鄂竟平副部长在晋陕蒙甘能源开发区水保生态修复暨沙棘资源建设论坛会上的讲话
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2008-09-12 打印本文章 【字体】 大 中 小
积极探索水土保持生态补偿机制
努力实现生态保护和经济发展双赢
——在晋陕蒙甘能源开发区水土保持生态修复暨沙棘资源建设论坛上的讲话
水利部副部长 鄂竟平
（2008年9月11日）
尊敬的曲格平理事长，各位专家，同志们：
晋陕蒙甘能源开发区在我国经济社会发展中是一个具有特殊重要地位的区域，近年来能源开发强度大，经济社会发展快，同时这一地区也是我国水土流失最严重、生态环境十分脆弱的地区。据初步统计，晋陕蒙接壤区探明煤炭储量约占全国的1/3，每年原煤产量超过2.5亿吨，电力项目总装机容量超过2000万千瓦，以煤炭、天然气为原料的化工项目生成能力超过600万吨。如何在老的严重的水土流失区实现大规模开发利用地下资源的同时保护好生态环境，在保证国家能源需求的同时实现区域生产发展、生活富裕、生态良好，成为这一地区面临的重大课题。近年来四省（区）、六市及神东公司在这些方面进行了积极探索，积累了不少成功经验。今天我们在这里举办这样一个论坛，主要目的就是想请大家就这些重大战略问题进行广泛研讨，总结交流各地实施生态补偿和生态修复及沙棘资源建设等经验，充分肯定各地取得的成绩；就是想为大家提供一个交流平台，取长补短，相互借鉴，共同推动当地水土流失防治工作，促进经济社会可持续发展。
刚才，曲格平理事长和国务院研究室的郭玮司长及几位院士专家作了精彩讲话，都谈了很重要的观点和建议，神东公司和水利部植物中心介绍了很好的经验，六位市长和四位厅长作了很好的发言，讲得都很好。这些观点、建议、经验对我们今后进一步做好工作既具有重要的参考借鉴价值，也具有重要的指导意义。可以说，我们这次论坛时间虽短，但举办的很有意义，很成功，达到了预期的目的。
近些年来，在党中央、国务院的高度重视下，在各级政府的有力领导下，经过有关部门、各企事业单位和广大干部群众的共同努力，晋陕蒙甘能源开发区已经走出了一条具有区域特色的生态建设之路，水土流失防治成效显著，为确保黄河安澜和构建我国北方绿色生态屏障做出重要贡献，也为当地经济社会可持续发展奠定了基础。这一地区水土保持工作的主要经验，我认为有以下几方面值得充分肯定：
一是各级党委政府高度重视水土保持工作。晋陕蒙甘四省（区）各级党委政府长期以来都把生态建设作为当地经济社会发展的一项重要战略措施，列入国民经济和社会发展计划，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，组织发动群众坚持不懈治理水土流失，投入大量人力、物力、财力进行水土保持生态建设，取得了很大成绩。黄河中游水土保持委员会每两年召开一次会议，研究解决水土流失防治工作中的重大问题，有力地推动了这一区域的水土保持工作。四省区每两三年还以省（自治区）的名义召开一次全省（自治区）性的水土保持工作会议，山西省已连续召开了十一次，这充分体现了对水土保持工作的重视和关心，也对水土保持的顺利展开起到了有力的促进作用。目前四省区水土保持的治理面积、治理规模和治理水平在全国都是排在前列的。四省区、六市的水土保持机构队伍在全国是最健全、技术力量最强的。国家对这一地区的水土保持工作也给予了极大的关注和支持，项目资金是全国水土保持投入时间最长、建设规模最大的地区。
二是依法强化能源开发区的预防监督。晋陕蒙甘四省（区）是全国较早出台《水土保持法》实施细则等规范性法规文件的省份，水土保持在落实“三权一方案”和“三同时”制度方面走在全国前列，水土保持方案审批率高，执法检查力度大。特别是晋陕蒙接壤地区开展的水土保持监督执法试点，为全国水土保持监督执法规范化建设提供了很好的经验。据不完全统计，“九五”以来仅晋陕蒙接壤区就查处水土保持违法案件710多起，审批各类水土保持方案1300多个，督促开发建设项目投入水土保持资金数十亿元。
