科学处理开发与保护的关系

 

促进山西经济又好又快发展

 

——在晋陕蒙甘能源开发区水土保持生态修复暨沙棘资源建设论坛上的发言

 

山西省水利厅副厅长 张 健

（2008年9月11日）

 

山西是全国重要的能源基地，建国以来共生产煤炭近百亿吨，其中外调煤炭70多亿吨，为国家现代化建设提供了强有力的能源支撑，同时也推动了当地经济的发展。但煤炭资源的大规模开发，也造成了严重的生态破坏和环境污染，给人民群众的生产生活带来严重影响，愈来愈受到社会各界的广泛关注。处理好煤炭开采和生态环境保护的关系，事关科学发展观的贯彻落实和山西经济社会发展大局，受到了各级党委、政府的高度重视，也得到了中央政府的有力支持。下面我就山西目前在这方面的进展情况向各位作一简要介绍：

一、煤炭开采破坏生态环境的主要表现

煤炭开采给生态环境带来的影响和危害是多方面的，主要表现在：一是大面积的采空区引发了地表沉陷、滑坡、崩塌、地裂缝等一系列地质灾害，使地面上的房屋、公路、农田、植被等受到不同程度的破坏和影响；二是造成地下水位下降、水资源漏失量增大，不仅使水质含盐量增高、人畜吃水困难，还使大面积的森林植被退化、枯死，降低了造林成活率；三是大量的煤矸石及弃土弃渣侵占了自然植被面积，破坏生态景观，同时，因一部分煤矸石存在自燃现象，使得矸石中的有害成分通过径流、大气等途径，污染周围的土地、水域和大气。据初步估计，我省因煤炭开采影响和破坏的水土资源面积达到2万多平方公里，占到全省总面积的1/8多，造成的经济损失超过4000亿元。可以说，煤炭开采给山西造成的生态环境危害，已经到了不得不采取措施的时候。

二、煤炭可持续发展试点的主要内容及进展情况

实际上，我省各级政府一直都在探索煤炭资源开发与生态环境保护相协调的有效途径，但苦于没有明确的相关政策支持，这项工作未能全面开展。直到2006年，国务院批准在山西开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，为我省深入开展这项工作提供了历史机遇和政策支持。经过各部门大量的调查研究工作，2007年3月，省政府正式出台了《山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点总体实施方案》，由此翻开了我省煤炭工业可持续发展和生态环境治理保护的崭新一页。

试点方案中明确提出建立煤炭开采生态环境恢复补偿机制，按照“统筹兼顾、突出重点,预防为主、防治结合,过程控制、综合治理”的原则,加强产煤地区生态环境恢复治理 ,构筑煤炭开发的“事前防范、过程控制、事后处置”三大生态环境保护防线,做到“渐还旧帐,不欠新帐”,争取用10年左右时间使全省矿区生态环境明显好转。按照规划要求，需资金1400亿元左右,其中1000亿元通过矿山环境治理恢复保证金、煤炭可持续发展基金、煤炭两权价款（探矿权和开采权）等渠道筹集,其余400亿元资金缺口通过中央财政转移支付、地方政府投入、民间资本参与等筹集。

这里我重点介绍一下煤炭可持续发展基金和矿山环境治理恢复保证金，这是生态环境治理资金的主要来源。煤炭可持续发展基金主要用于单个企业难以解决的跨区域生态环境治理、支持资源型城市转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的社会问题，征收标准为动力煤5—15元/吨、无烟煤10—20元/吨、焦煤15—20元/吨，其中50%的资金用于跨区域生态环境治理。矿山环境治理恢复保证金主要用于本企业矿区生态环境的治理、恢复与保护，按吨煤10元分年按月提取，所得资金“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”。

截至2007年底，全省征收煤炭可持续发展基金103.1亿元，已安排支出40.13亿元，分别由环保、国土、水利、林业、扶贫、煤炭等部门，在省政府的统一组织领导下按项目分部门实施，涵盖了节能减排、造林绿化、国土整治、生态移民、棚户区改造、企业转产等多个领域。其中涉及水利、水保的项目有应急水源建设工程、农田水利灌溉工程、水土保持淤地坝工程、农村饮水安全工程、城乡节水工程、地下水及水源地保护工程等六大水利工程，以及千里汾河清水复流工程。2008年共安排水利、水保资金8亿元，以后将逐年增加。这些工程当中，水土保持淤地坝工程规划用10年的时间建设1万座淤地坝，累计成地80万亩，使项目区人均增三分高产稳产的沟坝地。今年安排淤地坝资金是3000万元，目前该项目正在实施中。千里汾河清水复流工程是我省利用煤炭可持续发展基金进行的一项重要生态修复工程，也是省政府确定的一项战略工程，工程规划投资20多个亿，总体思路是：上游重点施行保护和涵养水源，进行水土保持生态建设与保护；中下游重点是加强治污，并实施水量调剂；同时在全流域实施全面节水，最终要实现“水源涵养带、生态效益带、休闲景观带、富民工程带”的治理总目标，再现“汾河流水哗啦啦”的秀丽景色。近期主要是开展汾河中下游干流河道主槽疏浚、汾河生态湿地建设、调蓄清淤、两岸边坡生态治理等工程。随着时间的推移，试点方案提供的政策保障和资金支持的巨大作用将进一步凸显出来，对山西生态环境的建设与保护将产生越来越明显的促进作用。

