张金慧

 

水土资源乃人类生存之本，没有水土资源的永续利用，就没有经济社会的可持续发展。水土保持是我们的神圣使命，是荫及子孙的千秋大业。

经过50多年的艰苦努力，中国水土保持事业取得巨大成效，特别是改革开放20多年以及《水土保持法》颁布实施11年来，国家先后启动了一批水土流失重点防治工程，水土流失治理进度明显加快。到2001年，中央累计投资66．2亿元，地方及群众投资80多亿元，实施小流域综合治理2．6万多条。全国累计水土流失综合治理保存面积85．9万平方公里。

经过重点治理的地区效益非常显著，“治理一方水土，发展一方经济，富裕一方人民”是水土流失治理区喜人变化的生动概括。据了解，全国水土保持设施每年拦蓄泥沙能力15亿吨，增加蓄水能力250亿立方米；通过小流域综合治理，发展高效农牧业，项目区2500多万亩陡坡耕地退耕还林，实施封育保护面积10万平方公里，基本解决了4000多万人的温饱问题，为治理区的经济社会可持续发展奠定了坚实基础。

水土流失是中国的头号环境问题

中国政府从国家生态安全的高度给予高度重视

我国是世界上水土流失严重的国家之一。全国因水蚀和风蚀造成的水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37％。水土流失严重地区，每年要流失表土1厘米以上。据统计，50多年来，全国因水土流失损失的土地有4000多万亩，南方由水土流失引起的土地“石化”使不少地方失去了生存条件，不少人成了生态难民。不仅如此，水土流失导致泥沙淤积江河湖泊，加剧洪涝灾害，引发生态问题。黄河下游之所以形成地上悬河，水土流失是祸根。近几年，北方地区的连续干旱、河道断流、沙尘暴频繁发生，都与水土流失加剧、生态系统恶化有着一定关系。水土流失已严重影响到国家的生态安全，它分布广、面积大、危害重、治理难，已成为制约经济社会可持续发展的头号环境问题。

中国水土流失严重除了特殊的自然地理、气候条件外，从目前情况看，人为因素是水土流失加剧的主要原因。一是过伐、过垦、过牧。中国人口众多，耕地少，后备资源不足。人口生存压力和传统粗放的生产方式，导致不合理地开发、利用土地资源，过度砍伐森林，陡坡开荒，草原垦殖、超载过牧等，大面积植被遭受破坏，使水土流失不断加剧。二是开发建设、忽视保护。一些开矿、修路、采石等生产建设，倾倒废土、弃石、矿渣等，未作妥善处置，是人为水土流失产生的主要根源之一。三是水资源不合理开发利用，导致生态环境恶化。特别是西北地区，人与自然争水现象严重，生态用水减少，绿洲消亡，使本来就十分脆弱的生态环境进一步恶化。

我国水土保持的历史源远流长，早在2000多年前，中国劳动人民就创造了许多保水保土的耕作方法。而作为一门科学来研究，则是从20世纪初开始的。1940年，水利、土壤专家在成都集会，首次提出“水土保持”一词，这是中国的独创。随后，中国第一个水土保持试验站在甘肃天水设立。

新中国成立后，中国政府十分重视水土保持工作。早在1952年，就把黄河中游作为全国水土保持的重点治理区。从50年代到70年代，水土保持逐渐由启蒙、探索进入示范推广和发展阶段。

中国水土保持实现大的发展还是改革开放以后，党中央、国务院从我国经济社会可持续发展的战略高度，从国家生态安全高度，从中华民族生存和发展的高度，把水土保持生态建设摆在突出位置。

1993年，国务院发布的5号文件明确提出：水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须坚持的一项基本国策。从而确立了水土保持在中国国民经济和社会发展中的重要地位。

1997年，江泽民总书记向全国发出了“治理水土流失，改善生态环境，建设秀美山川”的号召。1999年，又进一步强调“必须把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好”，为中国水土保持生态建设指明了方向，确立了目标。

1998年，中共十五届三中全会指出：“改善生态环境是关系中华民族生存和发展的长远大计，也是防御旱涝等自然灾害的根本措施。”

