实施“丹治”工程 保护一江清水

 

——陕西省丹江口库区及上游水土保持工程汇报

 

 

陕西省水土保持局局长张秦岭

 

（2009年10月31日）

 

陕西地处我国内陆腹地，跨黄河、长江两大流域，总面积20.58万km²，总人口3700万，是一个经济欠发达的西部省份，也是水土流失严重和水资源紧缺的省份。以秦岭为界，分属黄河、长江两大流域，秦岭以南的大部分地区属南水北调中线工程--丹江口水库库区的上游。丹江口水库水源区涉及我省的西安、宝鸡、汉中、安康和商洛5个市、31个县（区），区内总人口805万人，总面积 6.27万km²，占丹江口水库控制面积9.52万km²的65.9%；陕西省境内汉江和丹江年均入库水量284.7亿m³，占丹江口水库多年平均入库水量408.5亿m³的70%。因此，陕西省是南水北调中线工程的主要水源地，也是保证南水北调中线工程水源区水质的重点地区。

 

2006年2月，国务院批复了《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》（以下简称《规划》），明确将《规划》中的近期水土保持项目纳入南水北调中线一期工程总体方案，与主体工程同步实施。《规划》近期安排我省水土保持重点治理县（区）17个，治理小流域337条，治理水土流失面积7534.88平方公里，总投资18.95亿元。

 

2007年10月，水利部在我省安康市召开丹江口库区及上游水土保持工程（以下简称“丹治”工程）建设启动会，拉开了“丹治”工程建设的序幕。项目启动以来，我省坚持以治理水土流失、改善生态环境为前提，以保护水源区水质、实现一江清水供北京为目标，圆满完成了国家下达的各项治理任务，各项工作呈现出良好的发展势头。

 

一、完成的主要工作

 

（一）工程建设进展顺利，发展势头良好

 

2007—2008年，国家下达我省3市17个县（区）治理水土流失任务3529.01km²，总投资91468万元，其中中央投资45734万元。截至目前，我省“丹治”工程共完成治理水土流失面积3560.18km²，占2007—2008年度国家下达计划任务的100.88%；完成总投资90286.84万元，占计划的98.71%，其中完成中央投资45734万元，占计划的100%。2009年度国家下达我省3市12个县（区）治理水土流失任务2962km²，总投资74040万元，其中中央投资37020万元。我省早安排，早部署，及时分解下达治理任务。截止目前，12个项目县（区）已全面开工，完成实物工程量30%以上。

 

（二）前期规划设计工作全面完成

 

2007年以来，在抓好技术培训的基础上，我省组织各项目县（区），先后分2批编制完成了《规划》确定的我省近期治理任务，共84个项目区可行性研究报告，并全部通过长江委组织的技术审查，由省发改委进行了批复。分5批，完成了近期337条小流域初步设计的编制，全部通过了省水保局组织的技术审查，并由省水利厅进行了批复。

 

（三）制定办法，规范项目管理

 

在项目管理上，我省提出了“抓住前典（前期工作和典型示范），运用两监（监理和监测），把好两关（检查验收和资金管理）”的工作思路。在工程建设中，积极推行工程建设责任制、项目公示制、重点工程招投标制、投工投劳承诺制、资金报账制等。根据国家颁布的《水土保持工程建设管理办法》，我省及时制定下发了《陕西省丹江口库区及上游水土保持工程建设管理办法》和《陕西省丹江口库区及上游水土保持工程检查验收办法》，安康市、商洛市等市、县也制定了相应的管理办法，进一步规范了项目的立项、审查、工程实施和资金使用。同时17个项目县（区）水利局全部委托监理公司开展了工程监理。省水保监测中心编制了“丹治”项目监测方案，布设了20多个监测站点，开展治理效益监测。

 

（四）水源区水土保持生态补偿研究取得重要成果

 

2007年以来，由陕西省水保局和西安理工大学主持，来自科研、生产、教学和管理等不同部门的30多位人员共同开展了南水北调中线水源区水土保持生态补偿机制研究工作。水源区5市31个县区水利水保部门大力配合，国家和省上有关部门高度关注，2007年陕西省水利厅与全球水伙伴（中国陕西）在汉中召开了《南水北调中线水源区水土保持生态补偿机制研讨会》，全球水伙伴高级顾问、水利部、国家发改委、国务院政策研究室及陕西省、市、县有关单位120人参加会议。2008年完成了研究工作。2009年10月研究成果通过了陕西省科技厅组织的科技成果鉴定。鉴定专家组一致认为：取得的研究成果不仅为国家跨流域调水生态补偿标准的定量计算提供了参考方法和依据，而且对建立跨流域调水生态补偿机制具有重要的理论指导与借鉴价值，研究成果达到国际先进水平。

