以国家标准强制性规定为手段强化水土保持监管 姜德文水利部水土保持监测中心 生产建设项目的水土保持监督管理过去主要依靠水土保持相关法律法规、规章和规范性文件，以国家和行业的规定与要求去监督和管理生产建设项目。2008年我国第一次颁布了有关生产建设项目的水土流失防治国家标准，即《生产建设项目水土流失防治标准》（GB50434－2008）、《生产建设项目水土保持技术规范》（GB50433－2008）、《生产建设项目水土保持设施验收技术规程》（GB/T22490－2008）三部国标，对建设项目的规划、设计、施工、管理、验收等提出了水土保持规定，其中有许多是强制性规定。国家标准中的规定特别是强制性条文规定，为水土保持监督管理提供了新的重要依据和手段。 一、资源节约型社会和环境友好型社会对建设项目的水土保持提出了更高要求 （一）资源环境问题对中国未来发展构成重大制约 中国正处于从低收入国家向中等收入国家过渡的关键历史发展时期，经济社会快速发展，工业化、城市化的加快，资源环境对经济社会发展的制约愈来愈突出、矛盾愈来愈尖锐。为此，《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中强调指出：“资源、环境问题已成为发展中的突出问题，主要是耕地、淡水、能源和重要矿产资源相对不足，生态环境比较脆弱。” 党的十七大报告在反思存在的问题时明确指出，“经济增长的资源环境代价过大”是过去发展中的首要突出问题，并提出将生态文明作为小康社会的重要建设内容。当前我国已进入了一个经济社会快速发展与资源环境制约加剧的时期，是发展的战略机遇与矛盾并存的关键时期。人口众多，资源相对不足，环境的承载力较弱，这些都是我国的基本国情，它决定了我国必须走科学发展的路子，建设资源节约型社会和环境友好型社会就成为我国的基本发展模式和根本出路。 据水利部、中国科学院、中国工程院联合开展的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”的不完全调查统计，“十五”期间全国因生产建设项目扰动地表，平均每年实际造成和加重水土流失的面积达273.7万hm2，占同期全国水土流失治理面积的55%，5年造成的水土流失总量达9.46亿t。主要是农林开发、城建、公路、铁路、煤矿、水电、水利、电力等生产建设项目。一方面，生产建设项目占用了许多耕地、林地、草地等土地资源，破坏了原有植被，使土地原有的水土保持功能下降，影响了生态环境；另一方面，因开发建设活动造成的严重水土流失，又对下游及周边地区造成新的水土流失危害，淤塞渠道，淹埋农田，淤积下游河道，有的项目还恶化了周边水环境，降低了水质，减少了水量，有的引发滑坡、泥石流等灾害，造成巨大经济损失。水、土资源是人类赖以生存的最基本资源，也是经济社会发展的战略资源，做好生产建设项目的水土流失防治，是全面贯彻和落实科学发展观的紧迫要求，也是保障国家经济社会全面、协调、可持续发展的重要举措。为此，水利部、国土资源部、环境保护部等资源、环境管理部门不断出台了一系列规定和要求。 （二）国家建设标准为强化建设项目监管提供了有力武器 除了依法对建设项目实施监管外，还有一个很重要的手段就是应用国家标准来规范建设项目的活动和行为。国家标准是一个国家在某一方面的技术标准即技术法规，它以国家标准的形式颁布和实施，特别是标准中的强制性条文更具有约束力和强制力，它是国家意志力的体现。强制性标准具有法律属性，是必须强制执行的规定，在一定范围内通过法律、法规等手段强制执行，其主要目的是维护社会公共利益。不执行强制规定就是违法，就要受到法律的处罚。根据国家规定，属于环境保护和环境质量方面的强制性标准均为国家强制性标准范畴，生产建设项目水土保持国标就具有此效力。