陕西水保局处长王埃平作交流发言 与时俱进锐意进取 陕西省水土保持监督工作再上新台阶 陕西省水土保持局 陕西省地处我国内陆腹地，总土地面积20.56万平方公里，占全国土地面积的2.1%，全省水土流失面积12.88万平方公里，占国土总面积的62.65%，年输入江河泥沙9.2亿吨，占全国输入江河泥沙总量的1/5，水土流失严重、生态环境脆弱，水土保持监督管理工作任重道远。近年来，我们在水利部和各流域机构等上级业务部门的精心指导下，经过全省广大监督执法人员的不懈努力，我省水土保持监督管理工作从建立机构，普查摸底，宣传培训，开展试点到完善法规，规范文书，查处案件，催报方案，跟踪检查，竣工验收，加强服务，走过了艰难曲折的发展历程，实现了突破和飞跃。 一、与时俱进，建立了陕北能源开采水土流失补偿机制 我省是全国能源大省，近年来，煤炭石油天然气资源的大规模开发在带动我省乃至全国经济发展的同时，也使我省本就脆弱的水土保持生态环境遭到了更加严重地破坏，据调查，截至目前，我省因煤炭开采直接造成的水土流失面积5万多公顷，年增速超过45平方公里，其中塌陷区造成的水土流失最为严重；陕北油气田开发累计因开挖、压埋、扰动直接破坏地貌植被面积达数十万公顷，排放弃土弃渣1.5亿多吨，年新增水土流失量达1800万吨。严重的水土流失给我省经济社会发展带来了多方面的危害，据估算，全省每年仅煤油气资源开采水土流失造成的经济损失至少在25亿元以上。 省委十届九次全会后，我局即着手开展煤油气资源开发水土保持补偿机制建立的前期工作，2007年初，根据我省实际，并借鉴山西等相关省份的经验，我们向省政府建议：一是尽快修订《陕西省实施（中华人民共和国水土保持法）办法》（以下简称《实施办法》），为调整煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费标准提供法律支撑；二是制定《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》(以下简称《办法》)，提高煤炭石油天然气水土流失补偿费征收标准，解决能源开发区水土流失治理资金严重不足的问题。 2007年7月，省人大通过《实施办法》（修正案）后，按照省政府办公厅的要求，我们组织大专院校、科研机构有关专家在省内、外进行了广泛调研，并开展了“能源开发水土保持补偿标准”的课题研究。课题组在大量调查的同时，抽取了13个煤矿、5个采油厂和5个采气厂作为样本，分别按照水土保持功能生态服务价值法、水土流失经济损失法等方法，对补偿的方法和标准进行了研究和测算，并于去年10月形成了《陕西省能源开发水土保持补偿标准研究》专题研究报告。在此基础上，我们会同省法制办、省财政厅、省物价局，联合起草了《办法》。经多次征求省国土资源厅、省环保局、省国资委、省工交办等部门和长庆油田分公司、神华集团、陕西煤业集团等企业意见并修改完善后，于2007年12月，省水利厅、省财政厅、省物价局、省法制办四个部门联合行文，正式报省政府待批。经过多方沟通协调，省政府于2008年11月4日以陕政发[2008]54号文件印发了《办法》，明确从2009年1月1日起正式施行。此后，根据《办法》，我们又联合省财政厅、省物价局、省地方税务局、中国人民银行西安分行出台了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法实施细则》。这项工作，从头到尾涉及到省发改委、国土资源厅、地税局、环保局等多个部门和20多家单位，历时两年多时间，历经几十个关口，先后召开汇报会、论证会、讨论会达30余次，困难重重，险象环生，最终经过大量的协调工作，赢得了各部门、各单位的理解和支持。 《办法》的主要内容有以下几个方面：一是征收对象和方式。对从事煤油气开发的企业，按照产品的实际产量计征水土流失补偿费，改变了过去一律按损坏面积计征补偿费的方式，符合煤炭石油天然气资源开发造成水土流失的特点，比较科学、合理；二是税务代征。考虑到地税系统自上而下征收网络比较健全，为了降低行政成本，方便企业交纳，提高工作效率，《办法》规定水土流失补偿费由煤炭石油天然气开发企业所在地地税部门在征收税费时一并代为征收；三是计征标准。根据西北农林科技大学关于能源开发水土保持补偿标准的研究，《办法》确定按照原煤陕北每吨5元、关中每吨3元、陕南每吨1元，原油每吨30元，天然气每立方米0.008元的标准征收水土流失补偿费；四是资金的管理和使用。水土流失补偿费专项用于水土保持项目支出，主要用于水土保持预防保护、重点治理、生态修复及沉陷区治理等以及国家水土保持项目的配套和补助资金。 《办法》实施后，按照新标准，我省煤炭石油天然气资源开采每年可征收水土流失补偿费13.5亿元，不但可以加大省级财政对水土保持的投入，还可以解决中央水土保持项目配套资金不足的问题，按照目前水土保持治理标准，每年可初步治理水土流失面积5000多平方公里。 