抓好试点工程 提升建管水平——在黄河中游水土保持委员会第九次会议上的发言

内蒙古自治区副主席 雷•额尔德尼（2007年9月 7日）

各位领导、同志们；　　首先我代表内蒙古自治区人民政府对黄河中游水土保持委员会第九次会议在宁夏回族自治区召开表示热烈祝贺！同时借此机会向国家发革委、水利部及有关流域机构、财政部、农业部等部委以及兄弟省区多年来对内蒙古水土保持生态建设事业的关心和大力支持表示衷心的感谢！下面我就八次会议以来内蒙古黄河流域水土保持生态建设情况做简要汇报。　　一、基本情况　　内蒙古自治区是全国土壤侵蚀最为严重的省区之一，全区土壤侵蚀面积达74.48万平方公里，占全区总土地面积118.3万平方公里的63%，其中水蚀面积15.02万平方公里。水土流失严重地制约着我区经济社会的发展。自治区成立60年来，在党中央、国务院和有关部委的大力支持下，自治区各级党委、政府对水土保持生态建设高度重视，广大干部群众认识程度不断提高，水土流失治理取得了很大的成绩。截止到2006年底，我区累计完成水土流失治理面积9.56万平方公里，占全区水蚀面积的63.3%。水土保持为全区生态环境恶化整体遏制、局部好转发挥了重要作用。　　黄河上中游水土保持委员会八次会议之后，自治区和黄河流域各盟市党委、政府认真贯彻落实会议精神，依托正在实施的黄土高原淤地坝试点工程、黄河水保生态工程、沙棘治理砒砂岩工程等一批国家重点水土流失治理工程，努力加大工作力度，加快治理步伐，水土保持治理、预防监督、建后管护等项工作均取得了明显成效。截止到2006年底，我区黄河流域累计完成治理面积3.42万平方公里，占我区黄河流域水土流失总面积的30.7%。　　2003年黄土高原淤地坝试点工程在我区启动以来，自治区黄河流域各级水利水保部门高度重视试点工程的建设和管理，坚持把淤地坝建设作为实践“三个代表”重要思想的战略举措，按照科学发展观的要求，认真开展工作。　　几年来，我区淤地坝试点工程在前期工作、建设管理、资金管理、体制创新等方面做了大量工作。各盟市、旗县领导重视，责任落实，各项管理制度和政策措施日臻完善，水利水保部门在淤地坝建设管理中的责任意识普遍加强。前期工作扎实推进，宣传力度不断加大，试点工程进展顺利，工程管理步入了规范化的轨道。　　2003年11月，国家正式启动了黄土高原地区淤地坝试点工程建设项目。2003年至2007年5年间，国家发改委、水利部共下达我区国债投资21070万元，计划建设淤地坝928座，涉及流域内13个旗县的35条小流域。　　按照国家项目建设管理要求，自治区和有关盟市、旗县均成立了分管领导任组长，发改委、水利、财政、审计、监察等部门领导参加的坝系工程建设领导小组，并在水利部门设立领导小组办公室，具体负责淤地坝工程的前期规划、项目招标、工程建设、资金管理、质量监督等项工作。经过四年多的实施，目前我区已竣工淤地坝699座，其中骨干坝163座，中型坝259座，小型坝277座。　　二、主要做法　　我区淤地坝建设经过几十年不断的探索与总结，形成了一套比较完整的建设和运行模式。从项目的规划、立项、设计、审批、施工、验收到管理、运行等方面基本步入了制度化、规范化的轨道，积累了一定的经验。　　1、做好项目前期工作，是搞好淤地坝建设的基础　　前期工作质量的高低是坝系工程建设基础。淤地坝工程建设具有面广、量大、分散的特点，技术性和社会性都很强，如果前期工作不扎实，工程质量和施工进度就很难保证，建成后很难获得预期效益。