加强水土保持预防监督管理 开创青海生态环境建设新局面 青海省水土保持局 青海省是黄河、长江和澜沧江的发源地，是我国海拔最高，面积最广的重要湿地分布区，也是世界生物多样性最集中和生态系统最敏感的高海拔地区。青海省特殊的地理位置和区域涵养水源的重要功能，使青海省的生态环境与我国东部和全国的生态环境紧密地联系在一起。如果在各类项目建设和运行过程中不重视水土保持工作，开发建设所造成的人为水土流失将影响当地的水资源、水循环、水环境，造成当地及下游地区的生态系统与人居环境恶化，制约全省经济社会的可持续发展。因此，水土保持工作和生态环境的保护，不仅是促进青海省社会经济可持续发展的基础，而且对维系长江等流域的生态平衡乃至全国的可持续发展具有重要的战略意义。 自1991年《水土保持法》颁布实施18年来，青海省各级人大、政府以及主管部门非常重视开发建设项目水土保持工作，全省各级水土保持监督管理部门齐抓共管，从宣传、监督检查、督促方案编报及措施落实整改等方面狠抓水土保持“三同时”制度的落实，并通过不断地坚持和努力，取得了显著成绩。特别是自2007年根据水利部《关于开展开发建设项目水土保持监督执法专项行动的通知》和全国水土保持监督执法专项行动启动视频会议精神，青海省水利厅和水土保持局精心安排，周密部署，集中精力，统一步骤，组织开展了全省开发建设项目水土保持监督执法专项行动，大大推动了我省水土保持监督管理工作的深入开展，现将2007年以来我省水土保持监督管理工作情况汇报如下： 一、 水土保持监督管理工作取得的成效 1、扎实开展调查摸底，全面掌握开发建设项目落实水土保持“三同时”制度情况 为准确掌握全省开发建设项目水土保持工作基本情况，2007-2008年，我们结合水土保持监督执法专项行动，调动全省各州（地、市）、县水土保持监督管理部门的力量，以县为单位，对涉及水土保持的各类开发建设项目的分布、数量、类型情况、造成水土流失情况、水土保持方案报批情况、水土保持方案落实情况、水土保持设施验收情况等进行了拉网式排查和调查清理，全面开展了开发建设项目落实水土保持“三同时”制度情况调查摸底工作。各州（地、市）、县在充分调查的基础上，统计汇总，建立了本级开发建设项目水土保持工作档案，并将汇总结果分析后逐级上报到省级水土保持主管部门，摸清了全省开发建设项目的基本情况，建立了省、州（地、市）、县各自管辖范围内的各类开发建设项目水土保持工作档案，基本摸清了各类开发建设项目落实水土保持“三同时”制度的情况，明确了监督执法管理对象，为今后全省监督管理工作的深入开展奠定了良好基础。在开展摸底调查的过程中，各地水土保持主管部门向存在水土保持违法违规行为的开发建设单位下发水土保持违法违规行为限期整改通知书，使水土流失违法违规案件得到及时整改和跟踪督促。 2、根据工作实际情况，逐步建立健全了水土保持监督管理制度 多年来，青海省各级水土保持主管部门在水利部、长江委等上级部门的关怀和支持下，在各级党委、人大、政府和相关部门的支持配合下，认真履行《水土保持法》赋予的职责，始终把保护和利用水土资源作为水土保持工作的基本点，省人大、省政府坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持科学发展观，围绕全省水土保持工作开展了大量调研工作，并制定了一系列水土保持地方性法规，确立了水土保持在全省国民经济和社会发展中的重要地位，为水土保持生态建设指明了方向，明确了目标。如1999年发布了《关于划分水土流失重点防治区的通告》，2001至2002年为保证西部大开发战略的实施，保护好青藏高原极其脆弱的生态环境，发布了禁伐、禁垦、禁牧、禁采令等；2004年省水利厅与农牧厅联合转发了水利部《关于加强水土保持生态修复，促进草原保护与建设的通知》，与省国土资源厅联合转发了水利部《关于进一步加强土地及矿产资源开发水土保持的通知》等；2005年为进一步强化水土保持预防监督管理工作，与省发改委联合下发了《关于进一步加强全省开发建设项目水土保持预防监督工作的通知》，该通知对强化开发建设项目注重水土保持预防保护、编制水土保持方案、落实水土保持“三同时”制度，及时开展水土保持监理监测工作，各级水土保持主管部门依法行使水土保持监督检查权提出了要求；省财政厅、环保厅、交通厅和铁路等职能部门也积极与水行政主管部门多次制定和转发有关水土保持的规范性文件，建立了比较完善的水土保持配套法规体系。