二、依法行政，有效遏制了人为水土流失恶化的势头 （一）深化对开发建设项目的监督管理 为了预防和减少开发建设活动造成的人为水土流失，促使建设单位或个人依法自觉防治水土流失，我们一直把开发建设项目监督管理作为工作的重中之重来抓。在具体工作中，我们严把三关： 1、狠抓方案审批关，确保水土保持方案的编制质量 坚持分级管理的原则，制订《开发建设项目水土保持方案行政许可程序》，转变了水土保持方案技术评审方式，进一步规范水土保持方案审批程序。在水土保持方案批复过程中，根据专家组组长的复核意见，抓住核心指标，进一步细化批复意见，确保水土保持方案批复意见科学合理，具有较强的可操作性。 2、强化监督检查关 近年来，为确保已审批的开发建设项目的各项后续管理工作落到实处，我们每年都要会同相关市、县，对我省境内的开发建设项目进行现场检查，其中有的建设项目还多次深入现场。对每个建设项目检查前，我们要求检查人员提前熟悉该项目水土保持方案，并针对每个建设项目的特点，了解需要检查的重点内容，制定详细的检查方案。在监督检查过程中，我们一般都采取听取汇报、查阅资料、质疑询问、踏勘现场、座谈讨论等方式方法，针对不同的开发建设项目分别下发现场检查书面意见，限期整改，并在随后进行回访，确保开发建设单位严格落实现场检查意见。 3、严把水土保持设施竣工验收关 根据水利部16号令和24号令，我们制定了我省开发建设项目水土保持设施竣工验收程序，明确要求大中型开发建设项目在申请竣工验收前，应当委托有资质的技术服务单位进行技术评估，从技术角度充分论证已建成的水土保持设施是达到验收标准。 （二）加大水土保持行政执法力度 随着我国法制建设进程的加快，随着我们监督管理工作的不断加强，我省大多数的开发建设项目单位都能够按照水土保持法律法规的要求履行有关义务，但也有不少单位，片面强调主体工程建设，忽视水土保持生态环境的保护。针对这种情况，我们坚持以查处重大水保违法案件为突破口，选择一些典型行业的典型项目，加大执法力度，既敢于碰硬，严于执法，又讲究策略，尤其是水土保持专项行动活动开展之后，省上在清查出的违法行为生产项目中，筛选出对生态环境影响大、执法难度大的8个典型违法案件作为省、部查处的重点，组织督查组进一步核实违法事实、收集违法证据，进行调查处理，办成了违法者心服口服，群众受教育的铁案，保护了水土资源，维护了法律的尊严，树立了执法权威，起到了“查一儆百”的作用。 通过规范的管理、典型违法案件的查处和水土保持法律法规的宣传教育，全社会的水土保持意识和法制观念普遍增强，出现了全社会关心、参与水土保持，领导、专家、群众关注水土保持，各级政府重视、支持水土保持，各类建设单位学法、守法，积极主动履行水土保持法律、法规义务的局面。我省开发建设单位防治人为水土流失的自觉性不断增强，人为水土流失恶化的势头得到有效控制。据不完全统计，截至目前，重点开发建设项目水保总投资达32.7亿元，其中，已完成投资22亿元;主体工程具有水土保持功能的投资21.9亿元，新增措施投资10.8亿元;完成水土保持工程3721处，植物措施3120平方公里,防治面积3900平方公里，累计减少水土流失量2.8亿吨,拦渣率和治理率均达到了90%以上。各类开发建设项目都涌现出了一批水土保持“三同时”样板工程，其中榆靖高速公路、宝兰二线铁路、神延铁路、神东公司大柳塔煤矿、陕西国华锦界电厂等项目受到了水利部的命名表彰。 三、健全制度，保障了水土保持监督工作有序开展 （一）完善水土保持配套法规制度体系 依法治国的关键是严格执法。没有完善健全的法律法规制度，执法工作就会有很大的随意性，甚至根本无从谈起。陕西省人大于1994年1月10日颁布了《陕西省实施〈水土保持法〉办法》，1994年12月7日省上两厅一局联合发布了《陕西省水土流失补偿费、防治费计征标准和使用管理规定》，1998年《陕西省淤地坝建设管理办法》出台，1999年省人大制定颁布了《陕西省农村集体五荒自然资源治理开发条例》，同年省政府又颁布了《水土流失重点预防保护区、重点监督区和重点治理区的“三区”划分公告》。《行政许可法》颁布实施后，我们先后制定了《监督执法人员管理暂行办法》、《水土保持方案行政许可管理规定》、《水土保持设施验收行政许可管理规定》等规范性文件。2007年7月，陕西省人大常委会通过了《陕西省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》（修正案）。这些从上至下的法规、规章、文件的出台，增强了《水土保持法》实施的可操作性，使水土保持行政执法做到了有法可依，有章可循。 