因此，这几年我们要求项目前期工作中必须严把三关：一是规划可研关，坚持“以防洪保安、效益优先”的原则确定项目。对领导重视、群众积极性高，方案合理可行的工程，优先安排建设；二是设计关，必须做到深入实地、认真勘察、仔细研究，进行多方案比选；三是审批关，坚持严谨的科学态度，严格审批程序，提高审批质量。 　　2、认真落实各项制度，全面提升建管水平。　　工程实施以来，我区紧紧围绕前期工作高标准、工程建设高质量、运行管护高效益的宗旨，不断改进淤地坝工程建设管理工作。为规范淤地坝试点工程的管理，经过反复研究讨论，自治区在《黄土高原地区水土保持建设管理暂行办法》的基础上，出台了《内蒙古黄土高原地区水土保持淤地坝工程建设管理实施细则》，使各项工作有章可循。在具体实施过程中，各地认真推行项目法人制、监理制、招投标制和工程承包制，严格按照基本建设程序进行管理。对未批复的工程不准开工建设，无中间验收的工程不予竣工验收，设计变更不履行报批手续的不予验收，工程施工质量不符合规范要求的不予验收，不落实防汛责任制的不予验收，从而有效地保证了施工质量，确保了工程投资的合理使用，工程进度也明显加快。　　3、积极总结推广先进适用的筑坝技术和坝系建设模式　　多年来，我区在黄土高原淤地坝建设过程中，认真学习借鉴兄弟省区的先进经验，针对各自不同的条件，不断探索，总结出了一套比较符合当地实际情况的建坝技术。水坠法筑坝、碾压法筑坝、涵管卧管配套定型设计等成果在实践中得到了广泛应用，取得了既快捷便利又经济安全的良好效果。　　在坝系建设模式上，主要有以下四种：一是流域面积较小的沟道，建坝顺序采取由沟口到沟头，由支沟到毛沟，自下而上分期打坝，上拦下种，淤种结合；二是流域面积较大的沟道，建坝顺序采取由沟头到沟口，由毛沟到支沟，自上而下筑坝。当上游淤地坝基本淤满可以利用时，再打下坝，滞洪拦淤。由沟头打到沟口，逐步形成坝系；三是采取“一坝一塘”的建设模式，将单独运用的水库、塘坝和单一开采地下潜水的大口井、截伏流等工程联合运行，地表水和地下潜流合二为一，提高水资源利用率；四是在较大的干支沟内，采取干沟发展川台地以生产为主，支沟以滞洪为主的沟道治理形式，干支沟各坝按区间流域面积分组调节、控制洪水泥沙，形成拦沙、蓄水、排洪、淤地、生产有机结合的坝系工程体系。　　4、管好用好建设资金，提高资金使用效益　　坝系工程建设是一项投资多、周期长、效益大的工程。各地在积极采取措施，多渠道筹资，努力解决建设资金不足方面采取了以下措施：一是通过地方配套和群众自筹方式，用于解决坝区淹没损失；二是鼓励企业、社会团体和治理大户在土地开发中积极参与淤地坝建设；三是严格执行“三专一封闭”的资金管理制度，确保专款专用，杜绝挤占挪用。实行资金报帐制，工程开工时先拨付一定比例的启动资金，然后按照监理人员核定的工程进度和报帐申请，追加拨款。这些制度的执行，有效地杜绝了截留、挪用、浪费国家投资现象的发生，提高了资金使用效率。　　5、落实监理制，是抓好工程质量的关键环节　　百年大计，质量第一。坝系工程建设质量管理，认真执行建设单位负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合的管理体制。工程建设伊始就要明确各方责任，实行工程质量终身负责制。质量监控的重点是工程放线、清基、隐蔽工程施工、坝体密实度及坝体结合部处理等关键工序。为此，我们要求监理单位认真履行职责，在施工期间，要求监理人员必须实行旁站式监理。