武汉市水土保持条例的立法思考 曾之俊湖北省武汉市水务局 一、立法背景 （一）水土保持监督执法取得了一定成效 1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布实施以来，尤其是2001年以来，武汉市水土保持监督执法工作逐步走上正规化、法制化的轨道。 一是出台了相关配套性文件。市里先后编制完成了《武汉市水土保持规划》，出台了《关于征收水土保持设施补偿费和水土流失防治费的通知》、《武汉市人民政府关于划分水土流失重点防治区的通告》等一系列规范性文件。 二是水土保持监督执法体系得到加强，市、区分级管理的监督执法体系已初步形成。市、区水务局设有水土保持处（科）负责全市的水土保持行政工作；市水政监察支队和13个区局水政监察大队或水土保持站，配有水土保持专职执法人员，承担全市水土保持监督执法工作；全市有水土保持站6个，水土保持监测站1个，监测点3个；各类开发区没有设立专门的水土保持管理机构，暂时由市水务局委托开发区管理委员会代理行使职能。 三是水土保持“三权、一案、三同时”制度不断落实。2001年以来，全市累计对500多起生产建设项目造成的水土流失进行了调查，征收水土保持设施补偿费4900多万元，年征收水土保持设施补偿费由2002年的200万，增加到1000万以上；审批水土保持方案480多件，督促市、区级开发建设单位投入水土流失防治费上亿元。2005年，武汉市水务局被评为“全国水土保持监督执法先进单位”；2007年，汉口江滩被水利部命名为“全国生产建设项目水土保持示范工程”，2008年，武汉市实施的水土保持监督执法专项行动受到了水利部、省水利厅的充分肯定。 （二）人为水土流失现象不容乐观 随着我市人口的不断增加，经济的快速增长，城市化进程加快，人为水土流失在不断加剧，水土流失已成为我市主要生态与环境问题之一。2008年，全市共有水土流失面积1964.42平方公里，占国土面积的23%。特别是工程建设对水土保持的影响和开山采石对山体的破坏问题比较突出。全市共有山体287座，其中主城区58个，外围229个，由于开山采石等不合理的开发建设活动，导致山体破损的有68座，远城区尤其严重。我市市郊现有554家企业开山采石，但矿山恢复治理率和矿山土地复垦率均不到5%。我市中心城区58座山体，汉阳区有8座，江南武昌片50座，汉阳区的锅顶山，洪山区的九峰山等山体曾经是采石和取土场破坏较为严重的现场。 （三）监督执法工作机制体制问题不容忽视 从外因来看，水土保持社会意识不够强，表现在一是有的生产建设项目“三同时”制度落实不够；二是少数区行政领导干预严重。从内因来看，主要表现在一是水土保持法执行力度还不够，有的水土保持巡查制度远远达不到要求，水土保持“两费”征收、使用不规范等。二是水土保持监督执法人员素质不齐，执法装备不精，执法水平有待进一步提高，这些都直接影响了水土保持执法工作深入开展。 二、确立的主要制度 《武汉市水土保持条例》（本文中简称《条例》），于2008年11月20日经武汉市第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，于2009年3月26日经湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议批准，于2009年4月28日经武汉市人民代表大会常务委员会公告，自2009年6月1日起施行。 （一）条例创新的主要内容 1、关于部门职责：政府建立协调机制，安排专项资金。（《条例》第三条）；明确了开发区管委会负责其管理区域内水土保持工作（《条例》第五条）。 2、强化了各相关部门的服务和指导职责（《条例》第十四条、第二十一条、第二十二条）。 3、本市严格控制采伐林木（《条例》第十条）；水土保持林范围由区人民政府组织水行政和林业部门划定并公告（《条例》第十条）。 4、本市严格限制开山采石。相关区区人民政府在2009年12月1日前划定可采区并公告；可采区外的采石点2010年6月1日前关闭（《条例》第十一条）。 5、市行政区域内涉及水土保持的生产建设项目，均需要编报水土保持方案（《条例》第十三条）。 6、自然因素造成的水土流失治理责任主体是各区人民政府（《条例》第十八条）。人为因素造成的水土流失治理责任主体是开发建设业主单位（《条例》第十九条）。水土流失治理应当以“生态措施为主（林草措施为主），工程措施为辅”（《条例》第九条、第十五条、第二十条）。 7、关于水土保持监测，明确了开发建设单位必须按照水行政主管部门要求依法开展水土保持监测工作（《条例》第二十四条）。