三是积极推进水土保持生态补偿。近年来，晋、陕两省把建立水土保持生态补偿机制作为一项重要工作来抓，效果很好。山西省出台了《山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点总体实施方案》，从煤炭开发收益中按吨煤提取了一定比例资金用于水土保持，有效弥补了水土保持投入不足。《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》也可望于近期通过省政府批准。晋陕蒙甘能源开发区的不少工矿企业也非常重视水土保持生态建设，主动承担矿区环境治理和生态恢复，为生态治理和环境保护提供了大量资金。神东煤炭分公司就是一个很好的范例。刚才，曲格平理事长在讲话中高度评价了神东公司。上午大家参观后都很受教育。这个公司不但重视煤炭生产，而且重视生态建设；不但煤炭生产水平是先进的、一流的，而且水土保持工作水平也是先进的、一流的。他们以先进的生态理念指导煤矿生产，在采前、采中、采后的各环节都采取了有效的保护生态、恢复生态的措施，促进了矿区及其周边地区生态恢复。特别是公司每年从煤炭成本中吨煤提取0.45元，用于治理水土流失，防风固沙，改善环境，从生产成本中列出专项资金在塌陷区种植沙棘等进行生态修复，为全国矿区治理水土流失树立了榜样，值得尊敬和学习。
四是大力推进生态自然修复工作。生态自然修复是2000年钱正英副主席在陕西、内蒙能源开发区考察后提出来的。尽管只有短短的7年多的时间，但深得各方面的重视。这些年来，四省（区）及市、县各级政府都把封禁保护作为一项重要工作来抓，采取了一系列有力的措施，率先在全国推行了封山禁牧政策，实行舍饲养畜，开展生态移民等，恢复植被的效果非常明显，封禁区走上生态与经济良性循环的可持续发展的轨道。如内蒙古鄂尔多斯市和陕西省榆林市，过去不少地方由于超载过牧，大面积草场退化为沙漠，经过近几年的封育治理，植被逐渐恢复，土地增绿、农业增效、农民增收。这项由晋陕蒙甘能源开发区开创的依靠大自然自身的力量治理水土流失、恢复生态的新举措，已成为我国水土流失防治工作中一项重要措施和手段。
五是不断探索生态治理与农民增收紧密结合的建设模式。晋陕蒙甘能源开发区虽然能源资源富集，但自然条件比较恶劣，在生态治理的过程中寻求一个生态和经济双赢的建设模式往往较为困难。经过长期的实践，四省区成功探索了治理水土流失与当地特色产业结合的建设模式，实现了生态和经济的协调发展，不仅治理了水土流失，而且增加了群众收入。比如沙棘开发就是一个成功的典范。由于沙棘是耐寒、耐旱、耐瘠薄的优良水土保持植物，防治水土流失的效果非常好，同时具有很高的营养、医药保健价值，产业开发前景好，经济效益显著。上世纪90年代以来，水利部沙棘中心的沙棘资源建设和各地沙棘产业开发经过千辛万苦取得明显成效。仅晋陕蒙砒砂岩沙棘生态工程区，十年来就新增沙棘面积430万亩，大面积荒凉的、被称为“地球癌症”的砒砂岩区水土流失得到有效控制，同时为当地农民找到了一条重要的致富门路。项目区群众通过种植沙棘、采收沙棘果叶，每年增收500元以上。沙棘产业开发的收益，反过来又调动了农民种植的积极性，实现了生态与经济的良性互动，做到了“开发一种植物，修复一片生态，培育一项产业，造福一方百姓”。陕西省吴旗县在治理水土流失过程中发展沙棘近200万亩。此外，柠条也是一种很好的水土保持植物，例如山西省的神池、偏关、五寨等县通过种植柠条，促进了畜牧业的大发展。