水土保持的地位和作用被提到了前所未有的高度，并逐步形成共识。

采取重大行动 加快水土保持生态建设步伐

改革开放后，中国水土保持生态建设进入了发展的黄金时期。单从治理速度说，每年治理水土流失面积由过去的1万～2万平方公里发展到3万～4万平方公里，从1998年开始，连续4年突破5万平方公里大关。

这些成绩是在中国政府采取一系列重大举措和行动后取得的。

第一，依法推进水土保持。1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布实施，从此，中国水土保持进入依法防治的轨道，这是具有里程碑意义的大事；1993年，水土保持被确立为基本国策，同年国务院批准实施《全国水土保持规划纲要》；1994年，制定了中国《21世纪议程》，将治理水土流失、防治荒漠化作为实施可持续发展战略的重要内容进行了规划部署；1998年签署了《联合国防治荒漠化公约》，批准实施了《全国生态环境建设规划》，提出了水土保持生态环境建设15年初见成效，30年大见成效，到21世纪中叶基本实现中华大地山川秀美的宏伟目标。

第二，开展了一系列水土保持重点工程建设。1983年在陕西、山西、甘肃、江西等8个重点地区开展了水土流失重点治理，这是我国第一个国家水土保持重点建设项目。随后黄河、长江、松辽河、海河、淮河、珠江和太湖等七大流域全面开展了水土保持生态重点工程建设。特别是近几年，在长江上游、黄河中上游以及环京津等水土流失严重地区，实施了天然林保护工程、退耕还林、防沙治沙工程等一系列重大生态建设工程。截至2001年，国家水土流失重点治理区已覆盖30个省（自治区、直辖市）的800多个县。

第三，按照党中央、国务院的要求，水土保持贯彻了现代水利、可持续发展水利的治水新思路，实践上取得了新的突破。水利部成功地实施了向塔里木河、黑河下游沙漠地区和黄河下游的生态调水，对恢复遭受破坏的生态产生了明显效果。

近些年来，为加快水土流失防治速度，国家加大了投入力度。到2001年，中央累计投资66．2亿元，其中西部地区占80％。特别是’98大水后，国家安排专项资金，实施水土流失防治工程，3年来累计投入中央财政预算内专项资金27．68亿元。国家增发国债开展水土保持重点治理工程，增强了水土流失区广大干部群众治理水土流失的信心，形成了全社会关心参与水土保持生态建设的热潮。在国家投资的带动下，吸引社会投入40多亿元。

水土保持显示了巨大的社会、经济、生态等效益，被老百姓称为“德政工程”“致富工程”。

如黄土高原，凡通过综合治理的小流域，其减沙率都在70％以上；黄河多年平均输沙量减少了3亿吨，这是黄河流域水土流失综合防治作出的贡献。山西、内蒙古、陕西、甘肃、宁夏、青海等省（自治区），一大批群众改善了生产条件和生存环境，脱了贫，致了富，奔上了小康之路；同时，改善了当地的生态环境，促进了区域经济发展。

长江上游水土流失重点防治区通过10多年的综合治理，农业生产条件得到改善。在人口增长的情况下，人均基本农田和经济林分别较治理前平均增长1倍和5倍，土地利用率提高了15％。农民生活水平有了提高，人均纯收入较治理前翻了一番多，出现了一大批小康户、小康村，基本稳定地解决了800多万人的温饱。

通过多年实践，我国探索并总结出了一条符合国情的水土保持生态建设路子：坚持依法防治水土流失，不断完善水土保持法律法规体系，加强执法监督，增强全民的水土保持意识和法制观念，控制人为造成新的水土流失；坚持科学规划，分类指导，重点突破，逐步推进；坚持以小流域为单元，山、水、田、林、路统一规划，工程措施、林草措施和耕作措施因地制宜，科学配置，综合治理，综合开发；坚持生态效益、经济效益和社会效益统筹兼顾，把治理水土流失和开发利用水土资源密切结合，让群众在治理水土流失、保护环境的同时能够取得明显的经济效益，调动群众治理水土流失的积极性；坚持依靠全社会办水保的原则，通过实行租赁、承包、股份合作、拍卖“四荒”使用权等多种形式治理水土流失，建立全社会参与治理水土流失的机制。

