济创造了条件，减少了毁林种粮的可能性，确保“退得下，还得上，稳得住，能致富”，为大面积植被恢复创造了条件，成为巩固退耕还林（草）成果的战略措施。因此，实施坡耕地水土流失治理是一项生态效益和经济效益结合、当前利益与长远利益兼顾、利国利民的重要生态工程和关键措施，是促进农业发展方式转变的有效途径。

　　第四，实施坡耕地水土流失综合治理，是保障广大山丘区粮食生产的重要手段。耕地是山丘区群众赖以生存和发展的命根子，是不可替代的基础资源。据测算，山丘区中仍有农业人口约5.9亿人，坡耕地比例达四分之一，这使得山丘区的粮食产量低而不稳，区域粮食平衡难以保障。随着人口增加、经济社会发展，粮食需求量增大，坡耕地成为影响山丘区粮食安全的重要因素。为了确保山丘区粮食生产，必须对坡耕地分期分批地逐步改造，以大幅度提高粮食产量。多年已有实践经验表明，实施坡耕地改造后，梯田亩均每年增产粮食约70～200公斤。如果对全国现有的坡耕地全部进行改造，每年最低可增产粮食约400亿公斤，全国粮食产量可提高8%，多数省区的山丘区粮食需求可以实现自给。由此可见，在山丘区建设梯田及其配套措施可以大幅度提高当地粮食生产能力，为当地粮食安全起到重要的保障作用。

　　第五，开展坡耕地水土流失综合治理试点工作，是大规模开展综合治理的重要前导。全国各水土流失类型区都有不同程度的坡耕地分布，长期以来各地在治理坡耕地方面做了大量工作，取得了显著成绩，积累了不少宝贵经验。但也要清醒地看到，当前坡耕地水土流失综合治理中仍存在一些矛盾和问题，突出体现在：以往有相当比例的坡改梯工程局限于零敲碎打，其规模化、标准化和科学化程度还有待提高；不少地区坡耕地治理的措施不配套，适合当地条件的特色产业跟不上，其综合效益有待进一步提高，也难以很好地发挥其示范带动作用；各地推进坡耕地水土流失综合治理的机制还有待进一步完善，部门之间的协调配合不够，坡耕地治理的速度还相对缓慢等。此外，随着各地经济社会的发展，很多生产环境的条件也发生了剧烈变化。我们开展试点工作的重要目的就是想通过试点工作进一步摸索经验、创新机制、树立样板，为下一步大规模开展坡耕地水土流失综合治理做好先导、奠定基础，以试点工作的示范来更好地推动整个工作的开展，真正实现坡耕地综合治理工作科学化、规模化、规范化。同时，通过试点工作的显著成效，来进一步统一各方面的思想，提高对坡耕地水土流失综合治理重要性的认识，更好地调动广大群众参与工程建设的积极性。搞好试点、树立样板就可以使各地学有方向，干有目标，以试带推地策动工程高标准、高质量、高效益的开展。

　　二、科学推进坡耕地水土流失综合治理试点工作

　　试点工作中，各地要在继续坚持以往好经验的基础上，适应当今经济社会发展和生态环境保护的需要，不断创新建管模式，推动试点工作顺利实施。我认为，抓好试点工作应把握好以下几个方面：

　　一是坚持统筹兼顾，综合治理。实施试点工作要坚持以人为本、服务民生，把治理水土流失与促进群众脱贫致富相结合，与调整农村产业结构、发展当地特色产业、建设社会主义新农村相结合，与提高粮食等大宗农产品综合生产能力相结合，促进山丘区农民增收和农村经济发展。在项目布局上，要与退耕还林还草基本口粮田、土地复垦、农业综合开发土地治理等相关项目有机协调，统筹兼顾，综合达效，并充分考虑农村人口结构变化和城镇化进程，科学规划，合理布局，把工程建在最需要的地方，避免重复建设，发挥工程最大效益。在建设内容上，要以加强农业基础设施建设为目标，加强与小型农田水利建设和农艺、农机措施的结合，搞好坡面水系、蓄水池等小型水利水保工程和田间道路工程的综合配套，充分发挥工程系统的综合效益。

　　二是坚持集中连片，规模治理。试点工作的工程建设要因地制宜、相对集中连片、形成规模，确保“改一片、成一片、见效一片”。要坚持小流域综合治理的技术路线，实施山、水、田、林、路、村统一规划，综合治理，以梯田建设为重点，配套必要的坡面水系及田间道路等措施。各地在项目选择时，要根据不同地区坡耕地治理的难易程度和紧迫性，突出重点，统筹安排，近期要以缺粮特困地区、水库移民安置区、人口较少民族地区和贫困边远地区为重点；在实施地块选择上，要坚持先易后难，优先选择坡度较缓，近村、近路、近水的地块实施坡改梯工程，使广大山丘区群众在较短的时间内就能切实感受到试点工程建设带来的收益。

