总结经验　　努力探索

不断推进水土保持预防监督的新发展

——在全国第四次水土保持预防监督工作会议上的工作报告

水利部水土保持司司长　　刘震

（2004年2月23日）

　

 

 

同志们：

自1999年水利部在晋陕蒙接壤地区召开全国第三次水土保持预防监督工作会议以来，各级水利水保部门认真贯彻落实党中央、国务院依法治国和可持续发展的基本国策以及水利部党组新的治水思路，在各级人大、政府的支持下，在有关部门的配合下，认真履行《水土保持法》赋予水行政主管部门的职责，完善制度，规范管理，强化执法，主动服务，在预防监督工作的各个方面都取得了很大进展和显著成绩。一会儿，鄂部长还要做重要讲话，我先代表水土保持司对近五年预防监督工作做一汇报，并对今后工作提一些想法。

一、近五年全国水土保持预防监督工作的回顾

（一）主要进展和成效

1、“预防为主”的方针进一步得到贯彻落实，增强了全民的水土保持意识和法制观念

这几年各级水行政主管部门通过广泛宣传水土保持法律法规，严格执法，规范开发建设单位和个人在生产建设活动中的行为，普遍增强了全民的水土保持意识和法制观念，一方治理、多方破坏的局面正在改变，“预防为主”的水土保持工作方针逐步得到贯彻落实。具体表现在“三多两少”上，“三多”一是社会各方面关心、重视、支持和参与水土保持多了，行政领导、专家、建设单位、普通群众关注水土保持的程度比以往任何时候都高，水土保持已成为社会各界关注的热点、焦点；二是开发建设单位和个人能够依法履行防治责任的多了，大部分开发建设单位能够遵守水土保持法律法规的规定，在项目前期工作的可研阶段组织编报水土保持方案，并将水土保持内容落实到主体工程技施设计、招投标文件和工程监理中，控制和减少因工程建设可能造成的水土流失。西部大开发中的西气东输、西电东送、青藏铁路等一批国家重点工程都能高质量、按程序完成水土保持方案的编报工作并认真组织实施。国家重点建设项目的水土保持方案编报率达到90%以上，大型水利水电项目编报率达到了百分之百；三是部门行业围绕水土流失防治协作配合的多了，铁路、公路、电力等行业主管部门大力配合，积极做好本行业开发建设项目的水土流失防治工作，主动要求本系统编报水土保持方案，做好开发建设中的水土流失防治。“两少”一是社会各界的阻力、干扰少了，特别是行政干预明显减少；二是严重违法案件少了，过去每年都有很多大案要案需要通过查处才能解决，现在造成严重水土流失后果的案件明显减少。

2、人为水土流失得到了有效遏制

这几年来，随着国民经济的快速发展，我国水利、交通、铁路、电力等基础设施建设规模不断扩大，每年都有数百个国家级大型开发建设项目开工上马，还有成千上万的地方项目以及群众性采石、挖沙、取土等生产建设活动，造成大面积的植被破坏，据统计，每年人为新增水土流失面积在1万平方公里以上，弃土弃渣数亿吨。各级水行政主管部门以开发建设项目水土保持方案实施为核心，加强监督检查和执法力度，督促开发建设单位积极履行防治义务，推动了开发建设项目水土保持“三同时”制度的落实，初步形成了水行政主管部门行业监督管理、有关部门各负其责、共同防治水土流失的局面，使人为水土流失在一定程度上得到遏制。到目前为止，全国共审批水土保持方案19万个，开发建设单位投入水土流失防治经费300亿元，防治面积5万平方公里，减少水土流失量9亿吨。其中，国家大型开发建设项目311个，开发建设单位投入水土流失防治经费180亿元，防治面积近1万平方公里。全国有7000多公里的新建公路、1万多公里的新建铁路实施了水土保持方案。凡是认真实施水土保持方案的项目，拦渣率在95%以上，植被恢复系数、扰动土地治理率在90%以上，有效地控制了人为水土流失，减轻了河道淤积，保障了防洪安全。

3、美化了环境，改善了生态

过去修建公路、铁路，没有水土保持方案，结果岩石裸露，满目疮痍，污泥浊水横流，弃土弃渣乱倒，河道沟渠淤积，环境恶化，危害很大，主体工程自身的安全也得不到保障。现在按照水土保持“三同时”制度，开发建设项目力求做到开发与保护并重，在防治水土流失、保障工程设施和生产安全的同时，注意与美化环境相结合，与改善生态相结合。实现修建一条公路、铁路，整治一条水系，建设一条绿色的通道，形成一条生态防护带，成为一道亮丽的风景线。开发一处工程，就美化一处环境，使其成为人们休闲、观光的好去处。小浪底建管局高度重视工程建设中的水土保持工作，投资1亿多元，建成后成为风景旅游胜地。云南昆明西山大渔采石场投资2400万元，种植花、草、树，将废弃采石场兴建为一个具有民族风格的赛马、斗牛、休闲公园。江苏泰州24公里长的引江河宛如一幅美丽画卷，绿草如茵，奇树成林，温家宝总理2001年在参观中给予了高度评价，目前已成为展示泰州形象的重要窗口，成为人和自然和谐协调的示范工程。四川成南高速公路按照打造精品工程、建设绿色走廊的指导思想，建设过程中重视景观，体现美学，讲究艺术，形成特色，减少了挡墙数量，增加了乔灌比重，公路沿线形成良好的公路景观，改善了沿线地区的生态环境，建成后达到“人在车中坐，车在画中行”的效果，为提高人民生活质量做出了贡献。

