促进水土保持预防监督工作向纵深发展的几点思考
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2002-11-21 打印本文章 【字体】 大 中 小
杜小如
（黄河上中游管理局 陕西 西安 710043）
黄河上中游地区水土保持预防监督工作起步于1989年，最先启动了晋陕蒙接壤区三省十县的监督执法试点县，1991年6月29日《水土保持法》颁布后，逐步在上中游七省区开展了全国水土保持监督执法试点县工作，截止1995年，黄河上中游地区90%的县建立了监督机构，出台了地方性法规和规范性文件，其中15个监督站在1995年被水利部评为全国水土保持监督执法先进单位，掀起了上中游地区监督执法的高潮。随着水土保持监督执法工作的全面展开，对监督管理工作也提出了新的要求。1997年按照水利部的部署，在全国开展了水土保持预防监督规范化建设，从监督体系、法规制度、宣传培训、方案审批、规费征收、恢复治理、案件查处七个方面进行行业规范。至2001年由水利部组织的验收中，黄河上中游地区174个规范化建设县有98%达到了验收标准。
经过十多年水保监督人员的不懈努力上中游地区监督管理工作取得了显著成效，已从试点、示范、全面展开向规范化建设全面推进。为克服某些地方监督部门满足于现状错误地认为通过规范化验收就不再需要提高了，对水土保持预防监督工作各部分内容之间内在关系仍然不能很好理解和掌握，致使违法、违纪现象时有发生。为了顺应新形式，有效纠正目前工作中存在的问题，深入贯彻《水土保持法》，研究探讨水土保持预防监督工作的发展方向，促进水土保持预防监督工作进一步发展，现提出本人的一些观点，仅供大家探讨。
一、更新观念、提高认识、改变作风、适应发展
水土保持预防监督执法工作随着部级规范化建设验收工作的结束，标志着水土保持工作步入了法制化轨道，黄河上中游七省（区）出台了《水土保持法实施办法》和《水土流失防治费和水土保持设施补偿费征收使用管理办法》，水土保持预防监督工作又进入了一个全新的发展阶段。对此，首先应在思想上提高认识，改变几十年来受经费投资影响形成的在水保工作中重治轻防的惯性思维，全面贯彻落实《水土保持法》。随着国家政策的不断完善、社会的发展，国家对生态环境建设投入的不断增加，更显示出水土保持预防监督工作不是一朝一夕的事情，是今后相当长一段时间的工作中心和发展方向，是一项长期性的工作，必须认识到水土保持预防监督规范化建设工作不仅是自身进一步发展的前提，也是水土保持工作持续健康发展的根本保障。从根本上解决“边治理，边破坏”的现象，在开发建设和水保工作中确保预防为主，真正做到“三分治理，七分管护”，适应西部大开发的根本要求。
二、抓重点环节 推进热情服务 严格执法
监督执法工作是水土保持预防监督的重要环节，各省在执法实践中，通过摸底调查，以抓重点项目监督管理为突破口，推动“三权”的全面落实。内蒙古自治区依法查处了内蒙伊敏煤电公司违反水土保持法案件，并通过高级人民法院强制执行，陕西省督促西（安）—安（康）铁路建设工程等十余项大型开发建设项目落实了“三同时”制度，山西省在查处典型案件中，采取“先易后难，先小后大，表扬守法，打击违法，突破重点，推动全面”的工作策略，通过联合办案平均每年能督促十项大型开发建设项目编报水土保持方案。但水土保持监督执法仍然面临不少难题：如水土保持预防监督管理工作经费投入少，工作分量大、难度大，重多领导强调的多，落实的少，又因法律、法规中倡导性条款多，制裁措施少，相当部分条款仅有行为规范，没有设定相应的法律责任，特别是对拒不编报水土保持方案、履行水土流失防治责任的人无从约束，从而导致水土保持监督管理工作严重滞后，很难及时有效防止水土流失。要深入贯彻《水土保持法》，彻底扭转这种被动局面，首先要充分发挥水保监督执法的行政性，依据“三区”特性，由市（县）政府发布公告，对能源开发、基础设施建设等重点项目，实行集中统一管理，加强与土地、环保、矿管、林业等行政管理部门的协作，通过地方性制度进行把关，抓住开发建设项目立项、环评、土地征用等关键性环节，从源头化管理入手。另一方面对地方项目资金缺口大、行政干预多的现状，水保监督机构应积极介入建设项目前期阶段，在技术上指导项目单位自行防治，搞好技术服务，根据当地实际，依法防治水土流失。而对于拒不履行水土保持法规政策的单位和个人必须依法严肃查处，并追究有关责任人的行政责任，扩大社会影响，树立水保执法的权威性。
三、树立良好的水保执法形象