2002年长江、黄河源区水土保持预防监督保护工程实施后，长江、黄河源区各州（市）、县根据当地实际，全部出台了各地的《水土保持法实施细则》、《水土保持方案审批管理办法》等地方性法规，有些州、县还出台了《生态修复禁牧通告》及相关乡规民约等，为源头区水土保持预防监督工作提供了依据和保障。 近两年来，针对省级管辖项目存在的水土保持编报率较低，特别是大部分农林开发项目、城市建设项目和部分水利建设项目没有编报水土保持方案，水土保持方案实施率和验收率低，及建设项目不按水保方案要求开展水土保持监测和监理工作，不按时足额缴纳水土流失补偿费等突出问题，省水利厅下发了《关于督促做好各类开发建设项目水土保持工作的通知》（青水〔2008〕81号），要求全省各级水土保持主管部门认真履行水土保持职责，加强水土保持监督管理，规范各类开发建设项目水土保持工作，对所辖区域内存在水土保持违法违规行为的各类开发建设单位进行限期整改，督促开发建设单位重视开发建设过程中的水土保持工作，按有关水土保持法律法规的要求落实水土保持“三同时”制度，对已造成的水土流失限期完成整改。 针对水利建设项目水土保持方案编报率低的实际情况，青海省水利厅专门向全省各级水务机构下发了《关于切实加强水利建设项目水土保持方案编报工作的通知》（青水【2008】83号），明确要求凡是水利建设项目在立项前，必须委托有资质的单位编制水保方案，并经同级水土保持部门审查同意，否则不予审批立项，同时，《通知》还对已编报水土保持方案的水利建设项目，提出了落实水土保持“三同时”制度的具体要求。 针对公路建设项目水土保持设施验收率低的实际问题，青海省水利厅于2008年3月向省交通厅发送了《关于公路建设项目违反水土保持法有关问题整改有函》（青水【2008】82号），要求公路建设单位对目前在建项目没有编报水保方案的，按有关规定抓紧补报方案，已完成水土保持设施的项目按要求组织水土保持设施专项验收，同时积极开展水土保持监理、监测。 针对近年来海西州、海北州境内江仓木里地区违规开矿行为严重，不按已批复水保方案实施治理措施，乱采乱挖乱弃，造成大量地貌植被破坏的实际，省水保局配合省发改委、经贸委、国土资源厅、省安监局、省环保局、省工商局等部门，对江仓木里地区6家煤矿开采单位进行了为期3天的专项整治活动，专项整治活动引起有关部门高度重视，青海省整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组向有关职能管理部门下达了《关于对木里煤田督察发现问题及违法违规行为进行查处或处理的通知》，要求项目主管部门和开发建设单位规范矿产资源开发秩序，严格落实各项环境保护和水土保持措施，开展行之有效的整改工作。目前，江仓木里地区煤矿开发秩序、环境保护和水土保持工作正在有序整治。 3、开展多种形式的水土保持宣传，为监督管理工作营造管理了良好的氛围 近年来为了营造水土保持监督管理工作的良好氛围，全省各级水土保持主管部门充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体作用，对开发建设项目监督检查、水土流失违规行为整改、执法专项行动等监督管理工作及时进行了全过程、全方位的跟踪宣传报道。一是在青海日报、青海法制报、水利报等宣传媒介广泛宣传我省开发建设项目监督管理工作，营造全社会关注水土保持监督管理的浓厚氛围；二是成立专门的宣传信息组，及时在青海水利网站、青海省水土保持生态建设网站通报专项行动、与人大联合执法检查等各阶段的进展情况；三是印发项行动信息简报，在专项行动期间，根据专项行动的进展情况，在原有水保简讯的基础上，编发执法专项活动简报，并印发领导小组各成员单位和全省监督执法工作时事动态；四是对专项行动进展情况及时上传下达；五是在青海日报公告水土保持违法案件举报电话和专用电子信箱，及时查阅举报信件，及时办理群众举报案件；六是及时将我省开发建设项目水土保持监督管理工作进展情况上报省政府、省人大等部门，争取得到各级人大和政府的关注和大力支持。 专项行动开展以来，全省共计印发监督管理方面的信息简报500多份，散发各类宣传材料10多万份，在网站编发专项行动工作信息50多条。