黄河流域大型生产建设项目水土保持督查工作回顾及做好下一步督查工作的几点意见 何兴照黄河水利委员会黄河上中游管理局 一、黄河流域水土保持督查工作回顾 （一）制定办法，规范督查 水利部[2004]97号文件下发之后，我们根据黄河流域的国家大型开发建设的实际情况，在分析研究的基础上，制定了《黄河流域及西北内陆河地区国家大型生产建设项目水土保持督查管理办法》，并及时印发各级监督部门和开发建设单位。这个办法规定了督查的范围、程序、内容、处理的原则、监督人员的职责等。在督查中我们的工作程序是向有关各方下达督查通知书—听取汇报—查阅资料—现场检查—询问—座谈—形成督查意见—下达督查意见通知书。督查的内容主要包括：生产建设项目水土保持方案及相关设计的编制和审批情况；项目建设期和运行期水土保持防治措施的落实情况、水土保持监理工作开展情况、水土保持监测工作实施情况、水土保持规费缴纳情况；水土保持设施验收情况等。 （二）加强培训，保障督查 为了搞好大型生产建设项目的水土保持督查工作，我们组织西峰、天水、绥德、榆林四个基层治理监督局的预防监督人员30多名 ，针对督查工作举办了专题培训，学习了《水土保持法》等相关的法律法规、邀请有关领导和专家讲授了水土保持工程、水土保持方案技术评估方法及相关规范、技术标准等。同时就督查的技术路线、工作表格和可能遇到的问题进行了研讨。编印了水土保持执法督查工作手册，要求随身携带，以提高工作效率和处理问题的能力。通过培训提高了监督人员的法律法规水平和业务素质，树立了行业形象。 （三）积极宣传，促进督查 在水土保持监督执法中，我们一直将宣传作为工作的主旋律，常抓不懈。督查活动伊始，就及时将《督查管理办法》和督查通知书在网上进行了发布，同时送达各开发建设单位，造成了一定的声势。我们还将水土保持有关法律法规、部委规章、规范性文件、技术规范等编印成《黄河流域国家大型生产建设项目水土保持管理手册》分送建设单位，方便学习和应用。在督查的过程中，我们还在黄河生态网和全国生态网上，及时发布督查信息、图片200余份。在社会上造成了较大的影响，为督查工作创造了很好的舆论氛围，效果明显。 （四）深入现场，严格督查 黄河流域的大型生产建设项目多，分布在9个省区，地理位置偏远，交通不便，特别是公路、铁路、管线工程等项目战线长，工作难度很大。我们多次召开专题会议，研讨工作方案，要求督查人员，对重点单元工程一定要到现场。黄委会、各省区水利厅领导亲自带队，深入一线。经过5年的督查，督查大型生产建设项目400多项次，行程数十万公里，发送督查报告、会议纪要300多份、填写督查报表2000余份。 （五）狠抓落实，强化督查 督查结束后，我们及时引发督查意见，要求地方各级水行政主管部门定期对生产建设项目进行现场检查，督促建设单位落实督查意见，并将落实情况及时上报我局。对落实督查意见还存在问题的项目，我们还组织跟踪督查，几年来，我们跟踪督查的项目有150多项次。对存在严重问题的项目，我们采取通报、申请水利部限批、向项目的上级反应等方式进行处理。通过这些手段，基本保证了督查意见的落实。 二、水土保持督查中存在的主要问题 （一）建设单位自觉防治水土流失的意识不高 虽然经督查后，开发建设单位水土保持法制观念提高了，但从工作的实效来看，自觉防治水土流失意识仍较淡薄。主要表现在主要领导或主管人员对水土保持工作不重视，方案确定的任务不清楚；以缺乏经费为由，不履行水土保持法律法规规定的防治水土流失的义务，推脱或转嫁防治责任；许多建设单位把编制水土保持方案当作审批项目的“敲门砖”，重审批，轻实施，项目一旦核准通过，水土保持方案束之高阁。这种只报批不实施，势必造成水土保持工程落空，严重影响了人为水土流失防治。（二）水土保持工程后续设计不到位 在督查中开发建设单位都称有水土保持方案后续设计，结果是存在很大的问题。一是兼有水土保持功能的主体工程有设计，而方案新增的水土保持工程或没有或只有少数零星不规范的设计，而且这些设计都没有纳入主体工程的设计范围；二是承担设计的单位资质不够，导致设计没有按照方案确定的原则设计，随意降低工程标准，重要防洪工程不符合规范要求，拦排工程配套不完善，植物措施设计不符合当地实际情况等；三是重大设计变更多，尤其是一些线形工程的取、弃土场，还有点状工程的附属设施，如引电线路、供排水、临时道路等，大多没有后续设计，个别的有设计也没有报原审批单位或当地监督机构备案。 （三）施工过程中的临时防护措施缺乏 生产建设项目水土流失主要发生在施工准备期和建设期。这两个期内，大量开挖、扰动地表，产生大量弃土弃渣，对临时堆土场、料场等，如不采取有效的临时防护措施，会发生严重的水土流失。尤其是水利工程、公路、铁路等项目由于工程量较大，建设工期长，取土场、弃土场、临时堆放（弃）土料场，点多量大，在长时间的工程建设期间，遇到特大暴雨或大风机率高，如果不采取措施或措施不到位，都会造成的新的严重水土流失。