 

二、主要做法和体会

 

以上这些工作的开展和成绩的取得，得到了水利部、国家南水北调办等有关部委的大力关心和支持。在省委、省政府的正确领导下，我们立足“一江清水供北京”的目标，把治理水土流失，保护水源、治理污染、净化水质作为水源区水土保持工程建设的首要任务。落实科学发展观，践行人与自然和谐相处及可持续发展的理念，推进生态文明建设；实现以人为本的理念，把项目建设同改善水土流失地区农业生产条件，发展地方经济，建设社会主义新农村紧密结合；强化项目管理，创新项目建设和管理机制，注重质量，打造精品。我们的主要做法是：

 

（一）政府推动，夯实责任

 

我省各级党委、政府紧紧抓住“丹治”工程建设的历史机遇，切实把“丹治”工程建设纳入农村经济工作的重要内容，作为建设生态文明，开展社会主义新农村建设的突破口。省委、省政府高度重视“丹治”工程建设，赵乐际书记、袁纯清省长多次询问工程进展情况，主管省长姚引良亲临项目区检查指导。工程启动之初，省政府就建立了联席会议制度，多次召开联席会议，明确部门分工和职责。省发改委、水利厅和省水保局等部门密切配合，省发改委负责批复项目区可研和下达年度计划，省水利厅负责批复小流域初设，省水保局负责审查项目区可研和小流域初设、编制年度建议计划和下达明细计划任务。省水保局把抓好“丹治”工程列为全省水土保持“三大重点工程”之首，统一部署，整合全局的技术力量，建立了“丹治”工程管理体系，制定了详细的前期工作、工程建设和项目管理流程。各市、县（区）政府及时成立“丹治”工程建设领导小组，政府主要领导担任组长，发改、财政、水利、农业、林业等部门为成员，经常召开专题会议，听取工作汇报，协调解决工程建设中存在的关键性问题。县（区）政府把工程建设任务纳入年度考核目标，与各乡（镇）签订了目标责任书，将任务层层分解。实行了县级领导包片、局级领导包流域、业务干部包工程点的包抓责任制。通过落实领导和业务干部责任，确保了工程建设的顺利开展。

 

（二）科学规划，综合治理

 

丹江口库区及上游水土保持工程承担着南水北调中线水源区保护的重责。为此，我们把防治水土流失，保护水质、控制污染作为主要的治理目标，进一步转变观念，理清思路。

 

首先，在项目区选定上，坚持面向水土流失严重、集中连片的生态脆弱区和非点源污染重点区域倾斜，向群众治理愿望迫切，治理积极性高的地方倾斜。

 

其次，围绕水土资源的可持续利用做文章，把着力点放在解决与群众关系密切的生产和生活问题上。项目建设以改善农业生产条件，提高农业综合生产能力为基础，不断优化土地资源配置。通过调整土地利用结构来调整产业结构。以坡改梯、坡面水系为重点，建设高产稳产的基本农田。因地制宜，建设集中连片的特色经果林园。形成了蚕桑、茶叶、油桐、板栗、核桃、木瓜、柑橘、中药材等规模较大的主导产业，经济效益显著。

 

第三，在小流域措施规划时，充分考虑生态清洁型小流域建设的目标，调整技术路线、优化措施结构。措施配置突出其控制非点源污染，拦截泥沙的作用，集中布设到生产用地治理和改造上，布设在有利于植被恢复，涵养水源的区域。对于大量的陡坡耕地和荒山荒坡采取造经济林、生态林、种草、植物篱等生物措施，对坡面水土流失区，在建设高标准基本农田的同时，建立径流调控工程体系，对沟道及输沙通道，采取拦蓄结合的工程措施。在生态修复措施构成上，我们增加了沼气池和节柴灶建设，示范推广舍饲养畜项目，同时把垃圾房、污水处理池建设也纳入“丹治”工程的措施范畴。

 

第四，重视非点源污染过程与控制研究。结合“丹治”工程实施，省水保局和西安理工大学联合开展了“陕西汉丹江水源区及渭河流域水土流失非点源污染过程与控制研究”的课题研究，在项目区建立水土流失与非点源污染治理技术示范基地7个，为进一步确立非点源污染控制技术路线提供了可靠的决策依据。

 