市、区人民政府，各相关部门应当加强水土保持监测工作（《条例》第二十三条、第二十五条、第二十六条）。 8、关于法律责任：不依法编报水土保持方案的，由水行政主管部门责令改正，逾期不改正的，责令停工（《条例》第二十七条）。 9、造成水土流失而不开展水土流失治理的缴纳水土流失防治费（《条例》第二十八条）。 10、工作人员多种不当行为将给予处罚（《条例》第三十一条）。 （二）武汉市水土保持条例的主要特点 1、加强城市水土保持工作，促进城市生态环境改善 《条例》关于第二章预防、第三章治理就市政设施建设和城市水土流失治理提出了具体的技术规范要求。 第十五条：开发建设单位应当严格按照规定的标准配套建设绿地，对形成的开挖、填土边坡，排弃、堆垫场地，应当采取布设拦挡、护坡、截排水、沉沙、栽植林草等措施；在保证边坡稳定的条件下，限制表面硬覆盖措施，严格控制对原地表的扰动，保护现有林草植被，防止因施工引起水土流失和对生态环境的破坏。对暂不开发使用的土地，土地使用权人应当采取水土保持措施，防止水土流失； 第十六条：建设公园、广场、人行道、露天停车场等市政设施，除必须的硬化措施外，应当种植林草，使用透水、蓄水新技术、新材料代替硬覆盖，通过雨水入渗增加土壤含水量，预防裸露地面的水土流失，改善生态环境。 2、体现我市滨江滨湖特点，强化滨水水土保持示范作用 《条例》第二章预防中就明确要求建设滨水生态绿化带的要求。 第九条：江河、湖泊、水库、港渠、塘堰等滨水地带的水土保持，应当符合防洪安全要求，除必须的硬化措施外，应当采取生态方法，建设滨水绿化带。 3、建立健全了开山采石监管机制，保护自然山体资源 《条例》规定在我市范围内限制开山采石，并对禁采区范围作出了具体规定，要求依法批准开山采石的开采人有治理和复绿的义务。 4、适应政府部门加强社会管理和公共服务的要求，强化有关行政职能部门指导和服务职能 《条例》赋予市水行政主管部门实施监督、监测的职责，要求水行政主管部门对重点建设项目进行跟踪服务和监督，对荒山、荒沟、荒丘、荒滩水土流失治理进行指导和技术服务。 5、授予开发区管理机构管理水土保持工作的职能 《条例》第五条规定：武汉经济技术开发区管理委员会、武汉东湖新技术开发区管委会和武汉市东湖生态旅游风景区管理委员会按照本条例关于区人民政府及水行政部门管理职责的规定，负责其管理区域内水土保持工作的管理。 6、加大了处罚力度 对水土保持方案未经批准擅自动工或者未按照批准的水土保持方案执行的违法行为设定了行政处罚。 第二十七条：水土保持方案未经批准擅自动工或者未按照批准的水土保持方案执行的，由水行政部门责令其限期改正，逾期不改正的，责令其停工。 7、明确了防治费征收程序 第二十八条：单位或者个人在开发建设过程中造成水土流失不进行治理的，水行政主管部门应当责令其限期处理；逾期不治理或者治理达不到要求的，应当按照国家、省有关规定缴纳水土流失防治费，由水行政部门统一安排治理。 三、条例对水土保持事业发展的影响 （一）明确水土保持方案审批是环评审批前置规定 《条例》第十三条规定：在本市进行涉及水土保持的生产建设项目，其环境影响评价文件中必须有经水行政部门审查同意的水土保持方案。水土保持方案可分为水土保持方案报告书和水土保持方案报告表。 《条例》明确了水土保持方案审批是环评审批前置规定，并取消了地域和项目限制。 （二）强化了政府部门提供公共产品的职能 《条例》第十四条：水行政部门应当加强与开发建设单位的联系，对开发建设单位提供服务，并指导其按照批准的水土保持方案开展水土保持工作。明确了政府“跟踪服务”的要求，行政机关应当对自己审批的方案进行负责，一是要进行监督检查，看是否遵守许可的要求，二是帮助相对人实施许可。这是转变政府职能就是将政府职能转变到为公共利益服务上来，建立服务型政府的要求。 （三）分清责任，明确政府治理责任 《条例》第十八条：因自然因素造成水土流失的，由所在区人民政府按照市人民政府批准的水土保持规划制定年度水土流失治理计划，组织有关部门和单位进行治理。《条例》明确了自然因素水土流失是政府的事；因人为因素造成水土流失的就是相对人的责任。 （四）确定了水土保持监测工作的法律地位 《条例》第二十三条规定：市、区人民政府应当加强水土保持的监测工作，建立健全水土保持监测机构，完善监测网络体系。明确了市、区政府关于监测机构建设的职责，有利于争取地方政府资金投 入。 《条例》第二十四条规定：有水土流失防治任务的生产建设项目，开发建设单位应当设立专项监测点对水土流失状况进行监测，并定期向水行政部门报告监测结果。