　　三是坚持因地制宜，分类指导。要根据不同的自然条件、经济社会状况、水土流失特点，因地制宜采取相应的水土保持措施，构建有效的水土流失综合防治体系。在坡改梯建设上，田坎宜石则石、宜土则土，田面宜宽则宽、宜窄则窄，不要搞“一刀切”。要坚持保护优先、防治结合的水土保持方针，严禁陡坡开荒。试点工程实施必须在现有耕地范围内进行，已安排退耕还林任务的地块，不得安排实施试点工程。试点工程重点安排坡度15度以下的缓坡耕地实施综合治理，对西南土石山区和水库移民安置区等耕地资源紧缺的区域，可适当放宽至25度以下。要真正通过试点项目建设，巩固退耕还林成果，促进现有陡坡耕地退耕和大面积植被恢复和保护。

　　四是坚持完善机制，协力推进。要进一步深化改革，积极探索和完善协调机制，加强部门协作，形成齐抓共管、共同推进的良好局面。积极探索和创新试点工程建设管理机制，完善政策，引导大户参与治理，调动项目区群众、农民专业合作组织和社会力量参与工程建设管理的积极性。试点项目的选择和建设内容要充分征求项目区群众的意见，尊重群众的意愿，切实保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，将试点项目主要建设内容和资金管理等重要事项对项目区群众进行公示，接受群众和社会监督。

　　五是坚持总结经验，不断创新。各级水利部门在试点工作中，要注意搞好调查研究，及时总结和推广好的经验、好的做法，切实提高工程建设的质量和效益。同时，要认真分析当前工作存在的问题和不足，根据新形势、新要求，进一步解放思想，在技术路线、建管模式和投入机制等方面积极探索，勇于创新，提高水平。要研究探索适合不同区域、不同经济社会条件的坡耕地治理模式，积极探索符合现行政策法规和坡耕地治理要求的施工组织、监理方式等，选择优秀施工队伍，确保工程顺利开展。要研究多元化的良性投入机制，鼓励相关利益方共同参与坡耕地综合治理。要更合理的改进考核办法，充分尊重群众意愿，切实发挥群众的主体作用，真正把实事办好，把好事办实。要注意借鉴其他行业、其他工程建设管理的成功经验，为我所用，以求事半功倍之效。

　　三、确保坡耕地水土流失综合治理试点工作取得实效

　　搞好坡耕地水土流失综合治理试点工作，任务艰巨，责任重大，各级水利部门一定要高度重视，切实加强领导，精心组织实施，真抓实干、扎实工作，确保工程建设取得实效，工程功能发挥实效。

　　一是要切实加强组织领导。坡耕地水土流失治理试点工作任务重、要求高、时间紧。项目区各级政府要切实加强领导，精心组织，确保工程顺利实施。要把试点工作纳入当地国民经济和社会发展计划，列入重要议事日程，及时足额落实地方配套资金，落实建设目标和责任。各项目县都要成立由县政府主要领导负责，各相关部门参加的试点工作建设领导小组，制定试点工作建设的有关政策和管理办法，统筹安排好与坡耕地水土流失治理相关的项目，及时研究解决工程建设中遇到的重大问题，推进试点工作顺利实施。试点项目由地方水利（水保）部门具体组织实施。各级水利部门要把试点工作当做当前水利工作的一件大事来抓，在政府的统一领导下，与各有关部门密切协作，确保试点工作取得成功。要拿出更多的精力来组织推动这一工作，责任要到人，责任人要到位。水利部有关单位和各有关流域机构要协助做好对各地试点工作的技术指导、检查验收、技术培训等工作，及时督促指导各地总结实践中的好经验、好模式，不断推动项目管理水平的提高。