尤其是，在工程建设中我们始终坚持以小流域为单元，构建山顶、坡面、沟道不同地貌部位的立体防护体系，实行增加植被、控制泥沙、减少污染、美化环境多项措施并举，努力把“丹治”工程项目区打造成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。2年多来，全省“丹治”项目区创建生态清洁型小流域11条，创建社会主义新农村示范村27个。白河县严鱼套小流域所在地蔓营村，以“丹治”水保项目为平台，整合农业综合开发、新农村建设等资金，组建8个专业队长年治理，2年共新修河堤5公里，修地500亩，修田间道路4公里，栽植密植桑500亩，连片栽植经果林300亩，硬化水泥路4公里，建养老院一座，村级服务中心一座，建民居30户，建人畜饮水工程2处，安装路灯40多盏。建标准化莲菜池100亩，同时对垃圾和污水进行集中处理，美化村庄院落，建成了一个青山绿水，鸟语花香的生态村。商南县任家沟流域，按照新农村建设的标准，打造山水园林化流域，山上绿树成荫，山间清水淙淙，村庄洁净美观，人民生活安居乐业，欣欣向荣。山阳县老沟流域，毗邻城区，过去流域内植被稀疏，坡耕地广布，村庄院落脏乱，污水、垃圾随意排放。“丹治”工程实施后，采取山上封禁治理恢复植被，山坡建设石坎梯田，退耕建经果园，沟道封沟打卡控制泥沙，田间配套生产道路，村庄实行整洁工程，开展舍饲养殖，对通村道路进行硬化处理，建垃圾房4处，建污水池一处。经过治理，现在老沟流域面貌焕然一新，山绿了，水清了，村美了，人富了。

 

（三）强化管理，狠抓质量

 

“丹治”工程是我省陕南地区有史以来，国家投资力度最大、范围最广，集中开展治理的重点水土保持工程。如何开好头、起好步，是关系到工程建设成败的关键，关系到水源区人民群众的切身利益。为此，我省要求各级业务部门要按照“逐级管理，分级负责”的原则，切实负起责任，创造性开展工作。在工程建设的关键时期，为推进工程建设进度，2008年8月在我省在商南县召开“丹治”工程座谈会，查问题，找差距。10月在“丹治”工程项目区的山阳县召开全省水土保持重点工程动员会，全面加快工程建设进度。为了落实今年中央扩大内需三个“百分之百”的要求，2009年9月我省在汉阴县召开陕南国家扩大内需水保项目动员会。同时，省水保局还专门建立了“局领导包市、处长包县、技术干部包项目区”的干部包抓责任制，在全局抽调局级干部6名，处级干部9名，业务干部9名，深入项目区市、县和工程点督促治理工作，形成了督促检查的长效机制。汉中市、商洛市总结多年来“长治”工程建设经验，用于“丹治”项目建设。治理任务较大的安康市则挤出有限的时间，组织项目县（区）主管局长和技术人员到实施过“长治”工程的有关重点县取经学习，达到了拓宽思路、取长补短、促进工作目的，取得了明显效果。为了保证工程建设的质量，我省在工程建设中大力推进项目监理制，依托监理公司，在所有开工建设的小流域都开展了旁站式监理。为了精确的评价工程的效益，我省水保监测中心与长委监测中心、各市县监测站配合，结合工程的规划，对“丹治”项目实施系统监测。

 

（四）典型推动，以点带面

 

为进一步推动工作，提高治理水平，我省在抓典型示范工作中，提出“三沿”（沿城、沿河、沿路）的工作思路，各县（区）采取项目捆绑，资金整合，实现资金互补，以“丹治”工程项目区为主战场，合力打造精品工程；坚持工程建设与新农村建设结合，以改善农业生产条件，提高农民收入为重点，逐步走出民生水保的新路子；以典型建设推进项目的均衡发展。2年来，我省在确定的40条示范小流域中，创办了40多个示范点。通过示范点建设积累治理模式、措施配置结构、工程质量标准、组织管理等方面的经验，大力推广先进的治理技术。安康市实行一条流域一个特点，一个项目区一个品牌，高起点，高标准，努力建设精品工程、样板工程。安康市的旬阳县根据张王沟小流域紧邻城镇人口密集的特点，在庙坪综合治理点，新修基本农田1500亩，生产道路8公里，溪沟整治3.8公里，排灌沟渠10.8公里，在坡面栽植油桐、侧柏等生态林4000多亩，在5平方公里范围内，集中连片，综合治理，彻底改善了当地群众生产生活条件。汉中市的镇巴县按照创办大示范区的要求，对杨家河和楮河2个项目区交通干线的直观坡面，全面规划、一次治理，形成了2个连片上千亩的坡改梯工程示范带。汉中市勉县的杜家坝示范点除措施综合外，还充分考虑了洪水泥沙沉淀过滤，污水和垃圾处理等问题，创办生态清洁型小流域。商洛市的丹凤县为了探索丹江川道小流域治理模式，以万湾小流域为示范点，按照“以人为本”和“人水和谐”的原则，全方位规划，发挥优势，打造水保生态示范流域。商州、商南县都选择了沿川道、312国道的浅山丘陵区小流域启动治理，将重点放在坡耕地多、人口稠密，水土流失严重的区域，并积极探索土坎梯田植物护坎和预制件筑坎技术，取得了明显成效。

