借自然修复之功 靠政府强力推动 全面推进水土保持生态治理工作

 

宁夏水利厅

 

我区位于祖国西北部、黄河流域上游，是全国水土流失最严重的省区之一。按照自然地理，全区分为北部引黄灌区、中部风沙区和南部黄土丘陵区，除北部引黄灌区外，水土流失遍布全区。中部受腾格里沙漠、乌兰布和沙漠、毛乌素沙漠的三面夹击，风蚀沙化严重；南部山区黄土丘陵沟壑纵横，水力侵蚀严重。全区水土流失面积3.69万平方公里，占总面积的71.1%，每年因水土流失输入黄河泥沙约1亿吨。恶劣的自然条件伴随着严重的水土流失，使我区的生态环境极其脆弱，加大了摆脱贫困、发展经济的难度，成为制约宁夏经济社会可持续发展的主要因素。

多年来，自治区党委、政府对水土保持生态建设工作十分重视，在国家的大力支持下，我区坚持预防保护和综合治理并重，采取政策引导、典型带路、科技推动，以大支流为骨干，以县域为单位，以小流域为单元，实施山水田林草路综合治理，取得了明显的成效。截止2005年底，全区共治理水土流失面积1.74万平方公里，建成水土保持治沟骨干工程213座、淤地坝1.60万座。涌现出了彭阳县小流域水土流失综合治理、隆德县梯田建设、西吉县库坝池窖水资源高效利用、盐池县草原生态修复等一批水土保持工作先进典型和一批各具特色的示范流域，其中彭阳县水土保持工作经验被列为2005年全国人大十大重点办理建议之一在黄土高原地区推广。各项水土保持措施的实施，每年减少入黄泥沙0.4亿吨，增产粮食1亿公斤以上，明显地改善了治理区的农业生产条件和生态环境，有效地提高了农业生产抗御自然灾害的能力，稳定地解决了治理区群众的温饱，促进了水土资源的可持续利用和生态环境可持续维护, 为南部山区可持续发展奠定了坚实的基础。但由于我区特殊的地理环境，干旱少雨、蒸发强烈、风大沙多，多年平均降水量仅有292毫米，水面蒸发量却高达1300毫米左右，人工治理水土流失的难度非常大；特别是占自治区总面积三分之二的中部干旱带年降水量 200毫米左右，这里拥有4500万亩天然草场，为我国十大天然牧场之一，由于多年来的超载放牧、滥垦乱挖，草原沙化、退化日趋加剧，加上生产建设带来的人为水土流失，全区生态环境呈现局部好转、整体恶化的局面。

进入新世纪，自治区党委、政府在全面总结历史经验和广泛调查研究的基础上，从全面建设小康社会，实现生态、经济、社会可持续发展的战略高度，以科学发展观为指导，对全区生态建设的思路进行了重大调整，从以人工治理为主转为依靠大自然的力量，充分发挥生态的自我修复能力，改善生态环境，实现人与自然和谐共处的生态建设思路，作出了“从2003年5月1日起，自治区境内的草原（包括草山、草坡、人工草地、河滩草地）和林地全面实行禁牧封育，严禁任何单位和个人饲养的牲畜进入草原、林地放牧”的重大战略决策。三年多来，在全区各地和有关部门的共同努力下，全区所有市县（区）均已实现了封山禁牧和草原承包的预期目标， 3240万亩天然草原已承包到户，380万只放牧羊只全部“下山入圈”，实现了舍饲圈养，1360万亩草原完成了围栏，宁夏生态建设揭开了全新的一页。