以改革促发展 向科研要效益

水土保持生态建设的主体是人民群众，只有群众的积极性调动起来了，治理水土流失才有后劲。

随着我国经济体制改革的深入，水土保持领域也在悄悄地发生着变化。山西忻州的以“谁治理、谁受益”为核心的“户包”治理小流域成为一大创举，得到中央领导肯定，1983年在全国逐步推广。90年代以来，在以户承包治理小流域的基础上，各地按照市场经济体制的要求，积极探索改革措施，采取拍卖、租赁以及股份合作等形式加快了“四荒”资源治理的步伐，建立了多种形式的治理责任制。随着《水土保持法》的颁布实施，农民的合法权益得到法律的保护，政策和机制进一步完善，水土保持改革不断深化。一是极大地调动了广大群众治理水土流失的积极性。谁治理谁受益，群众成为治理开发“四荒”的主体，增强了权属感和稳定感，加快了水土流失治理步伐。二是形成了多元化的投入机制。治理开发“四荒”不仅当地的群众投资投劳，而且机关团体、厂矿企事业单位、城市职工以及个体户也纷纷参与，弥补了国家投资不足，改变了水土流失治理单纯依靠国家投资、群众投劳的状况。据统计，目前全国累计已有878万户农民、城市职工、企业家等购买、承包、租赁、股份合作开发“四荒”资源3．62亿亩，已初步治理1．9亿亩。10年来，社会投入水土保持生态建设的资金累计达到70多亿元。科技进步是水土保持事业腾飞的翅膀。

水土保持是与土打交道的行当，但它并不简单更不“土”，里面到处是学问。如在黄河中游的机修梯田、淤地坝，西北干旱地区植被恢复和雨水利用，长江流域的坡面水系建设，无一不是采用先进实用技术的。几十年来，我国水土保持科技事业有了长足发展，围绕水土保持基础理论研究、实用技术推广、高新技术应用等取得了一系列科技成果。全国已鉴定验收的水土保持科技成果共有3000多项，其中300多项获得省部级以上科技进步奖。水保科研成绩突出表现在三个方面：一是基本建立了适应不同地区、不同地理环境、不同土壤侵蚀类型的水土流失防治方法、模式和技术措施，形成了以小流域为单元，统一规划，综合治理，工程措施、林草植被措施和蓄水保土耕作措施优化配置的技术体系。二是大力推广应用高新技术，如遥感监测技术、信息管理技术和一些生物化学技术，提高了工作质量和效率。三是加强基础工作，即制定了《全国水土保持生态环境建设规划》等一批综合性规划，颁布了一系列水土流失治理和预防监督的技术规范、规程和标准，为水土保持生态建设奠定了良好的基础。

新时期水保工作思路做出战略调整：既注重人工治理，也非常注重充分发挥生态的自我修复能力

新中国成立以来，中国水土保持生态建设的成就有目共睹，效果显著。

但从全国来看，目前水土流失严重、生态恶化的趋势尚未得到有效遏制，沙漠化呈扩展趋势，程度在加剧，危害在加重。全国356万平方公里水土流失面积中，亟待治理的有190多万平方公里。长江上游、黄河中游、风沙地区、黑土地等水土流失依然严重，治理任务十分艰巨，如果按照现在的治理速度和技术水平，至少要半个世纪才能初步治理一遍。更为严重的是，有的地区如果不尽快治理，人们就有可能失去赖以生存的土地资源。

随着经济发展、社会进步，人们对生活质量的要求越来越高，也要求有良好的生态系统。水土流失区的群众要脱贫致富奔小康，农村实行产业结构调整，对水土流失区改善农业生产条件也提出了新的要求。特别是进入新世纪，党中央、国务院对水土保持生态建设做出了一系列新的重大战略决策和部署，将其确立为21世纪中国经济和社会可持续发展的一项重要的基础工程，作为西部大开发的四个战略重点之一。