在中华人民共和国境内从事新建、扩建、改建等工程建设活动，必须执行工程建设强制性标准，为此2000年建设部颁布了《实施工程建设强制性标准监督规定》,明确指出工程建设强制性标准凡是列入强制性条文的条款都必须严格执行，任何违反强制性技术标准的行为都属违法行为，都将根据违反强制性标准所造成后果的严重程度，对有关的建设、设计、施工和监理单位给予相应的处罚。任何单位和个人对违反工程建设强制性标准的行为有权向建设行政主管部门或者有关部门检举、控告、投诉。该规定明确，国务院有关行政主管部门按照国务院的职能分工负责实施工程建设强制性标准的监督管理工作。根据国务院关于水土保持行政管理职能的分工，水土保持国家标准的监督实施应由水行政主管部门负责，有关建设项目的水土保持国家标准的监督实施是水土保持职能部门的重要职责之一。 二、强化对建设项目水土流失防治工作的监管 （一）生产建设项目水土流失防治的总体目标和要求 主要有5个方面的规定：①项目建设区的原有水土流失得到基本治理；②新增水土流失得到有效控制；③生态得到最大限度的保护，环境得到明显改善；④水土保持设施安全有效；⑤扰动土地整治率、水土流失总治理度、土壤流失控制比、拦渣率、林草植被恢复率、林草覆盖率等6项指标应达到国家规定标准（强制条文）。这些规定，为我们检查、监督、验收建设项目提供了明确条款。 （二）生产建设项目水土流失防治的总体性强制性规定 有5个方面的强制性规定：①应控制和减少对原地貌、地表植被、水系的扰动和损毁，保护原地表植被、表土及结皮层，减少占用水、土资源，提高利用效率；②开挖、排弃、堆垫的场地必须采取拦挡、护坡、截排水及其他整治措施；③弃土（石、渣）应综合利用，不能利用的应集中堆放在专门的存放地，并按“先拦后弃”的原则采取拦挡措施，不得在江河、湖泊、建成水库及河道管理范围内布设弃土（石、渣）场；④施工过程必须有临时防护措施（拦挡、排水、沉沙、覆盖等）；⑤施工迹地应及时进行土地整治，采取水土保持措施，恢复其利用功能。这些规定，为我们加强施工过程的监管，提供了强制条款。 三、强化对建设项目选线选址和取料弃渣行为的监管 （一）工程选址选线的限制性规定 建设项目选线选址、建设方案及布局应符合： （1）必须兼顾水土保持要求，应避开泥石流易发区、崩塌滑坡危险区以及易引起严重水土流失和生态恶化的地区； （2）应避开全国水土保持监测网络中的水土保持监测站点、重点试验区，不得占用国家确定的水土保持长期定位观测站；宜避开生态脆弱区、固定半固定沙丘区、国家划定的水土流失重点预防保护区和重点治理成果区； （3）公路、铁路在高填深挖段应采用加大桥隧比例的方案，减少大挖大填。 （二）取土（石、料）场的限制性规定 （1）严禁在县级以上人民政府划定的崩塌和滑坡危险区、泥石流易发区内设置取料场； （2）在山区、丘陵区设置取料场应分析诱发崩塌、滑坡和泥石流的可能性并加以防止； （3）在河道取砂（砾）料的应遵循河道管理的有关规定； （4）在城镇周边取料应符合规划要求，宜避开正常的可视范围，并与周边景观的相协调。 （三）弃土（石、渣）场的限制性规定 （1）禁止在对重要基础设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响的区域布设弃土（石、渣）场； （2）弃渣场的设置不得影响周边公共设施、工业企业、居民点等的安全； （3）涉及河道的应符合治导规划及行洪规定，不得在河道、湖泊管理范围内设置弃渣场； （4）不宜布设在流量较大的沟道，否则应进行防洪论证； （5）在山丘区宜选择荒沟、凹地、支毛沟，平原区宜选择凹地、荒地，风沙区应避开风口和易产生风蚀的地方。 四、强化对建设项目设计与施工的监管 （一）对工程设计的限制性规定 （1）在河岸陡坡开挖土石方，以及开挖边坡下方有河渠、公路、铁路和居民点时，开挖土石必须设计渣石渡槽、溜渣洞等专门设施，将开挖的土石渣导出后运至弃渣场，防止弃渣造成危害。 （2）水利枢纽、水电站等工程，弃渣场选址应布设在大坝下游或水库回水区以外。 （3）在城镇及其规划区、开发区、工业园区的项目，应提高防护标准。城镇新区的建设项目应提高植被建设标准和景观效果，还应建设灌溉、排水和雨水利用设施。 （4）井下开采的项目，工程建设时应防止疏干水和地下排水对地表土壤水份和植被的影响。采空塌陷区应有保护水系、保护和恢复土地生产力等方面的措施。 （5）排土场、采掘场等场地应及时复耕或恢复林草植被。特别是露天矿的大面积的外排土场和采掘场，由于生产期较长，不能等完全闭矿后再实施恢复，应随着排土、采掘的进度，及时恢复和治理。 （二）对工程施工组织的限制性规定 （1）要控制施工场地占地，避开植被良好区。施工队伍进场布置生产生活区、施工场地时，应尽可能避开植被覆盖率较高的地方，减少施工占压植被。 （2）合理安排施工，减少开挖量和废弃量，防止重复开挖和土（石、渣）多次倒运。各施工队伍的施工进度要相互衔接，土石方尽可能一次到位，减少连续倒运产生的水土流失和环境污染。 （3）施工进度与时序安排应考虑降水和风等水土流失影响因素，缩小场地的裸露面积，减少裸露时间，能够不在暴雨、大风时施工的应尽可能减少施工。 （4）露天采掘场在采掘施工、生产过程中应采取截水、排水和边坡防护等措施，防止滑坡、塌方等重力侵蚀，控制大面积裸露面、长时期造成的水土流失。 （5）排土（渣、矸石）等场地应事先设置拦挡设施，做到先拦后弃，弃土（石、渣）必须有序堆放，并及时采取各类防护措施。 （6）弃土（石、渣）应分类集中堆放，布设专门的临时倒运或回填料的场地，弃土（石、渣）宜结合其它基本建设项目综合利用。 （7）施工过程中的各类开挖、填筑、堆置等裸露面，应采取临时拦挡、排水、沉沙、覆盖等措施。控制渣土、泥水乱流，减少遇降雨、大风产生的冲刷和扬尘，尽可能地减轻对周边和下游的环境影响。 （8）采石、取土料场宜分台阶布置和开采，控制开挖深度，以便于治理和恢复。爆破开挖要做好施工设计，有效控制可能造成的水土流失，如沿江水电站施工不能再延续炸山筑坝的修坝方式，避免因爆破直接向江河堆积土石渣，造成严重水土流失危害。 （三）对工程施工的限制性规定 （1）施工道路、伴行道路、检修道路等应严格控制在规定（红线）范围内，减小施工对地表的扰动范围和扰动强度，道路施工和运行中要采取拦挡、排水等措施；临时道路在施工结束后应及时进行迹地恢复。 （2）工程动工前，应剥离熟土层，集中堆放并采取防护措施，施工结束后作为复耕地、林草地的覆土，要珍惜土壤和表土，避免和减少工程结束恢复时再去其它地区取土造成的二次破坏。 （3）土石方工程的施工应集中工期，减少地表裸露的时间，遇暴雨或大风天气时应加强临时防护措施，必要时可暂停施工。 （4）临时堆土（石、渣）及料场加工的成品料应集中堆放，堆料场地应设置拦挡、排水和沉沙等措施。 （5）开挖土石和取料场地应先设置截排水、沉沙、拦挡等措施后再开挖。不得在指定取土（料）场以外的地方乱挖。采石场应在开采范围周边先布设截（排）水工程，防止径流冲刷。施工过程中应严格控制开采作业范围，不得对周边造成影响。 （6）土（砂、石、渣）料在运输过程中应采取保护措施，防止沿途散溢，造成水土流失和环境污染。 （7）穿（跨）越工程的基础开挖、围堰拆除等施工过程中产生的土石方、泥浆，应采取有效防护措施。 （8）陡坡开挖时，应在边坡下部先行设置拦挡及排水设施，边坡上部布设截水沟，控制施工过程的水土流失。 （9）外购土（砂、石）料的，必须选择合法的土（砂、石）料场，并在供料合同中明确水土流失防治责任。料场应是经当地主管部门批准、有营业执照、并落实了水土保持方案的企业，不能随便在当地收购土（石）料，保证料场的水土流失防治有明确责任方。 五、强化不同区域建设项目的有针对性监管 我国地域广阔，自然条件和特点各异，国家标准针对我国不同水土流失类型区的突出问题，规定了这些区域内从事开发建设应遵循的特殊条款，为各地在本地区贯彻国家标准提出了具体、实用的条文，这些条款基本都是强制性的规定。 （一）风沙区建设项目的特殊限制性规定 （1）应控制施工场地和施工道路等扰动范围，保护地表结皮层。在我国荒漠地区，原地貌经长期风蚀形成了相对稳固的地表层，对防止风蚀具有重要作用，应加以保护。 （2）应采取砾（片、碎）石覆盖、沙障、草方格或化学固化等措施。风沙地区受降雨条件限制，不宜大面积实施植被措施，可采取工程覆盖和控制的措施。 （3）植被恢复应同步建设灌溉设施，当不备灌溉条件时不宜布设植物措施。 （4）沿河环湖滨海平原风沙区应选择耐盐碱的植物品种，以保证存活和发挥作用。 该区域主要指西北、华北、东北的干旱、半干旱风沙地区。 （二）东北黑土区建设项目的特殊限制性规定 （1）应保护现有天然林、人工林及草地。 （2）清基作业时，应剥离表土并集中堆放，用于植被恢复。 （3）在丘陵沟壑区还应有坡面径流排导工程。 （4）工程措施应采取防治冻害的措施。　　该区域主要指东北三省及内蒙古东部地区的黑土分布区。 （三）西北黄土高原区建设项目的特殊限制性规定 （1）在沟壑区，应对边坡削坡开级并放缓坡度（45°以下），应注意沟道防护、沟头防护并控制塬面或梁峁地面径流。 （2）应布设排水与蓄水设施，防止泥石流等灾害。 （3）植被建设应因水制宜，降水量在400mm以下地区植被恢复应以灌草为主，400mm以上地区应乔灌草结合。 （4）在干旱草原区，应控制施工范围，保护原地貌，减少对草地及地表结皮的破坏，防止土地沙化。　　该区域主要指黄河上、中游地区。 （四）北方土石山区建设项目的特殊限制性规定 （1）应保存和综合利用表土，使山区宝贵的土壤资源得到保护和利用。 （2）弃土（石、渣）场应做好防洪排水、工程拦挡，防止引发泥石流，弃土（石、渣）应平整后用于造地。 （3）应采取恢复林草植被措施。 （4）高寒山区应保护天然植被，工程措施应采取防治冻害措施。　　该区域主要指东北南部，海河、淮河及胶东土石山区。 （五）西南土石山区建设项目的特殊限制性规定 （1）应注意表土的剥离与利用，恢复耕地或植被。 （2）弃土（石、渣）场选址、堆放及防护应避免产生滑坡及泥石流。 （3）施工场地、渣料场上部坡面应布设截排水工程，可根据实际情况适当提高防护标准。 （4）秦岭、大别山、鄂西山地区应提高植物措施比重，保护汉江等上游水源区。 （5）川西山地草甸区应控制施工范围，保护表土和草皮，并及时恢复植被；工程措施应采取防治冻害措施。 （6）应保护和建设水系，石灰岩地区还应避免破坏地下暗河和溶洞等地下水系。　　该区域主要指云贵高原、四川盆地、湘西及桂西等地区。 （六）南方红壤丘陵区建设项目的特殊限制性规定 （1）应布设坡面水系工程，防止引发崩岗、滑坡等灾害。 （2）应保护地表耕作层，加强土地整治，及时恢复农田和排灌系统。 （3）弃土（石、渣）的拦护应结合降雨条件，适当提高设计标准。　　该区域主要指江南山地丘陵区、岭南（粤、琼、桂东）平原丘陵区、长江中下游地区。 （七）青藏高原冻融侵蚀区建设项目的特殊限制性规定 （1）应控制施工便道及施工场地的扰动范围。在这类地区，不扰动、不破坏就是最大的保护。 （2）保护现有植被和地表结皮，需剥离高山草甸（天然草皮）的，应妥善保存，及时移植。 （3）应与周围景观相协调，土石料场和渣场应远离项目一定距离或避开交通要道的可视范围。 （4）工程建设应采取防治冻土翻浆的措施。　　该区域主要指藏北高原、高原高寒区。 （八）平原和城市建设项目的特殊限制性规定 （1）应保存和利用表土（农田耕作层）。 （2）应控制地面硬化面积，综合利用地表径流。 （3）平原河网区应保持原有水系的通畅，防止水系紊乱和河道淤积。 （4）植被措施需提高标准时，可按园林设计要求布设。 （5）采取封闭施工、遮盖运输、土石方及堆料设置拦挡及覆盖等措施，防止大风扬尘或造成城市管网的淤积。