4、预防监督工作走上规范化的轨道

1999年6月，为深入贯彻实施《中华人民共和国水土保持法》及其实施条例，进一步规范和加强水土保持监督管理工作，提高执法效率，加大执法力度，巩固和发展执法成果，水利部在全国60个地（市）、1166个县（市、区）组织开展了水土保持监督管理规范化建设。各地按照法制化、规范化、制度化的要求，精心组织，加强管理，扎实工作，推动了全国水土保持预防监督工作的深入开展，走上了规范化的轨道，实现了执法工作有制度、有标准、有程序。一是进一步完善了水土保持法律法规、监督管理和技术服务体系，二是形成了严格的立案－调查－处理－送达－复议－执行等案件查处制度，三是规范了程序，开发建设项目水土保持方案的编制、报批、实施、检查、验收的各个环节都有明确的要求和规定，建设项目水土保持“三同时”制度的落实得到了切实保障。通过规范化建设，水行政主管部门在有效行使《水土保持法》赋予的职能的同时，树立了水土保持监督执法的权威，确立了水土保持预防监督工作在保障经济社会可持续发展中的地位和作用。

5、建成一批高质量、高水平的示范工程

各地在抓好面上开发建设项目水土流失防治工作的同时，特别注意培养典型，发挥示范带动作用，取得了显著成效，得到了社会各界的广泛好评。一是严格按照“两费”征收使用管理的有关规定，将收缴的水土流失补偿费、防治费用于水土流失综合治理。据统计，五年全国共实施返还治理示范工程项目6761个，综合治理水土流失面积5406平方公里，投入资金8.82亿元。作为水土保持执法工作的重要任务，各地高度重视，狠抓落实，返还治理工程不论是规模，还是质量都有了新的突破。河北省五年来共征收 “两费”3163万元，投资2548万元返还示范工程治理，共建设示范工程292处，省、市、县各有示范工程窗口，既有效防治了人为造成的水土流失，也使水土保持法的宣传更加现实和深入人心。江西省1999年以来修建返还治理工程2221个，治理面积164平方公里，返还治理投入3299万元。湖北省黄冈市投入资金2639万元，用于58处恢复治理，使一些水土流失严重地区在无投资来源的情况下，得到较好治理。山东省滕州市收取京福高速公路水土保持补偿费80万元返还到公路沿线，综合治理取土坑、弃土堆放地，建成鱼塘、水窖等蓄水工程100多个，交通部门给予了高度评价。黑龙江省黑河市宋集屯煤矿投入资金300多万元治理排土场、采空区，不仅控制了水土流失，而且为闭矿后的劳动力转移打下了基础。二是与有关部门协同抓好工程建设的人为水土流失治理工作，主要是加强督促检查和技术服务工作，培养先进典型，树立示范样板。这次命名的开发建设项目水土保持示范工程，做到了开发建设与环境保护“双赢”，树立了良好的行业形象。

6、城市水土保持取得新进展

城市水土保持是水土保持工作的新领域。大规模的城市化、初期无序的过度开发带来经济社会迅猛发展的同时，也使许多城市沦为人为水土流失的重灾区，因此，城市水土保持工作的中心内容是在城市改扩建过程中依法落实水土保持规定，防治人为水土流失。1997年9月水利部在10个城市开展水土保持试点，取得了丰富成果。为进一步推动城市水土保持工作，2000年11月，水利部根据地域分布、类型特点和工作基础等因素，选定承德等30个城市，开展了第二批全国城市水土保持试点工作，共有26个城市通过验收。3年多来，这些城市投入城市水土保持资金16亿元，治理水土流失面积1200平方公里。开发建设项目水土保持方案编报率、水土保持补偿费征收率均达到90%以上，“三同时”制度落实率均达到95%以上，对开山采石、取土、挖沙等实施了有效监管，有效遏制了人为水土流失；市区人均公共绿地达到12平方米，最高达到18平方米，城市水系得到绿化，绿化率达到85%以上，人居环境明显改善，提高了城市环境质量，促进了城市水土保持与城市经济的协调发展。通过两批城市水土保持试点，水土保持已走进城市。

