晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护现状及对策

黄河上中游管理局

晋陕蒙接壤地区是我国重要的能源重化工基地,也是黄河流域生态环境最为脆弱的地区。该区资源开发造成的水土流失对区域经济社会的发展影响巨大。搞好该区的开发建设与生态环境保护工作，对于维护国家的能源安全、生态安全、社会和谐，以及黄河的治理开发，都具有十分重大的意义。 一、晋陕蒙接壤地区自然状况和开发建设现状 晋陕蒙接壤地区（以下简称接壤区）位于晋西北黄土高原与鄂尔多斯高原的过渡地带，涉及晋、陕、蒙三省（区）的13个县（区、旗），总面积5.44万k㎡，人口约320万。地貌类型主要有黄土丘陵沟壑区、风沙区、土石山区、冲积平原区和干旱草原区。区内分布黄河一级支流除内蒙古的十大孔兑外，还有17条流域面积大于1000 k㎡的支流。该区气候干旱少雨多风，水资源贫乏，多年平均降水量310～490mm，而且蒸发量很大, 常常是其降水量的4-10 倍。据统计, 全区河川径流不足30 亿m3, 每平方公里仅5185 万m3。一般河川只有2-3 个月时间有径流, 其它时间河床干涸。植被稀少，覆盖度仅11.7%，水土流失严重，水、旱、风沙、霜冻等自然灾害频繁，生态环境十分脆弱。全区水土流失面积4.68万k㎡，占全区总面积的86%，其中多沙粗沙区面积2.43万Km2，年平均输沙量4.9亿吨，侵蚀模数 0.92万t/k㎡.a，局部地区高达3-4万t/ km㎡.a，黄河粗泥沙来源区的70%在该区，是黄河流域水土流失最严重的地区和黄河粗泥沙的主要产区，被列为国家级水土流失重点治理区和水土保持重点监督区。 接壤区自然资源十分丰富，富含8类48种矿产资源，尤以煤炭、石油、天然气等资源为主，其中已探明煤炭储量约占全国的1/3，开发潜力巨大。截至2007年底已建和在建的大中小生产建设项目2349个，其中国家级的重大项目有61个。原煤产量已超过2.5亿t。与煤炭开发利用相配套的铁路、公路、电力、化工等项目陆续兴建，已建成铁路700km，新建、改建公路1100km，电力项目总装机容量超过2000万KW，以煤炭、天然气为原料的化工项目生产能力超过600万t。生产建设项目数量和规模都呈现不断增加的趋势。该区脆弱的生态环境和丰富的矿产资源矛盾，迫切需要采取有力措施，加强资源开发过程中的水土保持生态环境保护工作。 二、生态环境保护工作开展情况 上世纪八十年代中期，晋陕蒙接壤地区发现世界罕见的大煤田，引起了广泛关注，在"有水快流"的思想指导下，全国各地的开发大军蜂拥而至，国家、地方、集体、个体一齐上，整个接壤区到处都是开发的战场。到处都是随意堆放的弃土弃渣。仅乌兰木伦河10公里长的河道就建成了较大规模的露天矿5个，弃渣总量达228万方。"89721"一次洪水，就将乌兰木伦河约100万方弃渣被冲走，煤矿被淹没，直接经济损失几千万元，造成了严重的水土流失和资源浪费。接壤区开发建设带来的环境问题引起国家的高度重视，中央有关部委、三省区政府、流域机构和社会各界共同努力，加强监管，资源开发与生态保护中出现的矛盾和问题得到了初步解决。 1985年国务院责成国家计委、研究制定该区域开发建设保护水土资源的法规，1988年10月1日，经国务院批准，国家发改委（原国家计委）和水利部联合发布了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》（以下简称《规定》）。1989年成立了以国家发改委国土司、水利部农水司、三省（区）发改委、水利厅和三地（市、盟）以及黄河上中游管理局、华能精煤公司为成员单位的晋陕蒙接壤地区水土保持工作协调小组，专门负责协调该区域开发建设水土保持工作，协调小组先后在太原、东胜、榆林、神木和北京召开5次会议，研究协调接壤区开发建设中的水土保持工作。1993年12月，时任国务院总理的李鹏同志亲自批示，在陕西省榆林市召开晋陕蒙接地区能源开发与环境保护检查现场会，研究能源开发过程中依法保护生态环境的措施。国务委员宋健主持会议并作了重要讲话，国务院以国阅[1994]25号文转发了本次会议的《会议纪要》。