水土保持预防监督工作的法律依据是《水土保持法》，其行为是行政行为，目前社会上行政执法鱼龙混杂，许多不规范的行为在社会上造成许多不良影响，为了有效提高水土保持社会知名度，树立良好的社会形象，首先必须将水土保持法律法规规定的水土保持方案审批管理程序和水土保持违法案件种类、查处程序及处罚标准，水土流失两费征收标准等内容向社会公开，并且要全面开展限期办案制度、错案追究制度，确定大案要案的目标管理责任制。对各类上报案件要组织力量，深入现场调查、宣传，晓之以理、动之以情，化解矛盾，并能及时准确作出决定，接受群众监督，为水保执法树立起良好的社会形象，为预防监督进一步发展奠定良好基础。
四、恢复治理要上规模创效益
通过多年来恢复治理工程的实施，显示出该工程是水土保持对外宣传示范的窗口，用事实向社会宣传了水土保持预防监督在生态环境建设中的地位和作用。特别是规模性的恢复治理工程。例：黄河万家寨水利枢纽有限公司、神华集团组织的胜煤炭有限责任公司、马渠小流域、石圪台小流域，长庆石油勘探局采气厂净化厂等示范工程在全国第三次水保预防监督工作会议期间受到水利部有关领导和与会代表的高度赞赏和一致好评，且各示范工程由于上规模，因此其生态效益显著，并且可以通过设置水土保持监督执法恢复治理标志牌、通过有偿投资获取土地的使用权，增加经济效益，体现水土保持预防监督工作的生命力、创造力。
五、提高人员素质 强化综合管理
目前，黄河上中游地区水土保持预防监督工作涉及到多学科、多行业、多层次的被管理对象。在具体的操作过程中，执法者不仅要对直接的和相关的法律、专业技术融会贯通，更要掌握好行政命令与监督执法的界限尺度，随着西部大开发的不断深入，自然资源的依法保护和合理开发利用使水土保持执法工作显得越来越重要。这更要求我们要不断提高执法人员素质。因此监督人员必须依照相应制度考核任命，同时实行上岗资格制、岗位竞争制，进行目标管理量化考核，引入竞争激励机制，通过公开、公正竞争，将责任落实到人，定任务、定目标、定时间、定奖罚，增强监督人员的责任心，充分调动广大专、兼职监督人员的积极性、能动性。同时加强监督人员的素质教育，在强化监督业务培训的同时，多渠道创造学习机会，鼓励参加各种学习、交流活动，更新知识内容，拓宽知识面，了解和掌握国家的现行政策，及时运用到管理工作实践中，提高水土保持的综合管理水平。
六、确保“预防为主，管护优先”的水土保持预防监督发展方向
植被稀少是造成水土流失、生态环境恶化的根源。加快植被恢复有两种途径：一方面是人工植被，另一方面是依靠自然修复能力。多年来的水保经验证明，由于我国财力的限制50年的人工植被并没从根本上改善水土流失情况，而不合理的人为活动，如过度放牧、无节制垦种又加剧了植被退化和环境恶化。在这种情况下，实行全面封禁管护，加强监督，创造植被生长繁衍的生存环境，依靠自然修复能力，尽快增加天然植被，减少水土流失，符合黄河上中游地区生态环境改善客观需要，是一项行之有效的重大战略性措施。通过封禁管护、监督执法，可改善草灌植被生长繁衍的环境，减少人为破坏和水土流失，提高土壤水分养分，加快自然植被复壮和更新。
封禁管护既是一项重大技术措施，又是一项涉及政策行为的管理手段，它不仅需要采取一系列相应的配套措施，也要制定有关法规政策和乡规民约，只有这样才能真正起到它应有的作用。预防监督工作的政策性和法律性可以同时体现在这项工作中，且又能解决了长期以来预防监督工作任务繁重，而国家没有专门的监督资金投入这一问题，能有效促进预防监督工作健康发展。因此水土保持预防监督工作只有沿着预防为主，管护优先的道路才能开创新的局面。
近年来，党中央、国务院对水土保持工作给予了前所未有重视和支持，并确定了跨世纪水土保持生态环境建设的宏伟目标，实现这一目标，深入贯彻《水土保持法》是关键，可以说，能否搞好预防监督，切实控制住人为水土流失，加快生态建设步伐，从根本上改变生态恶化的局面，关系到能否实现跨世纪水土保持生态环境建设目标。水保监督工作面临着新的机遇和挑战，西部大开发又把生态建设放到了重要位置，我们水土保持监督人员一定要将禁止陡坡开荒和实施封禁管护作为我们的一项重要工作来抓，调整思路、提高认识、增强自身责任感、紧迫感和使命感，不断完善自身形象、树立示范工程、在监督管护上下大力气，以知难而进、百折不挠的精神，深入贯彻《水土保持法》，进一步拓宽水保执法领域，深化水保执法工作，使资源开发、经济建设与生态环境协调发展，开创水土保持预防监督工作新局面。
