抓住机遇 迎接挑战 推动晋陕蒙接壤地区水土保持预防监督工作再上新台阶
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2002-11-13 打印本文章 【字体】 大 中 小
王志意 刘保红
（黄委会晋陕蒙接壤地区水土保持监督局 陕西榆林 719000）
晋陕蒙接壤地区位于黄河小北干流的北端，内蒙古鄂尔多斯高原和陕北、晋西北黄土高原的过渡地带，辖山西省忻州地区的河曲县、保德县、偏关县和吕梁地区的兴县；陕西省榆林市的榆阳区、神木县、府谷县和横山县；内蒙鄂尔多斯市的东胜市、伊金霍洛旗、准格尔旗、达拉特旗和呼和浩特市的托克托县，共计3省（区）、5地（市）、13县（旗），总面积约5.44万km2。
晋陕蒙接壤地区是我国21世纪能源战略后备基地，这里资源富集，开发正酣。拥有“神府、东胜、准格尔、河东”四大优质动力煤田；“托克托、蒙达”等亚洲特大火力发电厂；还有数量众多的铁路、公路、通讯、水利工程等建设项目。2002年3月，江泽民总书记视察接壤区南部的陕北地区时，强调一定要加快该区的“煤电一体化”基地建设。可以预见，晋陕蒙接壤地区作为我国西部大开发的火车头，必将迎来新的开发机遇。
然而由于该区生态环境先天脆弱，水土流失、土地荒漠化十分严重，多年平均侵蚀模数1万t/km2.a，是黄河多沙粗沙的主要产区，特别是20世纪末开发初期的掠夺式经营和不规范运作，大面积自然植被和水土保持设施遭到破坏，人为造成的新的水土流失加剧，灾害损失剧增。为此，国务院批准将该区列为我国国家级的水土保持重点监督区，在全国范围率先开展了水土保持预防监督工作。
一 坚持“谁开发谁保护，谁造成水土流失谁负责治理”的原则，晋陕蒙接壤地区的水土保持预防监督取得了较大成绩
1988年，经国务院批准，国家计委、水利部以第1号令联合发布了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》（以下简称《规定》），这是我国第一部区域性的水土保持法规。其中提出了“谁开发谁保护，谁造成水土流失谁负责治理”的原则，对大型建设项目，小工矿和乡镇企业及个人等不同情况分别作出了相应的监督管理办法，对违反《规定》行为的行政处罚作了明确规定，同时成立了以国家计委国土司、水利部农水司为组长单位的“晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护协调小组”，负责该区的水土保持协调工作和督促三省（区）监督执法机构组建并迅速开展工作。1992年经水利部批准，黄委会、黄河上中游管理局又在榆林筹建了晋陕蒙接壤地区水土保持监督局。经过多年的不懈努力，该区的水土保持预防监督工作走在了全国的前列，取得了较好的成绩。主要表现为：
——水土保持预防监督体系得到逐步建立和完善。1990年，国家计委下拨250万元启动经费，选择三省（区）10县（旗、市）成立了水保预防监督机构，率先开展了水保监督执法试点工作，1991年《水土保持法》颁布后，三省（区）又先后对区域内13县（旗、市）的水保监督机构进行了加强和完善。目前已形成较为完整的省、地、县、乡四级水保监督执法网络和经严格培训的一支1200余人的专业执法队伍；出台了一系列配套法规和统一规范的执法文书100多个；开展了长期的、形式样的、大规模的宣传，有效的提高了全民特别是开发建设单位的水土保持法律意识。
——全面落实了国阅[1994]25号文件精神。1993年12月，国务院在榆林召开了环保检查现场会，以国阅[1994]25号文件将《会议纪要》转发三省（区）及有关部门，要求严格遵守《水土保持法》、《环境保护法》等法律法规，并从中央财政预算内拿出1000万元专项补助经费，用于该区的河道清障、污染防治、采煤秩序整顿等工作。共清除阻塞河道的弃渣390.7万m3，拆除阻水工程420m，消除、关闭了无证开采、违反环保标准、阻塞河道的矿点388处。