扎实有效的宣传工作，显著提高了广大干部群众和开发建设单位的水土保持法制意识，营造了良好的水土保持监督执法氛围，促进了监督管理的顺利进行。 4、专项行动“回头看”活动全面开展，整改工作有效落实 专项行动开展后，我省辖区内由水利部通报的存在严重水土保持违法违规行为的当顺水电站，及破坏严重，影响较大的水利部批复水土保持方案的班多水电站、拉西瓦水电站，兰青、西格铁路复线等建设项目，都对整改工作高度重视。青海省水保局及时成立各项目整改专项检查组，根据违规事实向建设单位青藏铁路公司、黄河上游水电开发有限公司等下发了限期整改通知，并将整改通知抄送省人大、省发改委，省经贸委等开发建设项目上级主管和监管部门，引起了开发建设单位和社会各界的高度重视。今年专项行动“回头看”活动开展后，青海省水利厅组织水土保持监督执法人员联合基层监督执法人员对当顺水电站、黄河班多水电站、拉西瓦水电站工程、兰青、西格铁路复线等工程的水土保持整改工作情况进行了多次跟踪检查，并在现场根据实际情况与施工单位研究解决整改过程中出现的具体问题，以确保整改工程按期全部完成。通过定期定时的现场监管，上述开发建设单位的领导和施工人员的水土保持意识得到了普遍提高，均已委托有资质单位编制了水土保持方案和整改方案，并取得了较好的效果。特别是青海黄河水电公司工程建设分公司作为班多水电站的承建单位认真接受各级水土保持主管部门提出的整改意见和建议，积极整改，并表示要高标准、高质量、按期完成治理工程，随时接受有关部门的监督检查。现班多水电站已委托有资质的单位开展了水土保持监测工作，同时投资793.5万元，按照设计要求完成了弃渣场防护工程、渣面平整、渣面覆土种草等水土保持整改措施。 省级监管项目也能够积极开展整改工作，整改措施都基本得到了落实，落实了水土流失防治责任，全省水土保持方案编报率、实施率和验收率普遍提高，有效减少了水土流失的发生。通过全省水土保持监督执法专项执法行动的开展，使开发建设单位、施工单位和相关人员履行水土保持义务、落实水土保持责任的意识进一步提高，通过对重点水保违法案件的处罚和整改，对违法者产生了极大的震慑作用，促进了水土保持方案的贯彻落实，为《水土保持法》的全面贯彻落实起到了很好的宣传和促进作用。 5、水土保持监督执法能力建设进一步加强 针对全省水土保持监督管理人员水土保持专业知识和政策法律水平较低的实际情况，我们邀请专家，多次举办了全省水土保持监督执法人员培训班，全省所有专职监督管理人员和绝大多数兼职监督管理人员经培训合格后持证上岗，提高了水土保持监督管理人员的政策法律水平和依法行政能力。为了明确水保监督执法人员的职责，规范执法行为，树立良好的执法形象，全省各级还制定了水保监督执法责任制、公示制、错误追究制、监督检查制、学习培训制、预防保护监督人员管理办法等工作规章制度和奖惩办法，并向全省公示了与水土保持预防监督相关的审批管理和办案程序、期限和举报电话等，有效促进了水土保持监督执法人员依法行政能力和办事效率的提高。在具体水土保持监督管理工作中，严格执行水土保持方案的编制和审批程序，杜绝无证编制、越权审批等违法行为；严格水土保持“两费”的征收和管理使用。多年来，通过制定和严格执行各项监督管理制度，对内规范了监督执法管理工作，维护了水土保持监督执法的严肃性，对外树立了良好的监督执法形象，提高了监督执法部门权威。特别是专项行动的开展是对全省水保监督执法队伍的又一次锻炼，使各级水土保持机构和监督执法人员依法管理、依法行政的水平进一步提高，促进了开发建设项目水土保持监督管理工作的规范化，为推动全省水土保持监督执法工作深入持久的健康发展积累了经验，也进一步强化了全省继续扎实开展水土保持监督管理工作，切实控制开发建设项目造成的水土流失，增强了实现生态环境保护和经济建设双赢的信心。 6、水土保持开发建设项目监督工作稳定推进 两年来，我们以专项行动为契机，要求全省各州（地、市）、县水土保持主管部门要统一思想，提高认识，认真部署，精心组织，落实责任，以科学发展观为指导，为构建富裕、和蔼、文明新青海提供生态保障，严格执法，努力工作，采取省级水土保持监督人员按辖区分片负责管理，并与各州、地、县级监督人员密切配合的方式，督促指导全省区域内开发建设项目监督管理工作，进一步加强水土保持责任意识，增强监督执法水平，强化对城镇建设项目、农林开发项目、矿产资源开发等薄弱环节的执法力度，特别是狠抓大中型国家重点项目和省上重点项目的水土保持方案落实工作，收到了“查处一案，宣传教育一片”的效果，现在绝大多数新上的开发建设项目能依法编报水土保持方案，并在项目建设和运行中落实水土保持措施，水土保持“两费”的征收管理和使用工作也普遍开展起来。