黄自强 2003年05月12日

本文用创新意识和思维方法，对进一步做好黄土高原世行贷款项目的建设管理，提出一些新的思考，供同行研讨。

黄土高原水土保持世行贷款项目已实施两期，贷款额度达3亿美元，总投资约47亿元人民币，治理水土流失面积约1万平方公里。一期工程总体上已于2002年8月顺利通过验收，6项考核指标，5项非常满意，1项满意，得到了世行验收组的充分肯定，世行谓之“旗帜工程”。一期项目从准备到结束历时14个年头，经历了坎坎坷坷，今天回过头来反思这项工作，无论从管理上、投资机制上、科技含量上以及项目工程的质量上都应该看到存在的不足，对以前在整个项目组织、工作机制、资金运作、科技推广及科技含量的提高方面都应该认真进行总结，既要肯定好的方面，又要把存在的问题找出来，这样才能有所创新，对二期、以至于下一步的三期项目有所指导。

1 关于一期项目

1．1 做好项目的国内总结

世行要求的总结文件主要是两方面，一个是财务方面的总结，通过结算，作好财务分析，然后在这个基础上，搞好项目审计。另一个是根据世行的要求做好项目总结报告，并附一个项目监测报告和评价分析。同时作为总结自身的经验和教训，就有一个国内总结的要求。作为一个系统的总结，目前好多问题还没有提到管理理论的高度上来，层次低，达不到要求。国内总结主要应包括五个方面的工作：

一是对资料的收集整理要在原来基础上提高系统性和规范性。资料的收集要以小流域为单元，以县为单位进行汇总。这是总结工作的基本依据。

二是对项目的大事进行汇编。从项目开始准备、评估、可研一直到验收整个过程中发生的一些大的事情按大事记的形式列出来。这是项目的整体性实践过程的归纳。

三是对项目监测资料进行系统整理分析。目前，这部分资料都已以表格的形式作出来了，还要通过数据集成形成一个系统的分析报告，以数据说话，以分析定论，这项工作可以与前面的第一项工作结合起来，第一项工作在统计效益时搞了一些指标，这里要做的是怎样通过监测把这些指标反映出来。

四是搞好各级组织情况的统计与分析。项目历时比较长，项目组织的演变，组织情况的变化，人员的更替，整个项目从领导到具体的工作人员、农民群众究竟有多少人参与。这项工作也是以县为单位，以小流域为单元进行统计分析。这里要特别注意，在整个过程中人员素质的变化和提高、人员的培养问题。同时要把典型人物的材料进行整理，不仅要突出组织者、管理者，还要突出农民典型，包括农民技术员。要通过这方面的工作来反映我们这个项目是怎样培养人的，是怎么提高人员的整体素质的，是怎样改变人员的文化结构和知识结构的，把这些情况统计分析出来是一项很了不起的创新成果。

五是对财务管理情况进行汇总分析。项目实施后，各项目办制定的管理办法、管理制度、资金的运作方向，资金的运转情况、月报、年报的汇总，竣工后的产权转移、经营管理等，从中找出一些资本运作的规律来。只有有了这些基本资料，然后在这个基础上提高一步，才能体现项目的技术水平和认识水平。一期项目总结搞好了，就可以为二期项目的竣工和总结提供借鉴，实现新的提高。

1．2 重视一期项目区的可持续发展

世行一期项目执行得很好，应当说3～5年后效益会更明显，但是如果不注重项目区的可持续发展要求，不注重项目建成后的管护和一些政策的落实，项目建设成果就得不到巩固和提高。项目区能不能实现可持续发展是关系中国政府能否搞好世行项目的问题。因此要在政策和机制等方面做好协调保障工作。

第一，落实政策。国家的有关政策，一定要在项目区切切实实地落实，如土地政策问题、农民承包政策问题等等。要明确所有权、经营权，所有者可以是经营者，也可以不是经营者，但是经营者必须是管护责任者。要通过落实管护责任，建立起良性运行机制。

第二，建立滚动发展机制。国家这几年对西部地区、黄土高原地区增加了投资，农民群众的生活水平也有所改善，但是与东部地区之间的差距还很大，其中很重要的原因是观念上的差异。今后建成的项目区，必须考虑通过国家政策，促进市场机制的形成,逐步滚动发展。生态项目是可以改变投资环境的，因此，可以利用市场交换法则，进行资金转换。沟道治理后，可以让个人或公司来承包经营，也可以转让，要注意实现资本的转换和增值，因地制宜地建立滚动发展机制。

第三，已建成的项目区，要与其它生态项目协调起来，要向当地政府的领导汇报，争取项目区各种生态项目的协调结合，可以把项目搞得更好。这就是系统性原则。

2 关于二期项目

二期项目应充分吸取一期项目的经验与教训，提高项目建设水平，主要从四个方面体现，一是工程质量更好，二是政策机制更完善，三是投资效益更大，四是科技含量更高。二期项目的执行是在国家对生态工程有一个转折性转变的情况下实施的，中央开始实施西部大开发战略，十分重视生态环境建设和保护，提出了人和自然和谐相处的理念，所以在执行二期项目时应充分利用这些因素，把二期搞得更好。同时在项目管理上要有改革意识，特别要把项目实施与生态环境建设及农业产业结构调整结合起来，把自然规律与经济规律结合起来。

根据二期现在的进度，下一步真正要抓好的主要是质量问题。一是造林种草。二是苗圃建设。着重抓机制及质量问题，苗圃的经营应提倡准企业的经营模式。三是果园建设。果园建设一定要用优质苗木和好的品种，要把好苗木质量关和果品质量关。四是管理工作。目前的项目管理，主要要放在对不平衡县的监督协调管理上面，在世行要求的基本框架下，能调整的尽早调整。五是财务管理。应及时报帐，提高资金的周转率和使用效益。

3 关于三期项目

三期项目的关键在于做好科学论证，论证的核心是实现怎样的价值。第一是明确项目定位。三期项目是纯公益性的，还是半公益性的，应该与一期和二期有所区分，根据世行贷款的性质和投资效益的要求作出选择。第二是项目内容的设计。要根据能否满足世行要求的运作机制，能否保证世行资金效益的顺利实现，能否建立还贷机制这样一个标准来选择项目区和项目措施。三期项目各省不一定要千篇一律，可以各有侧重，就象黄河水保生态工程搞的17个示范项目区一样，各有所长，各有特点，有的以坝系为主，有的以沟道封禁为主，有的以生物措施为主等，所以各地应当依据自己的特点、特色来搞自己的项目。第三是做好初步规划。根据人与自然和谐相处这一指导思想和国家大局进行规划，突出当地产业结构调整的要求，搞好项目范围、措施配置、总体布局的规划。如果不改变当前这种简单的农业产业结构，就产生不了好的效益，就变不成生产力，农民也难以富起来。这就是用价值中心思维的方式来处理世行三期立项工作的基本考虑。