山东省生产建设项目水土流失及其防治思路 史更申 孟凡荣山东省水利厅水土保持处 一、山东省生产建设项目水土流失现状及发展趋势 （一）生产建设项目水土流失现状 根据全省面上生产建设项目调查统计结果，“十五”期间各类建设项目总跨度超过30000km，占地面积达7670km²，挖动土石达9000多万m³，弃土排渣超过10000万m³。造成土壤流失量15359万t，平均每年约3072万t，占全省土壤流失总量的30％以上。全省生产建设项目人为水土流失总体呈面广量大的态势。 从现场调查看，生产建设项目水土流失形式多为扰动地貌、破坏植被、采土取料、弃土弃渣等，其中公路、铁路、输变电、火风核电、水利水电等扰动地貌严重；农林开发类项目破坏植被面积大；采土取料主要是城镇建设、渠道堤防、公路类项目，扰动强度极大；弃土弃渣主要是井采矿、露天矿、公路、冶金化工类项目为主。城镇建设、农林开发等项目占地集中，极易构成面型水土流失区域，公路、渠道、堤防、管线类工程项目长度大，易构成线性水土流失区域。从对全省3084个各类生产建设项目调查统计结果看，城镇建设项目、农林工程、交通工程等土壤流失量所占比重较大，分别占生产建设项目土壤流失总量的51.59%、35.52%和7.23%。详见表1。 （二）生产建设项目水土流失发展趋势 随着上述生产建设项目的快速推进和一批又一批新上项目的开工建设，将进一步加大对资源与环境的压力。从建设用地指标情况就可以看出这一点。 根据《山东省2006-2020年土地利用主要控制指标分解》，“十一五”期间，山东省新增建设用地指标面积976km²，此外，以现有建设用地总规模的10%预测改造改建面积，约为2420km²；以新增建设用地面积30%预测配套临时用地面积，约为293km²；据此推算，全省因项目建设扰动地表面积将达到3689km²，平均每年高达737.8km²。2010~2020年，每年新增建设用地140km²，按照“十一五”期间同样的改造改建面积、配套临时用地比例估算，因项目建设每年发生的扰动地表面积达666km²。山东省人口众多，人口和水土资源占有量之间矛盾本来就很突出，大规模的开发建设对生态环境的影响是重大且深远的，若水土保持监督管理工作跟不上去，人为水土流失必将呈加剧之势。 表1 山东省“十五”期间生产建设项目调查统计表 二、生产建设项目水土流失的特点 （一）流失规律和地域变化大 自然界的水土流失产生、发展过程呈现明显的规律性，人为水土流失从局部地区打破了原有规律，可能从微度侵蚀迅速跳越到剧烈侵蚀。同时，严重的水土流失由山丘区扩展到平原区，由农村扩展到城市，济南、潍坊、泰安等7个城市水土流失面积已占城区总面积的30%。 （二）水土保持设施损坏严重 根据调查，我省建设项目损坏的水土保持设施类型主要包括耕地、林地、草地以及梯田、塘坝、谷坊等。建设项目规划征占地的扰动地表率几乎达到100%，水土保持设施也基本全部损坏，造成大面积地表裸露，失去水土保持“免疫力”，大大降低了其原有的水土保持功能。加上建设项目的水土保持防治措施普遍滞后，以及林草等措施防护效益的滞后，在项目建设的3~5年时间内，区域水土环境难以完全恢复。 （三）土壤侵蚀强度大 项目建设的特点决定了施工过程中往往进行深挖高填，形成局部人为坡面，产生大量弃土弃渣，松散土体和暴露的创面在防护不良的情况下，极易造成土壤的剧烈侵蚀。建设项目开建后，伴随扰动地表、土石方开挖回填、取土弃渣等人为活动，使区域土壤侵蚀强度发生突变，往往从微度、轻度直接突变到强度以上，扰动后侵蚀模数超出现状侵蚀模数的3~5倍。据有关监测试验结果表明：在无植被条件下，坡度3～5°时土壤侵蚀模数为1000 t/km²～3000t/km²，而当坡度增加到36°～40°时，土壤侵蚀模数可达20000t/km²以上。 （四）水损失严重 建设项目造成的水土流失不仅表现在土壤流失，而且产生大量地表径流损失，地表的硬化或覆盖，使降雨不能下渗，土壤渗流系数减小，地表径流系数增大，地下水源的涵养和补给受到阻碍，地表径流汇流时间缩短，强度增大。据有关研究资料显示，在城市化过程中开发度达到30%时，洪峰到达时间比开发度为零时缩短一半；据山东省水科院对济南南部舜湖社区进行的观测计算，建设区内由于地面硬化，地表径流模数由工程建设前的年均32.53万m³/km²•a增加到64.38万m³/km²•a。地表径流量的增加，洪峰的快速形成，必然导致地下水补给量的减少，区域防洪压力增大。 （五）危害和影响巨大 建设项目造成的土壤流失超过现状情况下3~5年的流失量总和，甚至更高，短期内造成大量的土壤侵蚀，对项目区周边的河流水系、排灌沟渠造成淤积，对人居环境造成干扰，致使生态环境恶化，甚至造成巨大的生命财产损失。2007年7月18日从5点半到8点半，济南降水量最大达153.1mm，罕见地使济南市的中心城区几成泽国，城区道路全部变成行洪河道，到处一片汪洋，整个城市濒临瘫痪状态，不仅经济损失严重，而且造成人员伤亡，社会影响巨大。造成这种局面，暴雨强度大固然是非常重要的一个原因，但市区地表多为硬化，植被覆盖率低，径流汇聚成洪水的速度快，周边河流、排洪沟道淤积不畅等相关因素也不能排除。 （六）治理标准高难度大 人为水土流失涉及各行各业各类项目，水土流失策源地点多面广，在防治目标上不仅要控制水土流失，保障生产建设安全运行，而且强调与区域生态环境的绿化和美化相结合，注重生态效益和社会效益；人为水土流失治理除了工程本身要求标准高、质量高之外，费用也比一般项目高很多，进一步增加了治理难度。据济南市有关部门介绍，因采石、修路等开发建设活动造成的破损山体立面（石壁），在对其采取挂网喷播等方式进行治理后，由于北方气候干燥少雨，植物成活率低，每平方米投入100多元的人民币还往往达不到所希望的效果。 三、山东省生产建设项目水土流失防治思路 （一）建立完善水土保持法规体系，实施制度监控 加强法制建设，首要任务是搞好立法工作，完备法律制度，使水土保持工作有法可依，有章可循。在《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）颁布后，山东省即组织力量，深入调查研究，结合本省实际，起草了《山东省实施<水土保持法>办法》，对水土保持方案报批、监督检查、水土保持设施验收等事项做了明确规定，该办法由省人大通过后，水利部给予了高度评价和充分肯定，转发至各省、市、自治区，并由《中国水利报》、《中国水土保持》、《水土保持信息》等报刊杂志转载。在此基础上，山东省水行政主管部门一是先后与省计划、环保、国土、财政、电力、煤炭、有色金属等多个部门联合制定或者转发了与此相对应的多方面规范性文件，二是督促指导各市（地）、县（市、区）也制定出台了一系列与水土保持法律、法规、规章相配套的规定及办法，全省自上而下建立起一套较为完整、又符合本省实际的水土保持法规体系。为开展水土保持监督管理和行政执法奠定了坚实的基础。 （二）严格方案的编报审批，实施源头监控 山东省首先通过地方立法将水土保持方案作为生产建设项目审批、核准的前置条件。《山东省实施<水土保持法>办法》明确规定，建设项目没有水行政主管部门同意的水土保持方案的，环境保护行政主管部门不得批准环境影响报告书，计划部门不得立项，土地行政主管部门不得办理征地手续。其次，在方案的编制上严格要求执行现行的法律法规、标准规范，以科学发展观为指导，树立人与自然相和谐的理念，坚持“宁填勿挖、宁桥勿填、宁隧勿挖”、“先拦后弃”及“土石方平衡”的原则，尽最大可能地保护植被、保护土壤、保护原自然地貌，增强施工期临时防护治理措施，提高方案的编制水平。三是在方案审查、审批的工作中，努力培养提高相关人员的服务意识和法制观念，要求他们在审查、审批的各个环节，都遵循国家法律、法规和水行政主管部门的规定，符合水土保持技术标准、规范的要求，同时与国家产业结构调整的有关规定相一致，做到透明、公正、高质量、高效率，尽全力做到所批复的方案没有较严重的技术性错误，对国家负责、对建设单位负责、对自己行为负责，不留隐患。 （三）强化监督检查，实施过程监控 监督检查是促使生产建设项目落实“三同时”制度的重要手段，也是水土保持法律、法规赋予水行政主管部门的一项重要职权。实践证明，如果不进行监督检查，再好的法律、法规、制度也很难得到全面、认真落实。在水利部统一组织的“全国水土保持监督执法专项行动”中，山东省水行政主管部门除了配合水利部、流域机构对国家一些生产建设项目进行督察检查外，还组织各地市水行政主管部门对一些市属以上生产建设项目进行了督察检查。督察检查的重点，一是由于源头工作疏忽造成的未编报水土保持方案就擅自开工的生产建设项目；二是对不按照已批准的水土保持方案落实水土流失防治措施的生产建设项目；三是主体工程已竣工验收而未申请开展水土保持设施验收的生产建设项目。