　　二是要加强项目前期工作。坡耕地治理试点工作工程建设投资强度较大，没有扎实、科学、可靠的前期工作做保证，工程的效果就会大打折扣。各级有关部门要严格执行国家有关规定，做好项目前期工作，并严格履行审批程序，对违反前期工作管理要求的项目，坚决不予立项，对前期工作不完善的项目，不列入建议计划。近期各省要按照《关于改进中央补助地方小型水利项目投资管理方式的通知》、《水土保持工程建设管理办法》的有关规定和水土保持工程相关技术标准，以项目区为单位，抓紧组织编制试点工程实施方案，由省级水利部门技术审查和省级发展改革部门审批后作为工程施工的依据。工程实施方案编制单位必须深入现场，实地勘查设计，把建设任务落实到山头地块，保证设计的各项措施合理可行。省级水利部门要严把实施方案技术审查关，确保设计成果质量，确保工程严格按设计方案实施。同时，各地要谋划好未来一个时期坡耕地综合治理的蓝图。各省水利部门要根据《全国坡耕地治理工程规划》，结合本地实际，尽快编制和完善省级工程规划，组织编制县级实施方案，进一步明确各地工程建设的指导思想与原则、建设目标与任务、建设重点与布局、具体方案与措施，做到重点突出、布局合理、目标科学、任务明确。各地在编制完善工程规划过程中，一要把工程建设任务重点放在坡耕地面积大、水土流失严重、人地矛盾突出的重点区域，以提高治理成效。二要力争工程规划经同级政府批准，把其纳入地方经济和社会发展大局中，以增强规划的权威性。

　　三是要加强工程建设管理。加强建设管理是抓好工程建设的重要保障，也是各项建设任务能否落到实处的根本所在。各地在实施试点工作工程建设中，一要认真执行有关管理制度，积极推行项目责任主体负责制、工程合同制、建设监理制、资金报账制、群众投劳承诺制、工程建设公示制和建后管护责任制等制度。二要建立和完善有关规章制度，规范建设管理，切实把工程建设纳入到法制化、规范化管理的轨道。要进一步建立健全技术规程、质量保证、检查验收等制度，严格进行检查监督，实施质量动态监测管理，探索建立工程质量奖惩制度。三要加强计划管理，维护国家专项投资计划的严肃性。既不能擅自扩大建设规模、提高或降低建设标准、变更建设项目和建设内容，更不能随意调整和变更国家专项投资计划的使用方向与建设用途。如确需调整年度建设投资计划的要报原审批单位审批。四要加强工程资金管理，严格执行工程资金管理和使用的有关规定，严格执行国家基本建设投资计划和财政资金预决算制度。工程建设资金切实做到专户存储和单独核算，不得以任何方式挤占、截留、挪用，确保专款专用，确保资金使用效益。五要强化科技支撑，加强快速机修梯田、水土资源高效利用等实用技术研究和推广，促进工程顺利实施。六要加强工程信息反馈工作和监测评价工作。建立健全信息报送制度，将工程进度、投资完成、建设管理、工程效益、存在问题及建议等情况及时报送上级有关部门，上级有关部门要把信息报送工作作为考核各地工程管理成效、安排年度计划的重要依据。

　　四是要加强部门协调配合和项目宣传工作。坡耕地水土流失治理涉及多部门、多行业和多学科，在治理工作中搞好协调至关重要，这样有利于形成合力，提高治理成效。各级水利部门在试点工作中一定要积极主动牵好头，加强协调配合和信息沟通，主动征求其他有关部门的意见，倾听当地广大群众的建议、意见。试点工作要在政府统一领导下，积极为相关建设项目和资金整合创造条件，建立良性机制，各司其职、各出其力、各投其资、各记其功，团结协作，打好总体战，发挥整体效益。在确定建设目标时，要把坡耕地治理工程建设目标纳入到整个预防目标体系中去；在布局建设重点时，要主动纳入到整个预防重点区域中去并和其他部门的重点区域实现有效结合；在分解落实建设任务、确定工程实施区域时，要充分征求同级有关部门的意见，确保工程发挥应有效益；在制定具体政策措施时，要因地制宜、因区施策，做到宜林则林，宜农则农，宜牧则牧，综合治理。在项目建设的各个环节，要充分发动群众，紧紧依靠广大人民群众的力量。同时，各地要利用各种媒体、各种手段，以群众喜闻乐见的形式搞好工作宣传，引导全社会关心和支持工程建设。要让项目区群众了解坡耕地治理的作用和意义，自觉自愿地参与到坡耕地治理试点工作中来，确保工程建设有效实施，工程效益持续健康发挥。

　　同志们，这次会议以后，坡耕地水土流失综合治理试点工作将在大家的共同努力下得到有力的推进。我们要以对人民高度负责的态度，抓住机遇，扎实工作，把试点工程建成一个高质量、高标准、高效益的精品工程，为全面开展坡耕地水土流失综合治理工作奠定基础、积累经验、做出示范，为改善水土流失地区广大人民群众的生产生活条件，保障国家粮食安全，促进区域经济社会的可持续发展做出积极贡献。