——全面规划，综合防治。“榆林会议”后，1994-1995年，由国家计委牵头，水利部、国家环保总局等有关部门、三省（区）人民政府共同参加，编制了《晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护综合规划》，将“神府、东胜、准格尔、万利、河保偏”五大煤矿区的7406km2范围确定为重点监督区，其余地区作为重点治理区。“综合规划”于1995年得到国务院批准。多年来，世行贷款、沙棘工程、水保生态工程等相继投入1亿多元，治理水土流失面积1000多km2，种植沙棘48万亩。神华集团等大型工矿企业投入水保治理资金3亿多元，。据80-90年代TM卫星影像图解译，接壤区局部地区的生态环境明显改善。
——以查处大案要案为突破口，狠抓开发建设项目水土保持方案落实。针对开发建设单位只顾追求短期经济效益而忽视环境保护的行为，水保监督部门上下协作，采取法律手段和新闻曝光等办法，查处违反《水土保持法》的大案要案，取得良好效果。长庆石油勘探局的违法案件得到邹家华副总理的批示；华北石油勘探局从“躲、藏”到主动交纳“两费”，凝聚了执法人员的无数辛酸和汗水；兰州军区后勤部开发善于油气井，严重破坏地貌，拒不执行《水土保持法》，水保监督部门掌握确凿证据后，申请法院强制执行，依法逮捕了两名循私舞弊工作人员，在全国反响十分强烈；神朔铁路建设乱挖滥采、随意倾倒，监督执法无果，焦点访谈曝光后，顺利解决。据不完全统计，十多年来共审批水保方案1500余个，查处违法案件1000多起，征收“两费”2000多万元，返还治理面积10000多公顷，人为破坏得以有效控制。
——涌现出一大批先进集体和个人。目前，晋陕蒙接壤地区13县（旗、市）水保监督站全部通过水利部水土保持预防监督规范化达标。1998年全国第三次水保预防监督工作会议在晋陕蒙接壤地区以流动形式召开，神华神东公司、准格尔煤炭工业公司、锦大公路建设项目都是全国水土保持先进集体。刘顺勤、陈登慧、乔楠这些三省（区）的水保监督站长，多次登上全国水土保持预防监督最高领奖台。
二 存在问题及新时期预防监督工作思考
回顾过去，晋陕蒙接壤地区水土保持预防监督取得骄人成绩。
观注现在，晋陕蒙接壤地区水保预防监督市场“天地广阔”，要想“大有作为”，尚需解决许多问题。首先是“立法缺陷”。中央、省、地、县分级管理的责任范围、监督机制不清，水保方案编、评、审市场混乱，流域机构法律地位不明，处境尴尬等；其次是“执法难”。行政干预严重，部门协作不力；再次是“预防监督经费未落实”，机构贫穷、重收费、轻管理、服务松懈。
放眼未来，晋陕蒙接壤地区的煤、油、气等48种矿产资源开发逐步展开，而这里的病态环境又急需治理。水保预防监督在国家经济体制转轨变革的新形势下，如何适应和紧跟社会经济发展的大潮，担负起依法治国战略实施的责任，是生存和发展的根本。针对晋陕蒙接壤地区的实际情况，思考如下。
1、以《黄河法》立法为契机，推行流域一体化管理
“水土流失和水资源匮乏”是黄河流域两大心腹之患。随着南水北调工程的启动，流域水资源实行统一管理。而黄河水土保持生态工程管理、人为水土流失防治应和水资源一样，实行“流域一体化”管理。对于开发建设项目，“没有水行政主管部门同意的水土保持方案，计划部门不予立项”，须以法律条文固定下来；“贷款修路、收费还贷”，同样适宜“贷款防治修路过程人为水土流失、收费还贷”。等等，这些都是立法的关键，也是克服地方保护、部门协作不力的法宝。
2、落实预防监督经费，加大监督执法力度
据调查，接壤区不少县（市）的水保监督部门与政府财政脱钩，实行自收自支，这是造成“重收费、抢方案、越级审批、分割审批、挺不起腰杆执法”等的根本原因。要使《水保法》真正落到实处，必须加大预防监督投入，提高执法队伍素质，以“三权一案三同时”制度为核心，加大执法力度，遏制人为破坏。
3、建立监测预报体系
《水土保持法》第29条规定：“国家对水土流失动态进行监测预报，并予以公告”。“三条黄河”建设是21世纪黄委重大战略决策，“3S”技术在水保领域的成功实践，使快速、科学、准确的流域生态环境监测系统建立成为现实。晋陕蒙接壤地区水土保持监测规划以完成，应尽快建设“晋陕蒙监测分中心”，并制定切实可行的管理运作措施，以最快捷的速度提供真实、可靠的数据消息，为水保预防监督和生态环境建设提供技术支撑。
作者简介：工程师，晋陕蒙接壤地区水土保持监督局副局长