一、开展水土保持生态修复工作取得的成效

封山禁牧三年，取得了显著的经济、社会、生态效益。

一是封山禁牧显著改善了生态环境。

在封山禁牧政策的惠泽下，全区天然草原植被和生态系统得到了有效的休养生息，草原出现了多年来少有的绿草如茵的景象，许多过去的荒山秃岭、不毛之地重新披上了绿装，退化的草原得到了有效恢复，植被覆盖度明显增加，产草量明显提高，野兔、山鸡等野生动物随处可见,初步实现了山川秀美。据自治区草原部门监测，全区草原植被覆盖度由封山禁牧前的35%提高到60%，荒漠化面积从2475万亩减少到1875万亩。据对不同生态类型草原的观测，干草原植被覆盖度增加了50 %，荒漠草原植被覆盖度增加了30%，单位面积草原的产草量增加了3～5倍，草原理论载畜量由禁牧前的193万个羊单位增加到290万个羊单位。地处毛乌素沙漠南缘的盐池县曾是宁夏草原退化、风沙危害最为严重的地方之一，2002年1～6月，扬沙天气36次，沙尘暴6次，持续时间最长6.5 小时，能见度不足百米；2004年同期扬沙天气26次，沙尘暴5次，持续时间最长2.5 小时，能见度为500～1000米。2002年前，该县有明沙丘8万公顷，流动沙丘随处可见。目前只有1.3万公顷零星沙丘，90%的草原披上绿装。

实践证明，实施封山禁牧，加强封育保护，充分发挥大自然的力量，依靠生态的自我修复能力，能够大面积地快速改善生态环境，减轻水土流失危害。这一措施不仅在降雨量较多的地区效果明显，特别在干旱半干旱地区效果更为显著，是新时期水土保持生态建设一举多得、费省效宏的好措施。

二是封山禁牧促进了畜牧业发展

畜牧业收入在我区农民收入中占有重要地位。封山禁牧伴随生态环境明显改善的，是畜牧业效益显著增加和农民收入大幅度提高。封山禁牧后各地积极改品种、兴草业、建基地，实行“羊只下山、人工种草、刈割圈养、规模经营"的现代化养殖方式，畜牧业生产体制和经济增长方式发生了根本性变化，改变了广大农牧民长期以来形成的自然放牧、粗放经营的落后生产方式。过去的“牧羊人”变成了现在的“饲养员”，由传统的自然放牧变为；过去的滥牧薄收、粗放经营，变成了现在的“三高一快”（即：高繁殖率、高出栏率、高产出率，快速周转）科学舍饲栈养的集约化经营，走出了一条“种草养畜、规模经营、生态富民”的路子。据统计，2005年全区羊只饲养量为1058万只，比封山禁牧前的710万只增加49%，羊只出栏数由251万只增加到543万只，增加116%，人均牧业收入由255元增加到768元，增加201%。畜牧业已真正成为我区农业的支柱产业。

三是封山禁牧加深了人们对生态修复理念的认识

自治区党委书记陈建国说：“在宁夏干旱带，最有效的办法是封、禁，这是加快生态建设的前提，是一条投资少见效快的捷径。”政府主席马启智说：“宁夏全区年降水量不足300毫米，人工治理水土流失的难度非常大，治理进度非常缓慢。多年来，虽然国家及自治区投入大量的人力、财力坚持不懈地开展水土保持生态建设，仍然还有占全区总面积71%的水土流失面积需要治理。但是通过封山禁牧，仅仅二、三年时间，全区生态环境就有了很大改善，特别是占全区总面积58%的草原植被得到了较好恢复。”各级政府及广大农牧民也逐渐接受了这一新生事物，认为生态修复是一项让土地休养生息的好办法，是实现生存发展的正确选择，参与封禁治理的积极性很高。饱受风沙之苦的盐池县大疙瘩村于2001年在全区率先禁牧，村民们总结说：“封山禁牧，种草养羊，沙子没了，票子来了。”通过一年的实践，人与自然和谐共处的理念、依靠生态自我修复的思路已得到社会各界的广泛认同。

二、主要经验与做法

（一）加强领导，建立目标责任

为了实现封山禁牧生态修复的目标，2002年8月自治区党委、政府在盐池县召开中部干旱带生态建设工作会议，自治区党委书记、政府主席亲自安排部署该项工作。封山禁牧以来，自治区政府每年都要召开2次以上有关封山禁牧工作专门会议，研究解决出现的问题和安排部署工作。同时进一步建立和完善了各项制度，对禁牧封育工作实行了市、县（区）、乡（镇）行政首长负责制和一票否决制，对各地禁牧封育和舍饲圈养情况实行巡查、通报制度和责任追究制。全区各级政府认真贯彻落实自治区党委、政府关于全面禁牧封育的一系列部署，加强领导，真抓实干。各市县区成立了由党政一把手任组长，有关部门领导为成员的封山禁牧、草原承包工作领导小组。签订目标责任书，将任务逐级落实到人，为封山禁牧、草原承包提供了坚强的组织保证。