三、各市县对生态补偿的探索实践

从上世纪90年代初期开始，我省一些产煤大县就已经开始在生态补偿方面做了探索，并出台了一些地方政策。他们一般采取政府要求、企业参与、市场运作的方式，鼓励煤炭企业参与当地的生态环境、社会公益、新农村建设等事业，以解决和缓和广大群众反映强烈的、因煤炭开采而引发的一系列生态和社会问题。下面我对有关县的做法作一简要介绍：

（一）柳林县“一矿一企治理一山一沟”

早在上世纪90年代初，柳林县就要求每个工矿企业出一台拖拉机或铲土机参加基本农田建设，当时称“一矿一机”。2001年，柳林县县委、县政府做出了绿化县城周围八座山头的决定，因资金短缺，要求在本县境内的工矿企业拿出一定资金参与这项事业（当时规定吨煤拿出2元）。2003年5月，柳林县正式出台了《关于实行一矿一企治理一山一沟，建设双百里绿色长廊的实施意见》，要求凡在本县境内从事煤炭及其它矿产资源开发生产的工矿企业，本着“谁开发，谁负责，谁造成水土流失，谁治理”的原则，承担一条小流域或一座山的治理任务。企业可以出钱由当地乡镇统一治理，也可以按照统一规划自己治理，流域面积、治理标准和治理时限根据煤矿井田面积及影响范围确定。自这一机制运行以来，柳林县投入到水保生态建设的厂矿企业达到69家，划定流域120条，治理总面积达到9.5万亩，投资总额达5500万元。

（二）左云县“以工补农、以黑补绿”

左云县位于大同市西部，煤炭资源丰富，煤炭开采业是当地经济的龙头产业，但多年的掠夺式开发，使其在经济收入大幅度增长的同时，生态环境也遭到严重破坏，地下水位下降，水土流失严重，农业生产条件低下。左云县出于农业生产及可持续发展需要，确立了“开发地下黑色宝库，建设地上绿色银行”的煤农经济发展方针，规定不论哪种经营性质的煤矿，每年都要拿出年收入0.5-1%的资金用于所属区域的生态环境建设，直到山变绿、水变清。“煤农经济发展方针”实施以来，左云县共从煤炭收入中提出5360万元资金用于生态环境建设，累计治理水土流失面积48.1万亩，治理度达到40.3%。

（三）乡宁县“一矿一业一事”

乡宁县是全国100个重点产煤县之一，随着近年来煤炭工业的快速发展，生态环境恶化、贫富分化严重、农村基础设施和公益事业发展相对滞后等问题也日益突出。在这种背景下，乡宁县开展了“一矿一业一事”活动，作出了“地下武装地上，煤炭支持农业”的战略决策，即各煤矿每销售一吨煤拿出30元，创办一个促进农民增收的非煤项目，办一项农民群众渴望的社会公益事业。由于这一活动坚持“谁投资、谁负责、谁受益、谁光荣”的原则，企业是活动的主导力量，除公益性事业外，开办项目的产权归投资的煤矿所有，因而调动了煤矿的积极性。活动开展以来，乡宁县投入资金突破10亿元，兴办“一业”项目64个，“一事”项目335个，取得了良好的社会效益和经济效益，探索出一条具有乡宁特色的“以煤补农”、生态补偿的路子。

四、乡村集体和个人参与的生态补偿

除政府行为外，我省还存在大量民间生态补偿行为。一些乡村集体靠煤炭开采实现共同富裕后，不忘建设家乡，开展了有声有色的水土保持工作。河曲县纸房沟村即是这样的典型。该村在依靠煤矿开采致富以后，没有因为务农收入低而放弃农业，相反，他们依靠挖煤积累下的财富，对自己的家园进行综合整治，开展了多项改善农业生产条件和矿区生态环境的水土保持治理工作。先后投资新修梯田800多亩，发展水地20亩，打坝9座，淤地270亩，新建果园300亩，营造用材林10万多株，种草、营造灌木林1200亩，新建蓄水量为1500m³的蓄水池两座。柳林县的葛家山村通过出让煤矿得到1600多万元，他们将其中的900万元分给村民个人。900万的资金分到个人手中后，村里又组织群众重新集资入股，再加上部分贷款，对村庄进行环境整治和发展后续产业。他们以村庄为中心，以小流域为单位，进行水土流失综合治理，建设了沟坝地，栽植了经济林，盖起了蔬菜大棚，还在山上办起一个大型养殖场。村民基本都在村办厂里安置，靠务工和分红生活。“一矿带一村，建设新农村”，“生态立村，科技富民”，葛家山村依靠煤矿走上了一条生态文明、共同致富的道路。