近年以来，我省又先后制定了《省级立项的开发建设项目水土保持方案行政许可程序》、《省级立项的开发建设项目水土保持设施验收程序》、《开发建设项目水土保持现场检查程序》以及《水土保持行政执法人员管理办法》等办法；还联合省国土资源厅发布了《关于进一步加强土地及矿产资源开发水土保持工作的通知》，要求在土地及矿产资源开发中做好水土保持工作；联合省环境保护厅发布了《关于进一步加强建设项目水土保持方案审批工作的通知》，就水土保持方案审批有关问题进行了规范；提请省政府办公厅发布了《关于加强开发建设项目水土保持监督执法工作的通知》，这些规范性文件和通知的出台，促使我省形成了较为完备的行政许可制度体系。 （二）依法规范工作程序 一是依照《行政许可法》制定了严格的水土保持方案审批程序，对方案受理对象、受理条件作了详细的规定，并要求方案报审时由办理人员进行受理登记和初步审查，根据情况分别提出办理意见，提高了行政工作效率。二是结合电子网络办公的思路，以水土保持监督管理能力建设为契机，把信息化建设作为监督管理能力建设的重点和突破口来抓，建设了“陕西水土保持预防监督网”及配套数据库，规定了水土保持方案和水土保持设施专项验收的网上申请及数据归档，加强水土保持监督管理信息化建设。三是规范了水土保持行政审批和验收事项的监督检查制度，对我局工作人员在行政许可实施及监督过程中，损害行政许可申请人、利害关系人或其他人合法权益，造成不良影响和后果而应当承担的责任作了明确规定。如按照《行政许可法》的规定，验收行政主管部门不得收取任何费用，所以实践中，我们验收水土保持设施时都依法行政，不收取验收费用。 （三）加强水土保持监督管理“三支队伍”建设 水土保持预防监督工作是一项专业性、技术性、政策性很强的工作，没有一支精通业务、熟悉法律、敢于碰硬的队伍，将寸步难行。近年来，我们围绕如何进一步加强因开发建设项目而形成的预防监督、方案编制、方案评审三支队伍的建设，我们坚持“先培训、后上岗”、“持证上岗”制度，通过举办专业法律、公共法律培训班、召开研讨会等形式，全省大部分执法人员接受了培训，执法队伍知识结构不断优化，专业水平和管理能力不断提高。以在全省范围内开展文明执法单位创建活动为契机，全面加强队伍建设，大力推行《执法人员行为准则》和《文明用语规范》，进一步规范了执法人员的行为，树立了良好的执法新形象。按照省政府统一要求，对全省进行了专业法律知识的培训考核，统一换发省级行政执法证件，建立持证人员定期考核制度。在今年我们举办的水土保持监督管理能力建设培训班上，邀请了有关高校的知名学者就国家关于水土流失的最新理念以及水土保持工作的最新要求等进行了专题讲课，以此促进各级水土保持监督管理机构的工作人员解放思想，创造性地开展工作。 四、多措并举，提升了水土保持监督工作的社会地位 （一）建立了部门间联动机制 在过去的几年里，我省各地在执法和补偿机制的建立过程中积极寻求人大和政府以及有关部门的支持，有力地推动了《水土保持法》的实施。与此同时，省上还积极与省审改办、法制办、省编办等部门沟通协调，三次将省级立项的开发建设项目水土保持方案的审批及验收行政许可事项保留到我局；积极争取省发展与改革委员会的支持，从项目立项源头上把住水土保持方案审批关，目前煤炭、公路等建设项目在立项（核准）时没有水土保持方案，省发展与改革委员就不予立项（核准）；先后与省国土资源厅、省环保局联合发文，就开发建设项目水土保持工作予以规范；同时还加强了与铁路、交通、电力、煤炭、有色等行业主管部门的沟通协调，提高行业部门的认识，统一了思想，增强了这些行业建设项目防治开发建设过程中水土流失的自觉性。 （二）严格内部管理制度 在建立完善岗位目标责任制等各项内部管理制度的基础上，我们积极推行首问负责制、工作服务承诺制、一次办理制、限时办结制、失职责任追究制等行业内部管理制度。同时，实施“阳光工程”，在全行业积极推行政务“七公开”：即公开每个监督管理人员照片、姓名、岗位职责，公开监督管理工作程序、要求、标准、时限，公开收费项目、收费标准和法律依据，公开乙、丙级开发建设项目水保方案编制资格证书持证单位，公开服务承诺内容，公开各项管理制度，公开举报电话，使水保监督管理工作公开透明，自觉接受社会监督。 （三）狠抓法律宣传工作 我们充分利用《水保法》颁布纪念日等有利时机，一以贯之地狠抓了水土保持法律、法规的宣传普及工作。在宣传方法上，坚持“三个面向”，即面向领导，面向广大群众，面向开发建设单位；做到“四个结合，”即集中与经常相结合，广度与深度相结合，一般与重点相结合，对内与对外相结合。在宣传主题上，突出“三个重点”，即重点宣传法律知识、国策意识和正反典型。通过广泛深入持久的宣传，极大地提高了水保部门的知名度，增强了全社会合理开发利用和保护水土资源的意识与法制观念，为工作顺利开展打下了坚实的群众基础和思想基础。