（二）明确政策，完善相关措施

为从制度上保证封山禁牧、生态修复工作的顺利进行，确保农牧民不再走破坏生态环境的“回头路”，自治区人大出台了《宁夏回族自治区草原管理条例》，授权自治区政府定期发布封山禁牧公告，明确草原承包经营权受法律保护。《条例》规定，草原有条件划户经营的均要实行承包经营，已经取得草原承包经营使用权的承包人，其承包经营期限应当不少于50年。在承包期内，可依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。自治区党委、人民政府出台了《关于加快中部干旱带生态环境建设与大力发展草畜产业的意见》，自治区政府先后出台了《关于对草原实行全面禁牧封育的通告》、《关于完善草原承包经营责任制的通知》、《关于进一步做好封山禁牧工作有关问题的通知》等文件。各县市根据法律法规规定，按照公开、公平、公正的原则进行了第二轮草原承包，将全区3240万亩草原的经营权承包到了19万多个农户（联产）。草原承包“一定50年不变”的政策，把草原利用和管护有机结合起来，形成了建、管、用和责、权、利相统一的草地牧业生产新机制。

（三） 加大投入，解决突出问题

禁牧封育后牲畜羊只的饲养方式发生了历史性变革，为了使农牧民适应这种转变，确保禁牧不减牧，自治区相关部门按照政府的统一安排整合各类项目、资金，通过采取政府补助、银行贷款和群众自筹等办法，帮助群众解决封山禁牧后遇到的饲草、饲料、饮水、圈棚、饲草料加工设备、储藏等基础设施建设。水利水保部门筹措资金8.01亿元开展了国债水土保持项目、黄河水土保持生态工程、农业综合开发水土保持项目、淤地坝试点工程以及人畜饮水工程等，共开展小流域水土保持综合治理124条，治理水土流失面积1149.7平方公里，建设淤地坝322座，建设集中供水工程330处、引泉工程700处、雨水利用工程8.8万处，解决了110万人、56万头牲畜、153万只羊的饮水问题；自治区财政从2003年开始每年拿出1000万元采取“以奖代补”的方式，对棚圈建设和饲草料加工设备进行补贴；农业部门实施了“南部山区草产业工程”，每年安排资金2000万元，用于人工种草种子补贴，每亩补贴20元。目前，全区多年生人工草地保留面积达到600余万亩，加上一年生牧草，人工种草面积达到800万亩，使人工草地与天然草原比例达到1:5，人工草地年产干草总量600万吨；自治区政府整合扶贫资金3500万元，实施了“10万贫困农户养殖工程”，通过基础母畜的投放和滚动式发展，扶持10万贫困户户均实现饲养2头以上基础母牛或4只以上基础母羊；自治区政府还进一步加快了南部山区高标准基本农田建设步伐，将全区每年高标准基本农田建设规模由过去的30万亩提高到35万亩，补助标准由100元/亩提高到120元/亩，三年多来共建设基本农田130万亩；对六盘山等自然保护区及其周边地区实施了生态移民工程。

随着政府投入的不断增加和封山禁牧舍饲圈养工作的不断深入，我区牲畜羊只养殖逐步实现了由千家万户的庭院散养向专业化、规模化的历史性转变，养殖小区和适度规模养殖场快速发展。目前全区共建设各类养殖小区709个，建设棚圈28万座，建筑面积达1500万平方米，发展规模养殖户5.97万户。