即使采取临时措施的项目，很多也存在没有设计、不全面、不配套等问题。 （四）水土保持监理和监测不规范 从近年来督查来看，水土保持监理和监测工作不规范。一是大部分生产建设项目没有开展水土保持监理；二是部分建设项目即是开展水土保持监理也没有委托具有相应资质的单位开展；三是部分建设项目由主体工程监理一并负责水土保持监理，不符合水土保持法律法规有关规定；四是有些开发建设单位虽然委托了具有水土保持生态工程监理资质单位进行监理，但没有赋予水保监理有关职权，水保监理人员无法负起应有的责任，成了应付水行政主管部门监督检查的挡箭牌。 从督查情况看，大部分项目没有开展水土保持监测。有些项目虽然开展了水土保持监测，但监测工作不规范，主要表现在监测方案不具体，缺少定点、定位监测点，只是进行一些巡测和调查，而巡测和调查也不系统规范，没有降雨后的侵蚀痕迹调查等基本内容。 （五）监督管理机构综合监管能力不能满足日益增加的生产建设项目水土保持监督管理的需要 目前黄河流域有国家大型生产建设项目600多项，地方项目2万多项，而且每年都在以10%-20%的速度增加。流域监督机构存在的主要问题一是人员少。按照水利部办公厅[2004]97号文件，由流域机构代部行使监督检查权，目前黄委现有监督管理人员40-50人，按照每年对流域内生产建设项目全部督查一遍的要求，是很难实现的，每年只能对重大项目、存在问题较多的项目进行有针对性的重点督查。二是执法能力建设尚需加强。目前流域监督管理机构的取证设备、交通工具缺乏，难于开展有效督查。流域内生产建设项目信息管理系统建设尚在起步阶段，还需要投入一定的资金进行软件开发和硬件购置。地方监督管理机构存在的主要问题一是机构问题。有的地方将监督管理机构定性为自收自支的事业单位，使得有些监督站变成了收费站，而且还损坏了水土保持监督执法的形象。二是人员变动大，整体素质在下降。三是执法设备、取证设备、交通设备落后，甚至有些基层监督站连起码的照相机都没有，就更不用说交通工具了。 三、做好下一步督查工作的几点意见 （一）建立并完善督查制度，进一步深化督查工作 一是建立并完善定期督查制度，每年汛期前后组织督查，实现对生产建设项目督查的经常化。二是建立跟踪督查制度，每年对去年或今年前一次督查存在问题的项目要进行跟踪督查，保证督查意见的落实。三是建立定期通报制度，每年定期对流域内在建的生产建设项目水土保持工作开展情况进行通报，接受社会监督。四是建立生产建设项目水土保持方实施情况年度报告制度，每年生产建设单位要将该项目水土保持方案实施情况向具有管辖权的各级水行政管理部门报告，使得监督管理部门能及时掌握水土保持方案实施情况，便于监督管理。 （二）充实人员，加强监督执法队伍建设，从组织上保证督查工作深入开展黄河流域及西北内陆河地区范围广，生产建设项目多而分散，管理难度可想而知。为了实现水利部[2004]97号文件要求的每年对流域内所有在建项目全部督查一遍的目标，我们就必须举全局之力，抽调精兵强将，充实监督人员，加强培训和学习，使每个监督执法人员都能独当一面的开展督查工作，把我局监督执法队伍打造成为一支“政治素质好、业务水平高、奉献精神强、敢于执法、善于执法、敢打硬仗”的过硬的执法队伍，在一到两年的时间内，逐步实现每年对流域内大型生产建设项目全部督查一遍的目标。 （三）建立上下联动协调机制，提高督查效率 建立上下联动协调机制，实现各级水行政主管部门执法资源优化配置，形成督查合力，保证督查效果。方案审批部门应严把方案审批关，对督查中发现问题屡不整改的建设项目，他们所在同一投资主体所属的其他项目该限批的限批，该缓批的缓批。项目所在的市县两级监督管理机构，发挥距离近的优势，要经常深入现场监督检查，将检查情况及时向上级机关反映。流域机构定期组织地方各级水行政主管部门开展联合督查。开展水土保持监理和监测工作的单位，要定期向监督管理部门报告方案实施情况。通过上下协调配合，联合行动，最大限度的发挥了各自优势，能收到事半功倍的效果。（四）增加经费投入，保障督查工作顺利进行 督查工作是一项长期的艰巨的任务，每年要对流域内几百个项目进行督查，需要投入大量的人力、物力和财力，为了认真履行好代部行使的监督检查职权，我们首先要保证每年的督查经费，并配备必要的交通车辆，保障年度督查任务的完成。 四、结语 流域机构作为水利部的派出机构，认真履行水利部赋予的监督检查职责，加强大型生产建设项目水土保持督查工作，是我们义不容辞的责任。我们有信心在水利部、黄委会的领导和支持下，在有关省区水利水保部门的配合下，进一步有计划、有步骤地做好流域大型生产建设项目水土保持监督检查工作，为减少人为水土流失、维护黄河健康生命做出更大贡献。