关于对水土保持方案编审工作规范化几个问题的探讨 张小林长江水利委员会水土保持局 水土保持方案的编制审批是贯彻落实《水土保持法》的具体体现，是开展水土保持监督管理的重要内容。近年来，随着各级水行政主管部门水土保持监督执法力度的加大，水土保持方案的编报率逐年上升，但在此过程中涌现的一些问题也日益突出，各级水行政主管部门对这些问题必须予以重视，必须加以规范和解决，才会有利于我们水行政主管部门良好公共形象的树立和维护，才会体现国家公共机关的依法行政。 一、水土保持方案编审中存在的主要问题 （一） 编制资质证书管理不严格 水土保持方案编制资质是开展水土保持方案编制的前提条件。随着我国经济社会的发展和拉动内需的开展，各类生产建设项目大量上马，水土保持方案编制的任务随之增大，水土保持方案编制资质证书出现了转借、出卖等问题。据了解有的单位的一个水土保持方案编制资质证书，居然供三四家单位使用，方案审查时这个持证单位都可以没人到会。同时，水土保持方案资质证书还存在着在审核时对于注册人员的相关专业、方案编制质量等考核把关不严格的问题。 （二）会议审查单位组织不严谨 主要表现在：对水土保持方案的前期把关不严，非技术性错误多、编制深度不够的水土保持方案予以上会审查，有些甚至是主体在变化之中，我们也对其水土保持方案进行审查；水土保持方案没有及时送达有关单位和专家，造成在会议上审查的不仔细；会议聘请的专家总是那么几个老面孔，专家的专业面不齐全；对参加会议的生产建设单位、主体设计单位、水土保持方案编制单位参加人员要求不严格，没有引起其重视，编制负责人不到会，非主要编制人员进行汇报等。在审查中，把关不严，对水土保持方案执行法律规范禁止性条款不到位，甚至有些会议主持者替项目建设业主和方案编制单位出谋划策，如何绕开这些禁止性条款。 （三）方案审查专家管理不规范 水土保持方案审查专家是方案审查的主要把关者。但目前存在着参加水土保持方案审查会议的审查专家水平高低不一，对水利部有关最新工作要求不清楚，对生产建设项目的有关水土保持标准规范掌握不到位，开会时对水土保持方案把关不严，有些专家的说法相互之间矛盾，有的专家只从自己的专长出发谈意见，水土保持方案编制单位无所适从。过去要求的对审查专家由单位推荐、向社会公示、审查会时在专家库中随机抽取的规定，形同虚设。有些审查会议的主持单位，甚至请一些既无方案编制资格又不在专家库中的人来充数，何谈专家？属于无资格上岗。 （四）方案编制套用严重，重点不突出 水土保持方案编制中的格式化套用现象是目前水土保持方案编制中最普遍和最严重的问题。每一章节写的文字放之四海而皆准，有的甚至连原来项目的名称都没改过来。在种类方案中，突出的问题表现在：一是对主体工程的介绍、对自然情况的概述大段节录，根本没有按照水土保持所需要的来编写；二是水土流失预测中类比问题混乱，不管有无水土流失的实际监测数据就拿来类比，没有参考价值；三是对主体工程的水土保持评价太肤浅，有的方案基本情况抄了几十页，而对主体工程的水土保持评价只有不到两页，说得还全是主体工程做得好的，但对表土的处置、渣场料场取土场的选择、防治等这些水土保持方案要重点关注的问题，完全没有从水土保持的角度提出意见和建议，与后面的防治措施章节完全脱节；四是水土保持措施的布设、配置缺乏科学性，措施是坐在办公室想出来的，缺乏调查研究；五是水土保持临时措施缺乏量化指标，在实施中往往被忽视，导致水土保持投资严重不足。 （五）水土保持方案限批不够 目前水利部批复的水土保持方案每年在400个左右，云南、贵州、四川等生产建设项目大省批复的方案也是每年数百个，但我们听到的限批水土保持方案的似乎极少甚至没有。给生产建设单位造成的印象就是，水行政主管部门对水土保持方案是来者不拒，一律批复。甚至有些地方水行政主管部门变成了生产建设单位的打工者，在一定的时间之内要为生产建设单位拿到水土保持方案的批复文件，严重损害了水行政主管部门的形象。另外，对于输变电线路水土保持方案的编报审批时间太长，方案还没有批复下来，工程已经竣工验收，影响了水土保持措施的落实，这一问题也应引起重视。 （六）某些地方出现水土保持监测二次许可 某些省制定了《某某省生产建设项目水土保持生态环境监测管理暂行办法》，提出了对监测实施方案进行技术审查的二次许可要求，美其名曰是为建设单位和监测单位技术把关，实际上是再开一次评审会，再进行一次行政许可，这违反了《行政许可法》一事不能二次许可的原则。生产建设项目水土保持监测是水土保持方案的一部分，在水土保持方案的审查审批中已得到了许可，不应当再对其单独技术审查。有些省提出要对进入本省监测市场的监测单位进行统一管理，没有申请获得他们的同意，不能到该省承接生产建设项目水土保持监测。这实际上也是非法设置的一种行政许可。 二、水土保持方案编审规范化管理的建议与对策 （一）加强对资质证书的严格规范管理 要加强对水土保持方案编制资质单位的管理，严禁资质的变相出卖和相互借用。要赋予各级水行政主管部门对资质的监督管理权利，一经发现要及时向水利部水土保持司反映。对于转借资格证书、变相转包方案编制的持证单位，应当严格相关要求，要暂停方案编制资格，连续发现三次者吊销资质证书；该单位的有关技术人员，也不能作为专家参与方案审查等工作。