（二）主要做法和经验

1、健全和完善水土保持法规制度，加强水土保持监督管理机构和队伍建设

贯彻落实《水土保持法》，关键在于要有一套健全的法律法规体系和监督执法体系。这几年，各级水行政主管部门在法律法规体系方面重点抓配套法规的完善。水利部先后制定出台了“开发建设项目水土保持设施验收管理办法”、“水土保持监测资格证书管理暂行办法”、“关于加强大中型开发建设项目水土保持监理工作的通知”等规章、文件。各省（自治区、直辖市）在水土保持法实施办法和“两费”征收使用管理办法的基础上，围绕水土流失案件查处程序、水土保持方案编报审批、水土保持 “两费”征收使用和“三区”划分等出台了有关管理规定和规范性文件，水土保持配套法规建设进一步完善、细化。据统计，结合各地实际，制定、出台的操作性更强的办法、细则、规定和规范性文件总计3000多件，这些管理规定和规范性文件指导了水土保持监督执法工作的开展，为规范执法创造了条件，为落实“三权一案”和“三同时”制度，提供了更加具体、更有针对性和操作性的依据。如《山东省实施〈水土保持法〉办法》（修正案）经省九届人大常委会审议通过并发布施行，成为全国首家修订地方法规的省份。河南省在总结“两费”征收管理暂行办法实施经验和存在问题的基础上颁布了《河南省水土保持补偿费、水土流失防治费征收管理办法》，明确界定了补偿费征收范围、征收时效，加大了依法防治人为水土流失的力度，增强了可操作性，社会反映很好。浙江省水利厅、建设厅联合发出《关于加强城市水土保持工作的通知》，落实省政府批准的《浙江省水土保持总体规划》所确定的水土保持目标，预防和治理城市规划区范围内的水土流失。此外，海南省出台了水土保持法实施办法，江苏省出台了开发建设项目水土保持方案管理办法，浙江省、湖南省水利厅印发了开发建设项目水土保持方案分类管理暂行办法，河南省水利厅印发了水土保持监督检查办法，河北省水利厅、交通厅联合印发了关于开展公路建设水土保持设施验收工作的通知，四川省水利厅印发了关于进一步加强水利水电工程项目水土保持工作的通知等，这些法规、文件的出台，对完善水土保持法律法规体系，深化、细化、强化水土保持预防监督工作起到了重要的推动作用。

在监督执法体系方面重点抓执法能力建设和提高执法水平。一是依法发展监督管理队伍。目前，全国有200多个地（市）、2400多个县（市、区）经编委批准成立了水土保持监督管理机构，明确职能，确立执法主体地位，依法行使水土保持“三权”，有监督执法人员7.4万人，其中专职人员1.8万人，兼职人员5.6万人，此外，还在村级配备群众水土保持管护员约10万人。全国流域机构、省、地、县分级管理的监督执法体系基本形成。二是加强培训，提高素质。各地以建立“稳定、高效、廉洁”的执法队伍为目标，通过举办监督执法培训班、水土保持方案编制培训班、城市水土保持培训班，开展知识竞赛，向基层分发案例学习资料等方式，充实监督执法人员水土保持和行政执法基础知识，掌握水土保持实用技术，提高了监督执法人员的综合素质、业务能力和执法水平。陕西省榆林市多年坚持岗前培训制度，山西省严格执行先考试后上岗规定，不断提高水土保持监督执法人员的素质。据统计，全国参加各种培训班的基层监督执法人员达2万多人次。三是抓队伍管理和机构能力建设。实行执法公开制度，将水土保持法律法规、监督管理制度、水土保持方案合格证办证程序装框上墙，执法人员照片、证号和职责，规费费种、征收标准、使用范围专栏公示，设立了监督人员监督岗及举报电话，规范执法行为，自觉接受社会公众的监督，树立了良好的执法形象。以省为单位基本做到了“四统一”：统一着装、统一标志、统一证书和统一执法文书，大多数监督管理机构配备了必要的办案取证、通讯设备和交通工具。福建省三明市水土保持监督执法加入市“110”联动工作已经四年多，在社会上扩大了影响，树立了形象和地位。

2、完善技术服务体系

开展好预防监督工作，离不开有力的科学技术和完善的服务体系建设。水利部先后颁布了开发建设项目水土保持方案编报审批管理办法和编制资格证书管理办法等，使方案编制、审批、实施、验收等各个环节逐步规范。一是制定和完善相应的技术规程规范，明确了方案编制的深度、标准等，方案内容进一步细化、深化。二是加强了对资质单位的考核和对技术人员的培训，完成了1300多个甲、乙、丙级水土保持方案编制资格证单位的资质审查和审批工作，水利部先后举办了16次编制水土保持方案人员上岗培训班，培训人员2800人次。各省也开展了监督执法人员和编制方案人员培训班，搞得比较好的有浙江、福建、山东、辽宁、广西、新疆、甘肃等省区，通过培训，提高了方案编制的质量和水平。三是聘请40多名水土保持知名专家作为全国水土保持生态建设咨询专家，加强了水土保持方案审查的技术力量。