旗县技术人员配合监理人员经常深入施工现场，按照初步设计和有关规范的要求对淤地坝的施工质量、进度、资金进行有效监控，发现问题及时解决。质量监督单位定期对工程质量进行督查，重点检查施工单位的施工记录和坝体密实度测定资料，按照规范要求层层把关，确保工程施工质量，并且随时通报检查结果。　　6、做好防汛预案，确保淤地坝安全渡汛　　坝系工程安全渡汛是一项非常重要的工作。各级防汛抗旱指挥部门对此高度重视，将坝系工程防汛工作列入整个防汛工作之中，实行了行政首长负责制。每到汛期，水利水保部门领导都要亲自部署、认真检查；管理部门建立防汛预案，及时清除安全隐患。由于工作到位，责任明确，多年来我区在建的淤地坝工程都能做到安全渡汛。　　7、淤地坝效益是检验项目建设成败的重要标准　　坝系工程建设不仅是减少入黄泥沙、治理黄河的一项重要措施，也是黄土高原广大群众的一项致富工程；不但是合理开发利用水土资源，发展农业生产的基础性工程，也是退耕还林还草的保障措施。鄂尔多斯市东胜区依托已建的66座骨干坝，累计拦蓄洪水515.8万m3,拦蓄泥沙746.7万m3,保护下游农田1.2万亩,开发土地1.73万亩,发展水浇地2.36万亩,摸索出“一坝一塘，引水上梁”的发展模式，取得了显著的生态效益和经济效益。鄂尔多斯市准格尔旗西黑岱坝系工程，由9座骨干坝、11座中型淤地坝、18座小型淤地坝组成，坝系总拦泥量478万m3,平均每平方公里拦泥14.9万m3，基本保证了全流域的泥沙流而不失，已经淤积坝地1635亩,使原有的坡耕地全部退耕,人均粮食比治理前增加了4.5倍,人均收入由65元提高到2680元。实现了人田下川，林草上山，呈现出山川秀美、林茂粮丰、各业兴旺的喜人景象。　　三、主要问题　　1．资金紧张，计划任务难以完成　　我区经济发展欠发达，地方财力有限，自筹资金能力差，配套资金落实困难。在项目实施过程中，大部分旗县由于中央投资比例小，配套资金难以落实，造成建设资金缺口较大，只能在先保证完成骨干坝建设任务的前提下，再考虑中、小坝的建设，给单坝的安全运行埋下了隐患，同时降低了整个坝系的防洪能力，使得坝系工程建设预期目的实现受到了影响。在2003和2005年年下达计划中，个别地方计划由于资金缺口大，目前仍有一些未能开工建设。　　2．时间紧，工作量大，造成前期工作不扎实　　由于时间紧、工作量大，加之承担单位各方面条件所限，造成前期工作不够扎实，质量达不到要求，为工程的具体实施带来了一定的困难。另外，工作经费不足也是前期工作滞后的重要原因，直接影响到了项目储备。　　3．工程安排过于集中，造成个别旗县任务量过大　　由于坝系工程强调主要在多沙粗沙区安排项目，从而造投资和建设任务相对集中，地方配套资金及建设管理任务压力很大，计划任务完成难度加大；而非多沙粗沙区多数旗县虽然积极性很高，却项目比较少，建设任务不均衡。　　四．几点建议　　1．我区是边疆少数民族自治区，经济发展欠发达，地方财力有限，要拿出大量的配套资金用于坝系工程建设难度很大。另外，淤地坝试点工程在改善当地广大群众的生产生活条件和区域生态环境的同时，更重要的是减少入黄泥沙，为黄河下游的长治久安做贡献。所以，建议国家考虑我区的实际情况，在投资上给予倾斜，适当提高中央投资的比例，以减轻地方建设资金的压力。　　2．目前采用的定额偏低也是加大地方资金压力的重要原因，建议根据目前人员工资和建设材料涨价的实际情况，对工程定额进行调整修订。　　