1994年3月成立了以国家发改委、水利部和国家环保总局为组长单位，财政部、煤炭部、地矿部等部委，三省（区）人民政府、石油天然气总公司和黄委会黄河上中游管理局等17个单位为成员单位的晋陕蒙接地区资源开发与环境保护领导小组。并分别于1994年3月、1995年3月在北京两次召开领导小组全体会议，研究解决接壤区资源开发中的环境保护问题，组织实施了接壤区河道清障和活鸡图沟阻水工程的拆除，组织开展了联合执法检查、煤炭开采秩序整顿和清理土法炼焦，组织制订了《晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护综合规划》，并经国务院批复实施。 国家颁布《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》后，三省区人民政府制定了《开发建设晋陕蒙接地区水土保持实施办法》等地方性法规和规章，同时，接壤区省、市、县均成立了水土保持监督机构，形成了自上而下完整的法律法规体系和监督执法体系。按照领导小组的统一要求，三省区及其地方各级政府组织开展了清理整顿采煤秩序，关闭小煤窑和土法炼焦，清除河道障碍和违章阻水工程等工作。各级水土保持监督执法部门，采取了审批水土保持方案、现场监督实施、设施验收等严格的监管措施，同时对影响严重的违法案件进行查处。据不完全统计，共查处违反水土保持法的案件710多起，审批各类水土保持方案1300多个，促使开发建设项目自觉投入的水土保持资金达数十亿元，人为水土流失防治效果明显。神东公司、万家寨水利枢纽、榆靖高速等大型建设项目，自觉开展了水土流失防治工作，被水利部命名为开发建设项目水土保持先进单位和示范工程。神华集团神东公司还从吨煤中提取一定资金，在开发区内实施了大规模的水土保持生态建设工程。 流域机构，按照上级的要求，成立了黄委会晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，专职负责该区域的水土保持监督管理工作。黄委会黄河上中游管理局，作为领导小组办公室，积极发挥协调指导作用，承办了领导小组日常事务和重要活动，结合自身的工作，开展了重大问题的调查研究，提交了十余份重要的调查报告，为领导决策提供了依据。根据实际需要，编制了《神府、东胜矿区水土保持、水资源利用、河道整治、水土保持监测规划》等一系列技术性文件。开展了"晋陕蒙接壤区水土流失规律研究"、"黄河中游地区开发建设项目新增水土流失预测研究"等项目的科研攻关；实施了神东矿区水土保持生态环境监测，建立了开发建设项目数据库，开发了水土保持预防监督管理信息系统。2004年黄委颁布实施了《国家大型开发建设项目水土保持督查管理办法》。加大了对国家大型开发建设项目的督察力度，采取重点督察与跟踪检查相结合的工作方式，依法组织对接壤区的60个大型建设项目进行了132次水土保持督察，对7个问题比较严重的项目进行了19次跟踪检查，对2个严重违反水土保持法的案件进行了联合查处。 这些工作的开展，对于促进该区的资源开发与环境保护起到了至关重要的作用，取得了初步成效，但水土保持生态保护工作任重道远。 三、资源开发过程中的生态环境保护形势依然十分严峻 资源的大规模开发与建设，不可避免的带来生态环境问题。有的老的问题还未彻底解决，新的问题却不断出现，有的多年存在的突出问题，不但未缓解，反而恶化和加剧，资源开发过程中的生态环境保护形势十分严峻。 （一）人为造成的新的水土流失进一步加剧。开发建设产生的大量弃土弃渣，不仅产生大量的人为水土流失，增加了入黄泥沙，而且淤积了河道，影响了行洪。随着开发建设规模的扩大，速度的加快，人为造成的新的水土流失会进一步加剧。据调查分析和估算：弃土弃渣总量约6.15亿吨，地表破坏面积约1006平方公里。该区开发建设项目集中的乌兰木伦河流域，开发建设前后对比：水土流失量增加了14.7%，开矿后径流量减少了20%，含沙量增加30.9%，悬沙的平均粒径变粗24%，高含沙洪水发生次数明显增加。 （二）大面积的地面塌陷、资源浪费等问题依然严重。煤炭开采，产生了大面积的地面塌陷，对当地生态环境和群众生产生活的影响十分巨大，有的地方已经失去了人类生存的基本环境条件。位于山西省保德县的一个煤矿，2002到2005三年间，塌陷区面积就达2.3 k㎡，而且塌陷区内山体滑坡、地面开裂、房屋裂缝、植被枯死，致使群众无法生存。