3、严格依法办事，敢于执法

为了维护水土保持法律的严肃性，从源头上、制度上控制和预防人为水土流失，各地水土保持监督管理部门严格执法，坚决查处破坏水土资源、违反《水土保持法》的重大案件，做到有法必依、执法必严、违法必究，监督执法人员以“舍得一身剐、敢把皇帝拉下马”的大无畏精神维护法律的尊严，不管单位有多大、级别有多高、关系有多复杂，只要违法，一查到底，决不手软，解决了一些重点开发建设项目和部门执法难的问题，树立了水土保持监督执法的权威，杜绝了有些单位的侥幸心理。贵州省六盘水市水电局查处乌蒙山水泥公司案，历时五年，法院一审二审判决维持行政处罚决定，即缴纳水土保持补偿费125万元、罚款1万元，此案终以胜诉结案，社会反响强烈。云南省昆明市西山区采取强制措施，封停了滇池环湖57家大型采石场后，2003年1月又封停了“睡美人”风景区采矿采石点16个，有效控制了当地的水土流失，保护了滇池的生态环境。陕西省汉中市集中力量对316国道石门段改建工程、孔家沟至二十里铺建设工程、108国道土地岭隧道工程、姜眉公路建设工程等影响较大的建设项目进行了有力查处。湖南省衡东县水电、公安、法院等部门联合，出动200多人对草市园艺场内违法建成的11座砖窑进行了强行摧毁，震慑了违法行为。据统计，全国水利系统立案查处水土流失违法案件近万起。这些案件的查处，使破坏水土资源的人和事得到有效控制，维护了法律的尊严。在执法过程中，各级水行政主管部门坚持原则性和灵活性相结合，讲策略、讲方法、讲实效，以理服人，以情动人，取得有关部门和开发建设单位的理解和配合，使《水土保持法》得到有效贯彻。

与此同时，依法足额征收水土保持规费，规范管理使用。各地加强了规费的征收管理力度，实行规费征收公开制度，规范收费行为，加大收缴力度。同时，对规费实行严格管理，按照“收支两条线”管理规定，实行财政专户储存、专款专用，使用时由水行政主管部门提出用款计划，具体开支范围经同级财政部门审核后拨付使用，并接受物价、财政、审计部门的监督检查。据统计，五年全国共征收水土保持规费14亿元。山东省五年征收“两费”1.98亿元，其中2003年4803万元。国家大型建设项目交费工作取得突破，西气东输工程指挥部交纳补偿费2995万元。辽宁省鞍山市结合实际情况，水土保持补偿费委托收费局代收，生产建设单位不缴纳水土保持补偿费，收费局不发给开工证。采取这种制约手段后变被动为主动，一些生产建设单位主动登门咨询，取得了明显效果。

4、通过执法检查推动法律法规的贯彻落实

执法检查是《水土保持法》赋予各级水行政主管部门的一项重要权力，运用好执法检查权是依法履行职责的重要手段。为了进一步推动《水土保持法》的贯彻落实，2002年水利部与国家计委、国家经贸委、环保总局、铁道部、交通部开展了水土保持联合执法检查行动，取得了比较好的效果。各省积极贯彻六部委执法检查通知精神，联合转发该文件并组织实施。先后有山西、河北、浙江、新疆、云南、江西、四川、河南、辽宁、山东、宁夏、青岛、深圳等11省2市联合转发了六部委文件，陕西、青海、吉林、甘肃等4省以水利厅文件转发了六部委文件，内蒙古、福建联合印发了加强水土保持方案审批管理工作的通知。为了贯彻六部委执法文件精神，水利部会同有关部委，对陕西省铁路建设、岷江上游水利水电建设、青藏铁路以及新疆、四川的开发建设项目的进行了执法检查，黄委会组织了对西气东输工程西段的执法检查，长江委组织了对西气东输东段、渝怀铁路、瀑布沟水电站的执法检查。四川、江西、贵州、河南、重庆、福建、深圳等省（市）按照六部委执法检查文件要求，开展了联合执法检查。其中，四川、江西两省是省政府组织协调有关厅、局、办联合执法检查，主管副省长还亲自听取汇报，并对做好联合执法检查作了专门批示；贵州省人民政府转发了水土保持执法检查情况及整改工作意见；福建省水土保持监督站会同高速公路指挥部对京珠高速公路进行检查，并为施工单位负责人举办培训班；重庆市、四川省、深圳市水利（务）厅（局）对全省（市）水土保持方案落实情况进行了汇总并作了通报。据统计，五年来全国水利系统就组织《水土保持法》执法检查近5万次，其中省级检查1043次，地级4518次，县级42183次，检查项目6万多个。通过检查，水行政主管部门不仅了解很多情况，履行了职能，更重要的是学会了用执法检查这个方法推动工作，树立了水行政主管部门的权威，促进了开发建设单位认真落实水土保持方案、履行防治义务。

5、广泛宣传

近五年来，各级水利水保部门开展了一系列丰富多彩、广泛深入的宣传活动，印发《水土保持法》和配套法规10万多册，印发水土保持宣传画100多万张，组织宣传活动3万多次，通过广泛宣传，全社会的水土保持意识和法制观念大大增强，收到了很好的效果。水利部同司法部联合发文，将《水土保持法》纳入全民“三五”、“四五”普法计划；水利部和中宣部就加强水土保持宣传工作专门发了通知，有力地推动了《水土保持法》宣传工作；水利部与全国人大环资委等部门及新闻媒体联合开展了“长江上游生态行”、“再造秀美山川西北行”和“保护长江生命河”等大型采访报道活动，有效地发挥了社会舆论的监督作用；《焦点访谈》“修了公路伤了水库”等，促进了有关行业提高认识，理顺了部门关系。各地狠抓宣传工作，将《水土保持法》纳入政府普法范围，宣传水土流失是我国的头号环境问题，水土保持是基本国策，水土保持是改善农业生产条件、生态环境和治理江河的根本措施。各地抓宣传法律法规力度很大，一是在《水土保持法》颁布实施纪念日开展宣传月或宣传周活动，采取印发《水土保持法》宣传册、宣传画，刷写标语，座谈会、街头咨询、广播讲座、知识竞赛、法律培训、领导讲话、文艺演出、电视剧、案例选登等各种形式，充分利用电视、广播、报刊、标语、传单、咨询、知识竞赛等多种媒介，开展卓有成效的宣传工作。二是利用各种水土保持示范工程，建设户外教室，既扩大了影响，又推动了自身建设。三是通过电视、报纸、广播等新闻媒体对违法案件进行曝光，形成社会舆论压力，迫使违法单位和个人改正错误。山东电视台“谁该为水土流失负责”的连续报道，极大地触动了广大开发建设单位。四是开展警示教育。江西省信丰县稀土矿七、八十代开采过程中造成了大量水土流失，目前在总体已得到治理的基础上，留下一小块，向社会、部门、领导甚至中小学生宣传水土流失的危害性，进行警示教育。总之，水土保持宣传的广泛性、声势、效果都是前所未有的。