（四）加强宣传，强化监督管护

为使群众从思想观念上接受封山禁牧这一新的观念，全区各地充分利用广播、电视、报纸等媒体和集市、宗教活动等场所，向广大农牧民宣传法律规定和禁牧封育的重要意义，不断增强广大农牧民守法、护法的自觉性，为全面开展工作奠定了基础。10个封山禁牧重点市、县（区）成立了草原派出所，配备了草原警察，由自治区公安厅治安管理总队统一指挥。由相关部门组成的禁牧稽查大队或禁牧办公室，设立举报电话，实行24小时值班，加强对禁牧封育的巡查、督查和对违禁偷牧、毁草开荒、毁草挖药行为的举报查处，使草原管理工作由过去水保、农牧部门行为，变成了县乡政府、司法、水保、农牧等多头齐抓共管，国家、集体、个人三者共同建设和管护草原的良好局面。自治区还建立了有效的督查、巡查制度，探索出了一套好的工作机制，形成部门密切配合、上下齐抓共管的良好局面。全区禁牧封育以来，自治区先后派出4批督查组，对禁牧封育进行实地督查，新闻媒体进行经常性暗访，自治区有关部门紧密配合，实施定期或不定期的督查。对于发现的问题进行通报，对偷牧人进行经济处罚，对所在乡干部进行组织处分，有力地推动了禁牧封育各项措施的落实。

（五）依靠科技，提高封育效益

围绕封山禁牧，各级政府和自治区有关部门普遍加强了科学研究、技术培训和实用技术推广。自治区水利厅在上级业务部门的大力支持下，先后在盐池、海原、灵武、同心4县开展了全国水土保持生态修复试点工程和在彭阳、隆德、西吉3县开展了黄河水土保持生态工程生态修复项目，对水土保持生态修复工作进行了有益的探索，也为后续同类项目乃至全区的封山禁牧工作提供了宝贵经验。自治区政协经济委员会与宁夏大学合作，开展了“宁夏中部干旱带禁牧封育后草原利用方式的研究”课题，积极探索不同类型草原放牧方式、放牧强度等，并在宁夏不同草原类型和经济生产区域内进行试点，从管理层面上对草原管理、放牧利用最佳模式进行系统研究，建立和完善基本草原保护、草畜平衡和禁牧、休牧、轮牧制度，做到以草定畜。自治区农牧厅组织编写了《舍饲养羊实用技术问答80问》，组织开展了大规模的“百万农民培训工程”，派出300多名科技人员分赴各市县、乡村对农民进行了为期1个月的项目培训，大力推广舍饲养羊、饲养管理、疫病防治、优良牧草栽培利用、秸秆青贮、酶贮、微贮、氨化等关键技术。这些培训和实用技术的推广为发展优质、高产、高效畜牧业、巩固封山禁牧成果打下了坚实的基础。在良种繁育体系建设上，采取“政府补贴、农户自筹”的办法，连续3年实施了南部山区牛羊品种改良工作，使良种牛羊的比重分别达到了70%和60%以上。

三、目前存在的主要困难和问题

封山禁牧三年来，全区天然草原植被得到有效恢复，草原基础设施建设明显加快，人工种草发展迅速，草原生态环境明显改善，禁牧封育工作取得了显著的生态、经济和社会效益。但封山禁牧不是一个简单的生态建设行为，而是一场生产方式的深刻变革。草原退化是人类为了生存过度向土地索取的结果，封山禁牧使草原休养生息就要给人们创造新的生活途径。目前我区封山禁牧仍存在不少困难和问题，突出的有以下几个方面：第一，农业基础条件比较差，保障封山禁牧的基础还不牢固；第二，饲草、饲料、饮水、圈舍、饲草加工设备短缺的问题十分突出，尤其人工种草滞后是制约舍饲畜牧业的瓶颈；第三，还没有制定草原的开发、利用的规划和方案。由于存在以上问题，在遇到2005年50年不遇的干旱条件下，中部干旱带旱地粮食和人工种草绝收，饲草严重缺乏，从去年下半年以来，一些地方又出现了偷牧、甚至公开放牧的现象，导致禁牧封育出现了反弹。面对这种情况，自治区政府坚持封山禁牧政策不动摇，正从加大投入、加强农业基础建设，积极探索、实现草原持续利用，加强管护、巩固发展禁牧成果等多方面进行解决。