截止2008年底，全省审批开发建设项目水土保持方案244项，征收水土保持补偿费965.66万元，查处违法案件528起。 二、工作经验 1、领导重视，机构健全是开展水土保持预防监督工作的保证。 水土保持预防监督工作是政策性强、涉及面广、参与部门多的系统工程，必须有政府的领导和支持。青海省水土保持预防监督工作长期以来受到了上级领导和主管部门的大力支持，上级领导多次亲临我省，深入基层各地检查指导工作，从各方面给予了很大的支持，有效地促进了监督管理工作的顺利开展。省委、省政府对水土保持各项工作非常重视，对水土保持工作实行各级领导任期目标责任制，层层签订目标责任书，并与政绩考核结合，充分调动了各级领导干部的积极性。水土保持监督执法专项行动开展以来，全省各级水土保持主管部门也切实加强组织领导，成立专项行动领导小组，制定实施方案，落实人员，明确责任，协调有关职能部门参加专项行动，有力的推动了我省开发建设项目水土保持监督执法专项行动工作的顺利开展。 2、广泛宣传，提高全民水土保持法制意识是搞好专项行动工作的基础。 开发建设项目水土流失防治的程度取决于全民对水土保持工作的自觉性，因此，我们始终把宣传工作作为水土保持监督管理工作的重点来抓，通过举办座谈会；举办大型宣传活动；邀请各级领导在新闻媒体上发表文章、讲话等，请省人大、省政府及省政协的领导积极参与到《水土保持法》的宣传中，对水土保持预防监督工作给予更多支持和重视；结合督促编报水土保持方案和监督检查向建设项目单位进行宣传，提高了社会各界特别是开发建设单位和施工单位对水土保持的认识，增强了水土流失危害的危机感和紧迫感，调动了全社会参与水土流失防治和改善生态环境的积极性，进而理解、支持和积极参与到水土流失预防和治理中促进了水土保持法律法规的贯彻实施。 3、严于执法，敢于执法是规范开发建设单位水土保持行为最有效的手段 为从根源上遏制开发建设项目造成的人为水土流失，各级水土保持主管部门转变工作作风，强化监督执法，在专项行动及监督执法工作中，对违反法律规定的行为，决不手软，决不迁就，杜绝了本位主义思想和纵容、包庇问题，依据有关水土保持法律法规，对一批违反水土保持法律法规的开发建设项目进行了严肃查处，对违法违规责任人产生了极大的震慑作用，对规范开发建设单位水土保持行为起到了很好的效果。 4、加强执法检查是落实“三同时”制度的保证。近年来，为了将开发建设项目水土保持“三同时”制度落到实处，尽量减少因开发建设造成的水土流失，使水土保持监督管理工作真正为建设单位和经济建设服务，全省各级水土保持主管部门，在开发建设项目水土保持监督管理工作中，始终将监督检查作为开发建设项目水土保持监督管理的一项重要内容来抓，不断加大监督检查的力度。除了各级水土保持主管部门日常检查外，每年省级水土保持主管部门积极与省人大以及环保和林业等相关部门联系，对社会上普遍关注的开发建设项目的水土保持方案编报及落实“三同时”制度情况开展重点检查。在检查中对有些施工单位向河道倾到弃渣或乱挖乱弃的现象提出了严肃的整改意见，并将检查中发现的问题协同有关州、县各级水土保持主管部门监督建设单位按照水保方案限期整改。近两年来被检查的开发建设项目对已造成的大量弃土弃渣采取了清除、拦挡防护，对裸露开挖面采取了整治防护等整改补救措施。截止目前共开展各级执法检查1169次，其中省级水土保持主管部门和省人大联合进行执法大检查5次。 通过加大监督检查力度，不但有效督促开发建设项目对造成的水土流失违法行为及时整改，有利地维护了《水土保持法》的尊严，而且有利于尽早掌握各开发建设项目的具体情况，做到早发现早处理，重教轻罚，有效地促进了开发建设项目业主主动编报水土保持方案，落实水土保持措施的积极性和主动性，使水土保持预防监督工作步入法制化轨道。 三、今后工作 当前和今后一个时期，是我省全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的关键时期，同时也是防治水土流失，建设大美青海的关键时期。