6、争取各方支持，搞好部门协作

在过去的几年里，各级水行政主管部门在执法过程中积极寻求人大和政府以及有关部门的支持，有力地推动了《水土保持法》的实施。全国人大有关专门委员会先后组织了4次《水土保持法》专项执法检查，水利部和全国人大农委多次联合召开《水土保持法》实施情况座谈会。地方各级人大也通过不同形式开展监督检查活动，深入基层、深入办案现场指导工作，推动了监督执法工作。在这方面，辽宁、河北、陕西、四川、云南、重庆、江西、广东、宁夏等省区做得比较好，其中，宁夏连续五年开展人大执法检查，对违法事件盯住不放，跟踪检查，效果显著。辽宁省人大主要领导亲自督促案件查处情况，广东省人大将“两江”水土流失治理列入人大议案责成政府负责实施。“九五”期间，云南省、地、县三级人大共视察水土保持工作531次，开展调查研究253次，人大代表议案829件；各级政协开展调查研究191次，提出提案763件。2000年7月，云南省人大常委会九届17次会议做出《关于我省生产建设工程中加强水土保持工作的决议》，促进了生产建设项目“三同时”制度的落实。2002年，河北省人大开展了水土保持法执法专项检查，各市人大采取与省人大联动的方式进行执法检查，在9月23日九届人大第二十九次常委会议上，经常委表决，水土保持执法检查效果列在首位。

加强与开发建设单位的联系、沟通，了解项目的具体情况，做好水土保持法律法规的宣传和服务，是落实水土保持法的重要途径。经过多次协调沟通，水利部先后同国家计委、环保、铁路、交通、电力、煤炭、有色、三建办等行业主管部门联合发文规范开发建设项目水土流失防治工作，各地转发并制定了比较详细的实施细则，各部门通过联合行动，提高了认识，统一了思想，增强了防治开发建设过程中水土流失的自觉性。山东蓬莱、平邑、即墨等地将水土保持方案审批进入市行政审批大厅，与计委、环保等部门联合办公，将水土保持方案列为动土项目审批的前置条件，从源头上杜绝方案漏报或不报的现象。

7、探索了城市水土保持的新路子

在开展第二批城市水土保持试点工作的过程中，各地开拓创新，积极探索，积累了经验，取得了比较好的效果，已初步走出了一条在城市开展水土保持工作的路子。

一是在领导协调机制上有创新。各试点城市均成立了城市水土保持生态环境建设示范工作领导小组和办事机构，明确了各成员单位的职责和义务，水土保持部门负责示范工作的规划、协调和技术指导，城建、环保、园林负责城区的绿化、美化工作，林业部门负责城区周边的绿化，其他部门在做好本单位责任区水土保持工作的同时，积极配合和支持城市水土保持试点建设工作。与此同时，将水土保持工作纳入领导年度目标考核，实行向同级人大报告制度，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、其他领导协助抓的工作格局。济源市市委、市政府高度重视，将创建全国水土保持示范城市与创建全国文明城市、国家卫生城市、国家园林城市和全国双拥模范城市一起纳入全市“五创建”目标，强化组织领导，层层签订目标责任书，同时各职能部门也层层分解目标、责任到人，一级抓一级、一级促一级、层层抓落实，使创建工作上升为全民活动。

二是科学规划，综合防治。城市水土保持是一项复杂的系统工作，各试点城市结合城市发展特点，以城区环境保护为核心，以开发建设项目的预防监督及恢复治理为重点，与城市发展总体规划、土地规划、防洪规划、旅游规划和城市市容管理规划相协调，精心编制城市水土保持规划，在规划上充分体现了经济社会发展、城市景观、美化环境与水土保持的结合，促进人与自然和谐共处。承德市的城市水土保持规划，经各方面的专家和代表联合审查论证后，得到市政府批准，不仅在北方山区城市具有代表性和示范作用，而且对保护历史文化名城，促进承德经济建设和社会发展有着深远的意义。