以上经验是宝贵的，宝贵就宝贵在这些经验既符合中央要求，又符合当地实际；既治理了水土流失，又实现了较好的经济效益，促进了当地经济社会的可持续发展。今后，应该继续坚持这些成功经验。同时，我们应该认识到，在当前全党全社会贯彻落实科学发展观的大背景下，能源开发区面临的资源开发与生态保护的矛盾仍很突出，人为造成的新的水土流失仍很严重，因此必须认真研究问题，采取有效措施，加强生态建设与保护工作。下面，结合晋陕蒙甘能源开发区的情况，我谈几点意见和建议，供大家参考。
一是处理好资源开发与生态保护的关系是极为重要的。今后，随着我国和世界经济的发展和国际能源形势的变化，国内外对能源的需求将不断增加，因此晋陕蒙甘能源开发区的开发力度一定会还要加大，一方面将有力促进当地经济的发展，另一方面也必将带来更为严峻的生态与环境问题。比如地表植被遭到破坏，水土流失加剧，生态环境恶化，形成大量采空、塌陷区，影响群众吃水和农牧业生产等，对经济社会可持续发展构成严重威胁。贯彻落实科学发展观，我们必须处理好资源开发与生态保护的关系，彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式，绝不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，不以眼前发展损害长远利益，不以局部发展损害全局利益，越是资源开发力度大，越要加强生态保护和建设。因此，一方面要有强烈的保护意识，在开发资源的过程中尽可能减少破坏，加大对开发建设项目的监督管理力度，切实落实水土保持“三同时”制度，减少人为新增水土流失。另一方面，要在政策层面上尽快建立健全生态补偿机制，解决治理水土流失的投入问题，并增强开发建设者的责任意识。实践证明，生态补偿政策是各级政府强化生态保护，实现人口、资源与环境协调发展的有效手段，也是建立资源节约型、环境友好型社会的必然要求。从2006年起，中央连续三年在1号文件中强调要尽快建立生态补偿机制。晋陕蒙甘能源开发区作为国家能源开发重点区，理应在全国率先落实水土保持生态补偿政策，切实按照“开发利用地下资源、建设地上生态环境”的思路，从煤炭、石油、天然气等资源开发收益中安排一定比例的资金用于当地水土流失治理，真正建立起水土保持生态建设投入的长效机制。
二是处理好财力增长与增加水土保持投入的关系是非常必要的。水土保持是实现水土资源可持续利用、生态环境可持续维护的重要手段，是一项非常重要的基础设施建设，投入大，见效慢，经济回报低，必须强化各级政府的投入。但过去由于各省区市平财政收入所限，各级地方政府用于水土保持的投入不多。即使是在一些国家水土保持重点治理中，也往往是国家适当补助，以群众投入为主，地方财政投入极少，这客观上影响了水土保持生态建设工作的开展。特别是农村“两工”取消后，水土保持投入面临更加严峻的局面。为此，在不断加大中央投入的同时，也建议各级地方政府能把水土保持工作放在更加重要的位置，切实加大水土保持投入，列入地方财政预算，加快水土流失治理步伐。从晋陕蒙甘能源开发区来说，经过近几年的快速发展，目前不论是财政收入总量，还是财政收入增幅都已达到相当规模，具备了大规模支持水土保持生态建设的条件。这一地区生态脆弱，水土流失严重，加大水土流失治理十分必要而紧迫。同时我认为，在能源重点开发区加大水土保持投入，完全符合中央“工业反哺农业、城市支持农村”的精神，是贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，建设生态文明的集中体现，不仅有利于促进经济社会可持续发展，而且有利于改善当地农村生产生活条件，改善民生，促进农民增收和城乡协调发展，促进当地新农村建设。今后这一地区水土保持生态建设的重点应继续放在搞好坡改梯、淤地坝、经济林、小型水利水保工程建设等上面，通过保护和高效利用当地水土资源，提高农业综合生产能力，改变农业基础设施薄弱的局面。