展望新世纪，我们的目标已经确定：到2010年，重点地区的水土流失得到初步治理；到2030年，重点治理区的生态环境有明显改观；到2050年，全国水土流失地区基本治理一遍，大部分地区实现山川秀美。

要实现这一目标，必须加快水土流失防治步伐。然而，如何加快，是摆在我们面前的一个重要课题。

为了寻求加快水土流失防治进度的路子，多年来，我国从南到北进行了积极探索。实施封育保护、封禁治理措施在长江流域取得了成效，也受到社会各界的认可。但对北方地区，特别是在黄土高原和风沙线上，这种办法是否可行，看法不一。内蒙古自治区乌兰察布盟从1994年提出“进一退二还三”的战略，即修建一亩高标准、旱涝保收的基本农田，退两亩陡坡耕地或草场耕地，还三到四亩草、灌、乔，实施8年来，减少了耕地，恢复了草地，改善了环境，农牧民增加了收入，地区经济得到了发展。陕西省吴旗县1998年做出“封山禁牧、舍饲养羊”决定，到2000年，一举将全县10．33万公顷陡坡耕地全部退耕还了林和草。目前，草灌乔上了山，牛羊入了圈，植被得到了恢复，小流域综合治理为广大农民的生产、生活奠定了基础，群众安居乐业，齐声称赞党的政策好。

乌兰察布盟和吴旗的成功做法，为治理水土流失、大面积恢复植被闯出了路子。

1999年，朱镕基总理在考察陕西水土保持生态建设后提出了“退耕还林（草），封山绿化，以粮代赈，个体承包”的16字综合治理措施。2001年，朱总理又在“十五”计划纲要报告中指出：“注意发挥生态的自我修复能力，逐步建成我国西部牢固的绿色生态屏障。”

水利部党组根据党中央、国务院的战略部署和经济社会发展对水土保持工作的要求，以及基层的探索实践，在充分肯定50年来水土保持生态建设的成功经验的同时，对新时期水土保持生态建设思路进行了调整，明确提出，水土保持生态建设在指导思想上，要树立人与自然和谐共处的思想，把保护和改善生态环境放在首位，突出生态效益。要牢固树立“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的观点，切实转变以牺牲环境为代价，换取一时经济增长的思想。在防治方略上，既要加强人工治理，更要注重通过管理和保护，依靠大自然的力量，充分发挥生态的自然修复能力。这是水土保持生态建设的一个重大战略调整。

为了让这一新思路贯穿到水土保持工作中去，2001年，水利部发出了《关于加强封育保护，充分发挥生态自我修复能力，加快水土流失防治步伐的通知》，要求各地在

积极开展综合治理的同时，要注重充分发挥生态的自我修复能力。此后，各地积极贯彻通知精神，在编制水土保持工程项目规划和制定年度计划时把封育保护或封禁治理措施作为一项重要内容，在小流域综合治理措施中也都因地制宜地加大了封育保护和封禁的比重。

为探索不同水土流失类型区开展水土保持生态修复的模式、技术路线、管理机制和实际效果等，以便为全面开展水土保持生态修复工作积累经验，水利部决定从2002年起的3年时间里，在全国开展“水土保持生态修复试点工程”，目前，试点工作正在积极进行之中，其中长江上游、黄河上中游分别启动了10个水土保持生态修复试点县，塔里木河下游和黑河下游水保生态修复试点工程也已启动，同时还启动了长江和黄河源头区水土流失预防保护工程。

我们有几十年的治理经验，有与时俱进的新的防治思路。只要坚持依靠国家和群众的力量，在加快人工治理的同时，依靠生态自我修复能力，那么，大面积恢复保护植被，加快防治进度的愿望就能够实现。

水土保持，功在当代，利在千秋。为了给子孙后代留下一座座青山、一片片沃土，为了祖国经济社会繁荣发展，让我们承担起神圣的使命，再造祖国的秀美山川！