地方企业生产技术落后，管理混乱，野蛮掠夺式开采，造成了严重的资源浪费。如地方小煤矿，采用原始的采煤工艺，回采率低，资源浪费量约占可开采量的30%。 （三）协调管理的难度进一步加大。一是地区位于晋陕蒙三省交界处，行政区域特殊，建设项目往往跨省区、跨流域，客观上给管理工作增加了难度。二是行政区域之间、行业之间的利益矛盾日益突出。国家企业和地方企业、地方和地方之间、行业和行业之间、集体和个体之间，相互争夺资源，无序开采，重复建设，协调管理的任务十分艰巨，有效管理存在不少困难。三是近年来，该区开发建设项目涉及的行业不断增多，建设规模急速扩大。相对而言，领导小组却职能淡化，活动减少，管理放松，致使其工作不能正常开展。2006年陕蒙界河乌兰木伦河河道再次发生了竞相采煤、挖沙，堵塞河道的省际纠纷和违法事件，重蹈了开发建设初期的覆辙。 （四）资源开采引发的水资源短缺等社会矛盾十分突出。晋陕蒙接壤地区水资源本来就十分短缺，而地下资源的开采导致地下水位显著降低，造成区域地表水与河川径流量的突然减少。同时开发建设项目数量和规模剧增，建设项目的结构不合理，水资源的需求量增大，使本来短缺的水资源更加紧张，需求量迅猛上升，压力越来越大，已不堪重负。近几年来，各地争夺水资源的水事纠纷不断，诱发了社会矛盾。仅煤炭开发区的陕西省神木县，境内已有数十条原有常流水的河道断流，20多眼泉水干涸，1800户居民人畜饮用水困难。 （五）开发建设单位水土保持环境保护的意识淡薄。在开发建设过程中随意弃土弃渣，破坏植被、追求经济效益，忽视环境保护的现象时有发生，屡禁不止，使该区脆弱的生态环境更加恶化。长此以往，将严重威胁国家的生态安全。2006年在晋陕峡谷公路建设、矿山开采过程中直接向黄河干流弃土弃渣的事件。 这些问题，如果不尽快解决，不仅会造成生态环境的严重破坏，而且将制约资源的开发利用和经济建设的发展，给人民群众生产生活和社会的和谐稳定带来严重影响。 四、今后工作的对策和建议 针对上述问题，建议中央和地方，齐抓共管，从组织、政策、技术、机制、监管手段等方面，加强该区的资源开发与环境保护工作。 （一）恢复组织。鉴于该区的特殊性，需要建立权威的管理机构，但没有一个地方政府能够胜任此项工作。但随着开发建设的力度却不断加大，出现了新的问题和矛盾，迫切需要在高层面上协调解决该区的资源开发与环境保护的重大问题，重新启动领导小组及其办公室的工作，十分必要和迫切。建立该组织的长效工作机制，赋予管理职能，定期召开会议，组织开展活动，充分发挥其在接壤区这一特殊区域内的协调、指导、组织管理作用。 （二）修编规划。尽快修编晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护综合规划，该规划已经实施了十多年，随着时间的推移，国家产业结构的调整、能源政策的变化、投资体制的改革、开发建设规模的扩大，以及广大群众对生活环境条件的需求，原来的规划已经不能适应，需要结合新形势，按照科学发展观、可持续发展、节能减排、水资源可持续利用等要求，重新进行修编。建议由国家发改委、水利部协调，组织有关行业主管部门开展修编工作。 （三）制定政策。在调查研究的基础上，制定晋陕蒙接壤地区水土保持生态环境补偿机制政策。建议国家发改委、财政部、水利部尽快制定有关环境补偿政策，实行地下资源开采，建设地上生态环境的补偿机制，建立工业反哺农业的运行机制，实行国家、地方、个体企业不同的补偿管理机制，推行神华集团在吨煤中提取生态建设资金的做法，在资金、组织、管理上，保证资源开发与环境保护协调发展。 （四）加强执法。充分发挥领导小组的作用，进一步加强水土保持监督执法工作，严格开发建设项目审批、实施、监督、验收等环节，建议国家有关部门，在审批项目时，根据环境容量来决定开发建设的规模，实行开发建设项目水土保持、生态环境限批等措施。特别对环境影响大、污染严重的"五小"企业，责成地方政府，采取关、停、并、转等措施，逐步消除。行业主管部门要对落后的生产工艺进行限期改造。加强水资源的统一管理，建议国家发改委、水利部针对该区的水资源量，开发建设规模、发展趋势以及黄河流域的水资源管理现状，出台有关办法，协调解决开发建设和居民生活、生态建设之间，行业之间、行政区域之间、流域上下游之间的用水矛盾。