三是处理好生态治理与促进农民增收的关系是十分紧要的。实践证明，在生态建设中，就生态论生态往往很难调动广大群众的积极性，只有把生态治理与当地经济发展和特色产业开发紧密结合起来，生态治理才能真正得到广大群众的拥护和支持，才能真正取得成功。因此，各地在生态治理中，找准水土流失治理与发展地方特色产业的最佳结合点是十分紧要的。这些年来，晋陕蒙砒砂岩沙棘生态工程之所以取得成功，一条重要的经验就是把治理水土流失与沙棘资源建设、产业开发、农民增收有机结合起来，工程实施给当地群众带来了实实在在的好处，通过沙棘产业实现农民增收，工程建设和产业开发的直接收益也有效促进了群众种植沙棘的积极性。今后各地要切实把水土流失治理与地方特色产业发展紧密结合起来，以增加农民收入为目标，以农业结构调整为主线，加快农业产业化步伐，使群众在生态建设过程中发展其特色产业，增加收入。水利部水保植物中心要进一步做好引导和服务工作，努力做大做强沙棘产业，为地方经济发展和增加农民收入发挥更大的作用。
这里，我想顺便谈一下关于有序推进沙棘产业开发的问题。因为从产业发展的一般规律来说，要有效利用资源，实现较高的经济回报，必须走规模开发、集约经营的发展道路，切忌低水平重复和盲目竞争。而从目前晋陕蒙甘能源开发区沙棘产业开发的实际情况看，加工规模已经达到相当的水平，一些地方甚至出现了资源供不应求、恶性竞争的局面，制约了沙棘产业的健康发展。为此，各地一方面应充分利用土地资源较为广阔、适宜沙棘生长的优势，大力推进沙棘种植，扩大沙棘资源总量；另一方面应积极引导和切实搞好沙棘加工产业的整合，以形成竞争有序、开发合理、利用高效的产业开发格局。我很赞成鄂尔多斯市、延安市提出的建设1000万亩和400万亩沙棘资源基地的想法，也希望各地加大沙棘资源的建设力度。同时，建议在整个区域层面上构建起一个交流与合作平台，建立沙棘开发合作机制，实现资源、技术、服务共享，从而推动沙棘生态建设又好又快发展。
四是处理好人工治理与生态自然修复的关系是迫切需要的。依靠生态自然修复能力，是新时期加快水土流失防治步伐的重要举措。晋陕蒙甘能源开发区水土流失面积大，防治任务十分艰巨，仅仅依靠人工治理是远远不够的，必须搞好封育保护工作，依靠生态的自然修复能力恢复植被，加快水土流失防治步伐。实践证明，这一地区人口密度相对较小，也有一定的降雨条件，只要减少人为因素干扰，绝大多数水土流失区都可以通过自然修复恢复植被。这些年来，这一地区生态修复已取得巨大成效，今后要进一步加大工作的力度，毫不动摇地抓生态自然修复，更坚决地推进封山禁牧、能源替代、舍饲养畜、生态移民等措施，限制不合理的生产建设活动，减轻生态压力，以实现更大范围、更大区域的生态自我修复。在国家重点水土保持工程实施中，要注意把投资、建设的重点放在提高农牧业产出能力上，通过对生产用地的水土综合整治，使水土资源能够集约、高效、可持续利用，满足群众生产生活需要，促进大面积的封育保护。当然，对那些立地条件非常恶劣，仅靠自然力量无法修复的荒沟、荒坡，还是要根据当地实际量力而行地采取人工治理的办法。要大力宣传生态自然修复的经验和成效，让全社会接受这样一种新的理念，取得更广泛的认同和支持。
各位领导，各位专家，同志们，晋陕蒙甘能源开发区资源、环境矛盾突出，贯彻落实科学发展观，建设生态文明，实现人口资源环境协调发展，任务艰巨，任重道远，让我们共同努力，大力推广先进经验，不断创新工作思路，建立和完善水土保持生态补偿机制，进一步加强生态保护和建设工作，搞好沙棘资源建设和产业开发，加强区域合作，为实现这一地区经济社会又好又快发展做出新的更大的贡献！
最后，中秋佳节将至，这里我预祝大家中秋快乐！
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