个人生态补偿行为是又一支重要力量。在煤炭开采经营行业中，有很多乡土观念重、有爱心的煤矿老板，在积累了大量资金后，将一部分收入主动拿出用于家乡生态环境建设。柳林县刘继平是一个土生土长的庄稼汉，他于1988年承包了柳林县的一处煤矿，经过十多年的辛苦经营，逐渐成为当地小有名气的富翁。2001年，他花10万元买下家乡3170亩荒山，2004年，他又花50万元购买了临近村庄3700亩荒山荒沟，进行综合治理。目前，他已累计在这两座荒山上投资1000多万元。阳泉市水保治理大户石忠，开有两个煤矿，每年在他承包的荒山上投入1000多万元，将原来的一处荒沟治理改造成集生态、旅游、文化于一体的好地方。这些个人治理带头户，也是我省民营水保大户重点扶持的对象。目前我省每年拿出500万元对各地从事生态环境治理的民营水保大户进行奖励，调动和鼓励了群众参与生态环境建设、生态补偿的积极性。

五、启示及建议

（一）要实现煤炭工业的可持续发展，一定要有政策上的支持

这次国务院将煤炭可持续发展政策试点放在山西，就是对山西最大的政策支持。我们知道，山西在新中国成立以来，开采了近百亿吨的煤炭，为全国经济发展作出了巨大贡献，也加快了山西经济的发展，但与此同时，也给山西留下了连片的采空区和生态环境的巨大破坏。这其中的一大原因是保障性政策的缺失，主要表现在长期以来煤炭价格偏低甚至无偿调拨，企业只管创造利润而不承担生态环境等社会责任，这就需要国家在政策层面上做出一些规定，以保护煤炭开采地区群众的经济利益和更好生存发展环境的权利。再进一步，要将这些保护性的政策措施上升为基本的法律要求。同时，要准确评价资源开采对生态环境造成的影响，还要建立起一套有效的生态环境技术评价体系，为生态环境的价值量化提供科学依据。

（二）要治理和保护矿区的生态环境，必须有资金上的保障

试点方案确定的生态环境治理思路是“渐还旧帐,不欠新帐”，要解决几十年的历史欠账，需要有大量的资金，需要中央、地方和企业的共同投资参与。试点方案提供了四个主要的资金渠道，这也是试点方案的核心内容，即，征收煤炭可持续发展基金、有偿出让煤炭资源矿业权、提取矿山环境治理恢复保证金和提取煤矿转产发展资金。除此之外，我省还在积极争取中央加大对我省的转移支付力度，以解决煤炭开采长期积累下的历史遗留问题。这是一种更大时空范围的补偿行为，是现在对过去的补偿，是东部对中西部、经济发达省份对欠发达省份的补偿。

（三）应当把生态环境成本纳入企业的生产成本

企业是整个经济社会的细胞，要从根本上改变煤炭开采对生态环境造成新的破坏以及“企业破坏、政府买单”的现状，还要从规范企业行为入手，最主要的一条，就是将生态环境成本纳入到企业的生产成本。长期以来，我国对煤炭等资源的开采权一般都采取行政手段无偿授予，同时在计算企业成本时，只反映采掘、运输等开发成本，忽略了资源稀缺性和生态环境损害成本，这直接导致了资源利用率低、生态环境破坏严重，以及煤矿老板的一夜暴富和当地百姓的相对贫困。去年年底，国务院出台了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，已经明确提出要将矿业权取得、环境治理、生态修复等7项费用列入资源性产品的成本构成，这就为我们进一步建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制提供了政策支持。

（四）一定要为资源性地区的长远发展打好基础

资源性地区在今后发展中，一定要坚持全面、协调、可持续的科学发展方向，不能再出现一面开发、一面破坏的现象，真正做到在生态环境上，既不欠旧账，也不欠新账。其次是要大力推行集约高效的资源开发利用方式，既能延长资源的开采周期，又能减少对生态环境的破坏，为以后实现经济转型降低成本和难度。我省目前正在以建设新型能源和工业基地为目标,积极培育发展大型煤炭集团公司。三是积极发展后续替代产业，促进资源性地区的可持续发展。资源总有枯竭的时候，当地人却还要生存下去，这就需要开辟新的领域。德国鲁尔地区在产业结构调整时期，政府制定了一系列优惠政策，并在资金上予以支持，从而吸引大批新型产业落户，实现了鲁尔地区经济结构的成功转型。日本九州则在转型期生态环境治理的过程中，培育发展出了发达的环境产业，在垃圾处理、资源循环利用等方面领先世界。这些成功的经验为我们提供了借鉴。

谢谢大家！