 

（五）大力宣传，营造氛围

 

为了扩大“丹治”工程的影响，增强广大干部群众的水源保护和水土保持意识，创造良好的项目建设氛围，我省把“丹治”工程的宣传工作放在突出位置。一是我省加大水土保持国策宣传教育力度，专门召开会议，与各地市水利局、水保站签订了水保宣传目标责任书。二是各项目市、县（区）都制定了相应的宣传计划，利用广播、电视、报刊、杂志、网络等多种形式开展广泛的宣传活动，在城市周边、公路沿线和项目区树立标志牌，刷写宣传标语。三是结合3.22世界水日和6.29水保法宣传日进行大规模集中宣传，及时报道我省各地在前期工作和项目建设中的动态。四是以“丹治”工程建设座谈会和动员会、水利部和长委部位来我省检查工作等活动为契机，大力宣传我省“丹治”工程建设成果。五是组织报纸、电视等媒体记者，深入项目县（区）采访，发表多篇高质量稿件，及时报道治理的进度和工作中涌现出的先进人物。这些措施都为我省“丹治”工程建设营造了良好的舆论环境，促进了项目顺利开展。

 

三、问题与建议

 

（一）实施范围小

 

丹江口水库水源区涉及我省的31个县（区），而《规划》近期安排我省只有17个县（区），水土流失治理任务7534.88km²,仅占陕西省水源区水土流失总面积33900km²的22.22%。我省水源区还有洋县、城固等县尽管距离库区较远，但是坡耕地面积大，水土流失极其严重，对水源区水质的影响同样重要，亟需治理。如果不及早开展水土流失治理，《规划》提出的总体目标将难以实现。

 

（二）投资标准相对低，治理资金缺口较大

 

《规划》编制时单位面积投资标准控制在20-30万元/km²，是按照2004年一季度物价水平编制的。目前项目区原材料价格上涨较大，尤其是受项目区高速公路等基建工程全面铺开，加之项目区外出务工人员多等客观因素影响，现在劳动力价格大幅上涨，技工日工资在60元以上，普工日工资在40元以上。从而导致项目在实施中资金缺口较大。2007-2008年国家下达计划中，中央投资和地方配套的比例各占50%。而陕南地区大部分为国家级贫困县，地方财政困难，配套资金难以落实。影响了工程建设质量和效益。

 

（三）新上项目县治理经验不足

 

我省陕南地区水保部门的技术人员较少，经验不足，勘察设计设备落后，办公条件较差，对项目的实施产生了一些不利影响。

 

鉴于以上情况，我省特提出以下4点建议

 

1、尽快启动二期项目,扩大治理范围

 

根据丹江口库区及上游水污染和水土保持部际联席会议第二次全体会议精神，国家将对《规划》进行修编，并确定近期规划期为2009—2013年，远期规划期为2014—2020年。目前，我省已开展了丹江口库区及上游水土保持工程二期项目规划。建议国家将我省水源区31个县（区）全部列入二期项目实施范围，争取尽快启动二期项目治理。

 

2、建立完善丹江口库区及上游水土保持生态补偿机制

 

为了保证南水北调中线工程水源区水质，国家对汉、丹江流域现有工业企业进行了关、停、并、转，有些甚至是当地支柱产业，地方财政受到较大损失。当地群众的就业和农业生产也受到严重影响。水源区生态补偿也得到了社会各界的广泛关注和认同，因此，恳请国家加快建立水源区水土保持生态补偿机制的步伐，出台相应政策。同时，建议国家能从中央财政转移支付丹汉江水源区生态补偿资金中，安排一定比例用于水土保持生态建设。

 

3、提高投资标准，降低并逐步取消地方配套

 

建议国家在二期项目规划编制中应充分考虑当前价格水平和中央扶持农村的优惠政策，制定国家投资标准。同时，由于我省陕南31个县（区）中有18个是国家级贫困县，地方财政极其困难，水土保持工程投入严重不足。建议国家能考虑我省地处西部的实际，提高工程投入中的中央投资比例，降低并逐步取消地方配套。

 

4、增加技术培训，提高技术水平

 

建议水利部和长委多举办一些“丹治”工程前期规划、财务管理、项目管理等方面的技术培训，以及现场会、座谈会等，提高我省基层水保部门的技术水平。