三是多渠道筹集建设资金。在坚持贯彻“谁造成水土流失，谁负责治理”原则的同时，充分调动各方面开展水土保持生态环境建设的积极性，通过财政拨款、国债资金、招商引资、群众自筹等渠道多方筹措资金，由过去的国家单一治理转变为国家、个人、企事业单位、社会团体共同治理，多种形式组织开展城市水土流失的治理。东营市吸纳社会资金近亿元绿化河道260公里、种植树木300余万株、开发利用土地3万多亩，胜利油田2001年以来对城市水保屏障、城市碧水工程、水系绿化等投入3亿多元，金翰公司 投入1亿多元建设清风湖公园。

四是明确了城市水土保持工作的重点。一是城市水系整治，提高城市防洪标准和防洪抗灾的整体能力，保护城市生态环境。湖州市政府把市河整治作为民心工程和形象工程来抓，得到了社会各界的广泛支持，完成了试点规划区内市河、环城河等163公里河道的拓浚、护岸和绿化工程，显著改善了水域的生态环境。二是城市基础设施和开发区建设过程中的水土流失防治，主要禁止随意倾倒建筑渣土和生活垃圾，防治水土流失危害，避免水土乱流，地面裸露，减少泥沙淤积。三是加强了对城市周边开山、采石、挖沙的监督管理，对城市周边采石取土、矿山开采清查整顿，要求按照水土保持方案进行治理，取得了成功经验，改善了城市环境景观。四是将城郊结合部的水土流失防治纳入了城市水土保持范畴，城郊产业开发与小流域综合治理相结合，为市民提供一个健身、休闲、游览观光的活动场所。

总体来看，这几年的预防监督工作，一是注重规范水土保持方案的审查审批工作，建立比较完整的技术审查体系和规范标准，水土保持方案报告书的质量明显提高；二是注重检查落实工作，在如何取得实效上下功夫，不仅重视审批，更重视检查验收；三是注重依法办事、规范管理，做到有法规、有制度、有标准、有程序；四是注重提高开发建设项目的水土保持科技含量，大量应用新技术，提高防治效果，同时营造优美环境；五是注重队伍素质提高和机构能力建设；六是注重协调各方面的关系，争取社会各方面的支持。

（三）当前存在的主要问题

回顾这些年来的水土保持预防监督工作，虽然各级水行政主管部门做了大量的工作，取得了很大的成绩。但是，随着我国经济社会的发展，工业化、城市（镇）化进程加快，各类基础设施建设规模不断扩大，开山采石、挖沙取土等活动剧增，破坏了地貌植被和自然景观，造成了严重的水土流失，如不加以重视，势必影响国家西部大开发战略和全面建设小康社会目标的实现，制约我国经济社会的可持续发展，对国家的生态安全构成威胁。面对严峻的形势，水土保持预防监督工作任务十分繁重和艰巨，与国家加强环境保护和依法行政的总体要求相比，水土保持监督执法工作还存在着一些不相适应的问题：一是一些地方水行政主管部门对水保监督工作重视不够，重治理轻监督的现象还比较普遍，执法力度还不够大，存在执法不严、违法不究的问题；二是严重违法案件时有发生，人为水土流失问题严重，监督管理不到位，与全面贯彻《水土保持法》的要求还有一定的差距；三是预防监督工作的面还不够宽，按照法律规定的要求需要进一步落实的任务很艰巨，我们还有很多方面没有实施监督管理；四是水土保持机构能力建设和队伍素质需要进一步提高，特别是办公设备、执法手段、事业经费等需要进一步解决好；五是全国的水土保持监测工作尚未全面展开，监测预报系统还不健全，对水土流失的监控时效性差。

二、今后一个阶段水土保持预防监督的思路、目标和措施

水土保持预防监督工作要取得新的突破和进展，必须坚持成功的经验，同时要适应新形势，努力探索，调整思路，采取新的对策。部里将于近期发布《全国水土保持预防监督纲要》，这是开展预防监督工作的一个指导性文件，按照《纲要》的主要精神，当前和今后一个时期，全国水土保持预防监督工作的指导思想是：全面贯彻“三个代表”重要思想和十六大精神，坚持保护资源和保护环境的基本国策，按照全面建设小康社会的要求，全面实施《水土保持法》，坚持“预防为主、保护优先”的方针，大力推进分区防治战略，强化预防监督，落实管护责任，遏制水土流失及生态环境恶化的趋势，以坚决控制人为水土流失和维护国家生态安全为目标，不断提高人民群众的生活质量，促进人与自然和谐，以水土资源的可持续利用和维系良好生态环境，保障经济社会的可持续发展。

（一）预防监督工作的目标

到2015年，建立完善配套的水土保持法规体系，健全执法机构，提高执法队伍素质，规范技术服务工作，全面落实水土保持“三同时”制度，落实管护责任，有效控制人为因素产生的水土流失，从根本上扭转生态环境恶化的趋势，使植被覆盖率大幅度提高，水土资源得到有效保护和可持续利用,为全面建设小康社会提供支撑和保障。建立水土保持监测系统，定期公告水土流失动态。