省委、省政府高瞻远瞩，不失时机地提出的生态立省战略，既是贯彻党的十七大精神的具体体现，也是我省在新形势下科学发展的重大举措。水土保持是生态建设的主体，在生态立省战略中肩负着重要使命。随着城市化、基础设施建设和资源开发的大规模展开，水土保持预防监督管理工作已成为水土保持工作的重点。水土保持预防监督管理在保护生态环境、减少自然灾害、提高人民生活质量、促进经济社会发展中的地位和作用，越来越重要，进一步加强这项工作势在必行。 我们将以党的十七大精神和科学发展观为指导，按照可持续发展治水思路和推进民生水利新发展的要求，进一步解放思想，开拓创新，切实转变发展观念，纠正单纯追求经济增长速度，忽视生态保护的倾向，充分认识水土保持预防监督管理的重要性和必要性，以对生态保护负责，对人民群众负责，对子孙后代负责的态度，切实重视和抓好水土保持监督管理工作，在今后着重做好以下几方面的工作。 1、进一步统一思想，提高认识，从国家实施可持续发展战略的高度，深刻认识我省水土流失问题的复杂性和危害性。随着我省经济的快速发展，工业化、城市化步伐的加快，大规模的基础设施建设全面展开，在一定程度上加剧了同保护生态环境和水土资源的矛盾。我们应清醒地认识到，我省水土保持预防监督管理工作与党中央、国务院生态文明建设的总体要求还有很大差距，今后一个时期，全省水土保持预防监督管理工作将以十七大精神为指导，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的思想。各级将进一步增强做好水土保持监督管理工作的责任感和紧迫感，切实肩负起历史赋予我们的重大使命，进一步完善水土保持法律法规、监督管理和技术服务体系，认真做好与新水土保持法配套的地方法规的调研制定工作，把水土流失防治工作真正纳入法制化轨道。进一步抓好宣传工作，增强全社会的水土保持意识和法制观念，形成水土保持监督管理的良好氛围。 2、认真总结经验，着力抓好水土保持预防监督管理工作，控制人为水土流失。多年来，我省水土保持监督管理工作卓有成效，已经步入规范化轨道。与《水土保持法》相配套的法规体系建设和省、市、县三级执法体系建设日臻完善，执法环境不断改善，各方关系逐步理顺，工作领域不断扩大，执法效果日趋明显。特别是近几年与省人大联合开展《水土保持法》执法大检查后，更加有力地推动了我省水土保持预防监督管理工作，并积累了很好的经验。水土保持是一项功在当代、利在千秋的事业，我省将在认真总结过去成功经验的基础上，坚定信心，结合实际，对重点预防保护区、重点监督管理区及确定的重点监督工程实施有效的监督，在滑坡、泥石流等地质灾害高发、易发区和生态脆弱区、生态敏感区，严格控制开发建设活动，特殊情况必须建设的，要深入研究工程建设对生态环境的影响，切实为政府决策把好生态保护关，继续为促进我省经济社会的可持续发展努力。 3、进一步加大工作力度，在新形势下拓宽新领域，谋求新发展，取得新突破。全省各级水行政部门将在进一步巩固提高对开发建设项目水土保持“三同时”制度落实的同时，不断扩大预防监督管理的工作领域，一是结合城镇工业园区、新区和开发区建设，搞好城市水土流失防治措施建设，全面落实城市建设水土保持“三同时”制度，做到“施工不流土，竣工不露土”。二要扩大到对治理成果的管理维护上，通过落实产权和管理责任，使生态、社会和经济三大效益长期发挥。三是扩大到对“四荒”资源开发的监管上，控制农业开发项目中的生态破坏和水土流失。 4、认真贯彻《行政许可法》，依法强化水土保持预防监督管理，提高执法人员素质和办事效率。依法行政是贯彻依法治国方略、转变政府职能、提高行政管理水平的基本要求。《行政许可法》已把生态环境保护纳入行政许可的范围，各级水土保持主管部门将充分运用好这个权力，发挥好监督管理在保护生态环境中的重要作用，严格开发建设项目水土保持方案审批，严格限批、缓批不利于水土保持和生态保护的生产建设项目，在影响国家生态安全的重要区域、敏感地区和生态脆弱区，对生态环境可能造成严重破坏或有较大影响的项目要果断叫停；对建设项目未履行水土保持方案报批程序擅自开工建设或投产的，将责令其停建或停产，补办手续。将加大水土保持监督检查力度，严格查处违法行为，在推动生产建设项目落实水土保持“三同时”制度、提高水土保持“三率”上下功夫，做到有法必依、执法必严、违法必究。大力推动政务公开，主动接受社会监督。