3．．大多数盟市旗县水利水保部门的技术支撑条件较差，办公自动化程度和工程人员的技术水平亟待提高，以适应新形势下淤地坝建设管理的要求。　　五．下一步工作安排　　1、进一步加强管理，高标准、高质量完成好下一阶段坝系工程建设任务。　　一要加强领导，完善制度。尽快研究协调解决淤地坝建设中征地拆迁、配套资金、工程招投标、受益群众投工投劳和建后的运行管理等问题，确保工程建设顺利进行。各地要在总结以前建设管理经验和教训的基础上，进一步完善各项管理制度，充实人员，落实责任，加强对参与工程建设有关单位的约束和管理，努力做到高标准、高质量、高效益。各主管部门将及时检查指导，切实履行好自己的职责。　　二要按照《内蒙古自治区水土保持淤地坝建设管理细则》和其它有关规定，严格执行项目法人制、招投标制、建设监理制和项目公示制。做到该招标的要依法招标，并签定完备的施工合同；监理和质量监督部门要切实履行各自的职责，加强技术力量，严格按施工技术规范、质量标准和委托合同的要求，进行监理和质量监督，严把质量关。对于不按要求施工而导致质量出现问题的工程，一定要停工整顿，该返工的返工，以确保工程质量。工程建设主管部门、建设单位、监理单位、质量监督部门和施工企业要相互配合，扎扎实实做好各自职责范围内的工作，高标准、高质量地完成每一阶段的建设任务。　　2、继续抓好前期工作　　在尽快完成目前正在编制的坝系可研和初步设计的同时，各项目旗县还要认真分析研究本地的自然条件，筛选一些面积适中、条件较好、适宜开展坝系建设的流域，组织开展前期准备工作，搞好项目的储备。　　3、不断改革和创新工程运行管理体制　　多年来我区在淤地坝建后运行管理改革方面取得了一定的成绩，今后我们将进一步加强淤地坝运行管理机制方面的研究和探索，按照建管用、责权利相结合的原则，积极推行承包、租赁、拍卖和股份合作等方式的淤地坝工程产权制度改革，落实已竣工工程运行管理单位和责任，落实工程使用权和运行管护责任，做到以坝养坝。在积极探索的基础上，通过改革保障机制、完善创新机制，建立起适应市场经济规律、责权利相统一的工程运行管理机制，确保工程发挥应有的效益。　　4、确保淤地坝工程度汛安全　　今后将进一步采取有力措施，确保已建和在建淤地坝工程的安全度汛。一是要从思想上高度重视淤地坝工程防汛工作，以高度负责的态度，充分认识坝系工程度汛安全的重要意义，不能有丝毫的麻痹思想和侥幸心理；二是要广泛深入地宣传防汛工作的重要性，努力提高广大干部群众对淤地坝工程防汛工作的认识，增强水患意识；三是要进一步落实各级行政首长负责制，将淤地坝工程纳入整个防汛工作的统一指挥，制定和完善相应的规章制度，责任到人；四是要按照坝系制订切实可行的防汛预案，统一调度和指挥； 　　5、认真做好淤地坝工程竣工验收　　目前黄河流域各地正在按照有关规定，在完成好初步验收工作的基础上，认真做好工程竣工验收的各项准备工作。　　6、加大宣传力度　　以淤地坝工程建设对促进当地经济社会发展为主线，充分利用电台、电视台、报刊杂志等新闻媒体，多渠道、多视角、多层次的面向全社会宣传淤地坝工程建设成果、淤地坝工程对治理江河、减轻水旱灾害、改善农牧业生产条件、增加农牧民收等方面的重要意义和作用。　　同志们，这次会议进一步明确了黄河中游当前和今后水土保持生态建设的指导思想和目标任务。我们要认真贯彻落实会议精神，学习借鉴兄弟省区的经验和做法，不断推进我区的水土保持生态建设步伐，为建设祖国北方生态屏障做出更大贡献！