（二）主要任务

1、加强对生态环境良好区域保护工作的力度，制止人为破坏，充分发挥其应有的生态效益和社会效益。

2、有效保护综合治理的成果，落实管护责任，使其经济效益、生态效益和社会效益得到持续发挥，生态环境良性循环。

3、水土保持生态修复工程全面展开并取得实质性进展，实施封育保护面积120万平方公里，通过自然修复，使大范围的植被覆盖率得到恢复和提高，水土流失程度大幅度减轻。

4、加强“四荒”土地开发的管理工作，规范“四荒”土地开发方式，在“四荒”开发中，落实水土保持“三同时”制度，有效保护天然植被和自然生态景观。

5、开发建设项目水土保持“三同时”制度得到全面落实，特别要加强对开山采石等小型开发建设项目的监督管理力度，开发建设与水土流失防治同步，水土保持方案报批率达到90%以上，使80%以上的废弃土石渣得到拦挡和防护，水土保持功能得到恢复，生态环境更加良好。

6、有效控制城市开发建设中的水土流失，使多数城市（镇）人居环境有较大改善，人与自然更加和谐，生态良好、环境优美，到2015年，全国建立100个国家级、500个省级水土保持示范城市，建立1000个水土保持示范城镇。

7、建立全国水土保持监测系统，建成水利部水土保持监测中心、7个流域监测中心站、31个省级监测总站、175个重点分站和典型区监测点的全国水土保持监测网络。结合全国防汛信息系统建设，充分利用现有水文站网，合理布设监测点位，全面提高数据采集、传输的质量和稳定性。在三峡库区、晋陕蒙接壤区、环京津风沙源区、退耕还林区、塔河及黑河下游区、南水北调等重点区域建立动态监测体系。每年对重点项目水土流失动态进行公告，每5年对重点地区进行一次公告，每10年公告一次全国水土流失状况。

（三）总体布局与重点工作

第一，建立一批水土保持重点预防保护区。国家重点抓好：子午岭、六盘山、桐柏山、大别山、大兴安岭，岷江、大渡河、白龙江、赣江、湘江上游山地植被保护区；呼伦贝尔、锡林郭勒草原植被保护区；首都水资源保护区、丹江口水源保护区、鄱阳湖周边保护区等预防保护重点工程。各级地方人民政府根据本地区实际，也要建立本辖区的重点预防保护区。明确保护区界线，并设立明显标志。对“四荒”土地的开发利用加强管理。

主要措施：加大保护现有植被的力度，严格限制森林砍伐，禁止毁林毁草开荒，25度以上耕地实施退耕还林、退牧还草；坚决制止一切人为破坏现象，减少人为因素对自然生态系统的干扰；推行以电代柴、以煤代柴，发展沼气，逐步改变燃料结构，发挥林草植被的生态功能；加强对“四荒”土地开发的管理，严格规范“四荒”及各类土地开发活动，实行保护性开发，减少对原生地貌的破坏，坚持山、水、田、林、路综合治理，开发与治理同步，恢复良好生态。

第二，国家和省、地、县要划定生态修复区。在地广人稀、生态脆弱地区建立重点生态修复区，国家将重点抓好：塔里木河绿洲、黑河流域绿洲、青海三江源区、准噶尔盆地、毛乌素沙漠和浑善达克沙地边缘、青海湖周边、白龙江上游的甘南及川北草原区、滇西三江地区等生态修复区。各省根据实际确定本省重点生态修复区。

主要措施：全面实施生态自我修复工程，加强监督和管理，改变粗放落后的生产经营方式，禁止乱采滥挖、过度放牧；科学合理安排生态用水，恢复植被，保护绿洲和湿地；实行舍饲养殖、轮封轮牧、生态移民，封禁育林育草，退耕还牧，休牧还草，通过生态自我修复，恢复其生态功能；开展牧区水利建设，建设高质量的饲草料基地，发展集约化、可持续发展的畜牧业。

第三，加强对各类资源开发和建设项目的监督管理。国家重点抓好：黄河中游晋陕蒙接壤区煤炭开发区、黄河中游豫陕晋有色金属开发区、新疆石油天然气开发区、陕甘宁蒙接壤石油天然气开发区、长江三峡库区、东南沿海开发建设区以及国家重点建设的南水北调、三峡工程、西气东输、西电东送、青藏铁路等重点工程的监督管理。各级地方人民政府也要确定本级重点监督区和监督的重点工程，对本辖区的所有重点监督区和重点工程实施有效监督。

主要措施：严格依法行政，强化监管力度，认真落实水土保持“三同时”制度；加强宣传教育，增强开发建设单位和施工建设人员的水土保持意识；科学制定防治方案和研究治理措施，有效保护生态环境，对工程建设中的各类开挖面、边坡采取护坡措施，弃土弃渣放置在规定的专门场地拦挡，裸露面恢复林草植被，施工场地进行综合整治，并落实水土保持设施的施工管理、监理、监测工作；各级水行政主管部门要加强执法检查，严把水土保持设施的竣工验收关；在监督管理区建立一批恢复治理示范工程。

第四，加强对重点治理工程的管护和维护。国家重点抓好有国家投资的黄河中游多沙粗沙区、长江上中游重点支流区、京津周边风沙源区、草原区、西辽河上游区、东北黑土区、海河流域太行山区、珠江石灰岩区等重点治理区成果管护监督。各级地方人民政府要对本辖区重点治理成果落实管护责任，同时，根据本地区实际，确定本级重点治理成果管护区，落实管护责任。