对于取得上岗资格的编制人员，要加强培训与管理，应当规定在三年内的学习时数或发表论文的篇数，达不到一定数量在下次考核时不予注册。 （二）加强对方案审查专家的规范管理 方案审查专家是替审查主持部门把关的重要人员。2对于方案审查专家，应但强化管理：一是要做好专家的推荐和公示。不论是中央的还是省市一级的审查主持单位，都应当强化对水土保持方案审查专家的推荐和向社会公示，专家的人选既要覆盖面广、也要专业齐全，特别是要有投资概预算的专家；二是要做好专家的定期培训工作。重点要掌握水利部的有关规定和水土保持的国家标准规范等，避免不同的专家提出相互矛盾的说法；三是每次审查会议的专家应当在专家库中随机抽取，克服有些审查主持单位每次会议专家就几个老面孔的做法；四是要开展对有关专家的考核，及时更新专家库。建议由参会的各级水行政主管部门代表和方案编制单位，对每次与会的方案审查专家也进行评议打分，连续三次不合格者应当退出专家库；对于那些既没有参加过培训，又无水保方案编制资质单位的技术人员，不应纳入专家库之中。 （三）严肃对审查会议的规范管理 审查会议的组织者应当严格贯彻水利部水土保持司2007年122号文件精神，提高会议的严肃性。首先会议主持单位要提前对水土保持方案进行预审，非技术性错误太多、编制深度不够的，就要提前退回，不能上会；也要避免讲人情、临时加塞上会的情况。审查会上，项目建设单位必须有项目负责人和具体工作人员到会；方案的编制单位负责人、项目负责人、主要编制人员都必须到会，要由项目负责人进行汇报；审查的专家，必须有水土保持、资源与环境、技术经济、工程管理和主体工程等各专业领域的。对于审查意见太多，同时有不符合水利部水保[2007]184号文件所列13条的水土保持方案，或者有违背《生产建设项目水土保持技术规范》禁止性规定特别是在江河、湖泊、建成水库及河道管理范围内布设弃土（渣）场的水土保持方案，会议审查主持单位必须严格按照规范办事，该水土保持方案不予通过。 （四）把握重点，因地制宜地编审好每一个方案 当前，水土保持方案的编制审查应当把握好两个重点：一是对主体工程水土保持的评价，二是水土保持措施实施的可行性。随着生产建设项目单位水土保持意识的提高，其贯彻水土保持法规的自觉性和责任感增强，在主体设计中考虑水土保持措施的内容在逐步增加。因此，本人认为今后水土保持方案编制的重点就应当是“主体工程水土保持分析与评价”一章，甚至今后水土保持方案报告都应当改名为水土保持评价报告。评价要以《生产建设项目水土保持技术规范》这一国家标准为依据，从水土保持的角度出发，分析论证主体工程设计的合理性及制约因素，特别是工程的选址选线、施工组织、施工工艺、渣场料场的选择等，要提出水土保持的分析意见和推荐建议，有水土保持制约因素的，要与主体设计单位协商、沟通与修改。在水土保持措施布设上，既要体现对主体工程安全的考虑，也要考虑水土保持措施实施的可行性，不能一味追求钢筋、水泥等高标准，要讲求治理的生态效果。同时，对于水土保持临时措施要尽量做到水土保持工程量、投资量等的定量化，便于落实和检查。 （五）应当纠正某些地方监测二次行政许可的错误做法 《行政许可法》第十五条第二款明确规定：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。第十六条第四款规定：法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。显然，某些省水行政主管部门制定的管理办法，既不够资格设定行政许可，也违反了《行政许可法》一事不得二次许可的规定。因此，建议水利部加强对此类问题的监管，纠正某些省已经出现的错误做法。 （六）严格限批水土保持方案 要严格执行水利部水保[2007]184号文件明确规定的10条关于水土保持方案不予批准的条件。特别是在当前狠抓水土保持监督检查和设施验收的情况下，更要严格贯彻执行“分期建设的生产建设项目，其前期工程存在未编报水土保持方案、水土保持方案未落实和水土保持设施未按期验收的；同一投资主体所属的生产建设项目，在建及生产运行的工程中存在未编报水土保持方案、水土保持方案未落实和水土保持设施未按期验收的。”这两条的规定。同时，水土保持方案的批复也要与我们水利部门的其他工作相衔接，如取水许可、水资源论证、防洪论证等，特别是在重要江河、湖泊以及跨省（自治区、直辖市）的其他江河、湖泊的水功能一级区的保护区和保留区内可能严重影响水质的生产建设项目，以及对水功能二级区的饮用水源区水质有影响的生产建设项目，要予以限批。对于输变电线路水土保持方案的编报审批，应当提出时间限制性要求。近日，环保部向社会通报了对华能集团、华电集团两家大型国企环境违法行为的处罚决定，暂停审批华能集团、华电集团建设项目(除新能源及污染防治项目外)的环境影响评价。实际上，许多水电站在施工准备期开始后，才编报水土保持方案，水土流失严重；水土保持方案未批，工程也已正式开工。情况与环评类似。所以，水土保持方案的限批也要向环保部学习，发一张限批表是不够的，还需要向全社会公告和通报。