针对发现的一些问题，全省共计下达各类生产建设项目整改意见或执法文书396份。其中对一些经反复宣传教育仍置之不理的生产建设项目单位，依法采取了行政处理或行政处罚措施，在专项行动中，全省依法查处的水土保持违法违规案件150多起。通过以案说“法”，起到了“教育前者、规范后者”的作用，增强了全社会特别是开发建设单位的水土保持意识和法制观念，提高了水土保持方案的编报率、执行率。据统计，目前山东省省属以上生产建设项目水土保持方案申报率由过去的90％提高到100％，市（县、区）水土保持方案申报率由过去的60％提高到90％，大多数开发建设单位都能按照水土保持方案实施。2008年全省收取水土保持设施补偿费共7404万元，比2007年提高42.9％。山东省公路部门在执行水土保持法、依法防治水土流失方面一直落后于其他行业，特别是对在平原地区修路编报水土保持方案有异议。为此，在开展专项行动中，省水利厅将其作为重点，依法行政、加强对其项目的监督检查，并与发改委、环保等部门联合把关，现已实现新修所有公路项目一律编报水土保持方案的目标。 （四）开展水土保持设施验收，实施竣工监控 水土保持设施验收工作，既是落实水土保持“三同时”制度的重要环节，检验、评价及巩固水土流失防治成果的重要措施，又是水行政主管部门承担的重要行政许可，保证编报水土保持方案这项行政许可连续性、严肃性和完整性的重要抓手。山东省为抓好这项工作，一是通过立法将水土保持设施验收作为开发建设单位项目投入生产或者使用的前置条件，在《山东省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》中明确规定，生产建设项目的水土保持设施未经水行政主管部门验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投入使用。主体工程正式投入生产或者使用的，由水行政主管部门责令停止生产或者使用；二是水行政主管部门及早将验收的对象、内容、范围、程序和方式等要求告知有关开发建设单位，督促其及早做好验收的各项准备，做到省属以上生产建设项目验收必须事先通过水土保持咨询评估机构的评估；三是严格水土保持设施验收标准，在水土保持工程验收中，特别注意把容易出问题的渣场、料场等防护工程作为重点查验，尽全力杜绝已验收的生产建设项目出现较严重的水土保持质量问题。通过开展一系列工作，全省水土保持设施竣工验收率由过去的10％提高到40％，验收质量也有了较大提高。 （五）注重宣传，实施舆论监控 社会各界的理解与支持是搞好人为水土流失防治的重要保障。多年来，山东省各级水行政主管部门始终把宣传工作作为推动水土保持工作的重要手段来抓，做到组织、计划、经费三落实。在宣传工作中紧密结合水土保持工作面临的新形势和新要求，通过采用各种有效方式，进行广泛宣传教育，努力提高社会各界的水土保持意识和法制观念，使社会、公众更加关心、支持和积极参加水土保持，开发建设单位和个人进一步履行水土保持法律责任，社会各相关部门围绕水土流失防治进一步协作、配合，将阻挠、干预水土保持执法的现象和严重违法违纪案件控制到最低限度。 四、结语 “十五”期间，山东省城镇建设项目所造成的土壤流失量最大，占全省土壤流失总量的50%以上，而且随着城市化进程的加快，城镇建设的规模还将会不断扩展，强度也会不断增加。因此这一领域的水土流失问题不容忽视，应给予高度重视，要尽早采取对策，执行更规范、更严格、更有效的管理策略，以大幅度控制减少由此造成的水土流失及其危害。同时，还要认识到，我们当前面对的是国家为应对全球经济危机的影响将新上大量生产建设项目，以拉动内需、扩大投资，开发建设导致的水土流失将呈增加的趋势。而就山东省整体生产建设项目水土保持工作而言，虽然全省生产建设项目水土保持方案报批已逐步走向正轨，但在其建设和生产中的水土保持监测、监理等相关工作，还有的存在不到位或后期补做的现象，不能满足实际需要，另外水土保持设施竣工验收仍未全面普及。上述问题的解决，还有待于通过各项基础工作的不断深入和提高。我们必须站在贯彻落实科学发展观的高度，依据水土保持及相关法律、法规、规章制度，按照水利部的统一部署要求，进一步建立健全水土保持法规体系和监督管理体系，搞好各级水行政主管部门水土保持监督管理能力建设，全面提高水土保持依法行政水平，将水土保持“三同时”制度真正完全落到实处，以水土资源可持续利用和生态环境可持续维护，保障经济社会健康、快速发展。