主要措施：制定保护成果的相关政策，调动治理区群众积极性，按谁治理谁受益谁管护的原则，落实成果保护责任，制定管护制度；设立管护标志，建设管护设施，定期报告管护区情况；实行集体、个人、专业队等多种管护方式，明晰产权和使用权；治理成果允许拍卖、承包、继承、转让，同时要明确管护责任；严禁随意占用和破坏治理成果；水行政主管部门加强检查、监督，对破坏治理成果的要依法严厉查处。

第五，加强城市水土保持及城镇化过程中的水土保持工作。国家主要抓好处于山丘区的经济特区和历史文化、旅游名城的水土保持示范城市工作；各省（区、市）根据本地实际抓好代表不同类型区域的省级水土保持示范城市工作，各市（县、区）抓好水土保持示范城镇工作。

主要措施：保护城市自然地貌植被，严格控制开山采石，实施裸岩裸地治理；对开发建设区的建设实施严格管理，控制和减少建设过程中的水土流失；对城市水系进行综合整治，提高水系绿化指数和城市雨洪调蓄能力；增加城市绿地，恢复和提高城市生态系统功能，改善人居环境；对城市郊区实施水土保持综合治理，建设普及科学知识、开展实验研究、供市民观光休闲的水土保持示范小流域。

第六，全国水土保持监测系统建设。建立布局合理、覆盖全国的水土保持监测网络，对全国水土流失状况实施及时、准确、持续的监测，形成标准统一、定量准确、技术先进、时效性强的水土保持监测系统，建立水土保持定期公告制度。

主要措施：建立健全各级水土保持监测机构，培养专业水土保持监测技术人才，实现监测机构和监测人员资质管理，引进先进技术和设备，建立严格、规范的监测制度。

（四）近期采取的主要措施

1、进一步加强三大体系建设。进一步完善水土保持法律法规体系，把水土流失防治工作真正纳入法制化轨道。根据《水土保持法》规定和新情况变化，制定配套法规、规章等，提高操作性。同时，根据新形势适时修改《水土保持法》。加强监督执法体系建设，提高执法队伍的执法能力和执法水平。加强技术服务体系建设，完善技术规程规范和监督管理措施。水土保持监督要向主动服务方面来转变，提高服务的技术水平，提供科学、合理的水土流失防治方案，不断探索成功、先进的技术路线和理念，加强与建设单位信息沟通、交流及定期培训。水保监督工作是依托技术来执法的。总的来说要增强服务，减少查处，取得开发建设单位的理解和支持，调动他们自觉执行法律的积极性。

2、对开发建设项目的水土保持方案规范管理，严格按规定实行分级审批，杜绝越级审批。评审论证的程序要规范化，明确责任，分级负责。开发建设项目按照分级管理的原则，大中型项目要继续管理好，小的项目，特别是对小煤窑、小矿山、小电站和开山采石也要管理好。要抓大更要抓小，小的项目更难恢复，要研究小的项目怎么管起来，起码要在县级管起来。在预防监督工作方面，流域机构要发挥好作用，水利部的工作就是流域机构的工作。

3、加强执法检查和方案审批后的监督落实。要紧紧依靠人大、政协、政府，他们是我们执法的坚强后盾，特别是人大在执法检查方面的支持。要加强部门之间的联合和主动寻求协作，至少每年组织一次部门联合执法检查。要利用社会力量，特别是群众、舆论的监督，要充分利用新闻媒体对违法行为进行曝光。要切实加大对水土保持方案落实情况的监督检查，做好水土保持设施变更设计的审查审批工作和水土保持设施的竣工验收工作。只有这样，才能全面规范开发建设单位的水土保持行为，真正提高水土保持监督执法的地位。

4、进一步抓好示范和宣传工作。要建设一批开发建设项目水土保持示范工程，通过抓典型，带动全面发展。要通过广泛宣传，使各级政府和领导更加重视、支持水土保持执法工作，使开发建设单位积极做好水土保持工作，进一步增强全社会的水土保持意识和法制观念。在宣传中，要注意平常宣传和集中宣传相结合；要坚持“三个面向”，即面向群众、面向领导、面向开发建设单位；要坚持“四个结合”，即深度和广度结合，对内和对外结合，经常和集中结合，一般和重点结合；坚持在执法中宣传，在宣传中执法。

5、加强高新技术在水土保持预防监督工作中的应用开发研究。当前，计算机科学、信息科学、生物科学、材料科学和工程科学迅速发展，在水土保持预防监督中有着广阔的应用前景。要通过加强国际科技合作，吸收和消化国外水土保持科技的先进理论与先进技术，如植被快速恢复技术、网络技术、遥感技术、地理信息系统和全球定位系统等先进技术的应用，提高水土流失防治、方案编制、监测、监理等工作的科技含量。

6、全面实施预防监督纲要。各地要根据《全国水土保持预防监督纲要》，结合当地实际编制本地区的预防监督实施方案，落实任务和目标，并将其纳入本地区的水土保持综合规划中组织实施，上级主管部门要加强检查、督促。运用法律、政策、行政、经济等手段，落实预防监督工作责任制。