典型经验介绍---山西

 

与时俱进 创新机制

推进精品小流域建设健康发展

 

山西省水利厅

二○○二年五月

 

山西地处黄河中游，十年九旱，自然灾害频繁，是全国水土流失最严重的省份之一。全省土地总面积15.6万km2，其中水土流失面积9.3万km2，每年向黄河、海河输送泥沙4.56亿t，其中输入黄河的泥沙达3.67亿t，占到入黄泥沙1/4。全省119个县（市、区），县县都有水土流失问题；50个贫困县、380万贫困人口，大都集中在水土流失严重的吕梁、太行两山。全省森林覆盖率为全国平均水平的38%，人均水资源占有量为全国平均的17%，草地沙化、碱化、退化现象严重。可以说，水土流失是山西的头号环境问题，是山区贫困的根源，也是山西经济社会发展必须率先解决的战略问题。

为遏制水土流失，改善生态环境，在水利部的大力支持下，历届省委、省政府带领全省人民进行了艰苦卓绝的治山治水斗争，不断探索新情况，解决新问题，总结新经验，在各个时期都创造和积累了与时俱进、具有明显时代特征的治理典型和成功经验。特别是近几年来，我们在不断巩固户包、拍卖治理的基础上，坚持把政府行为和市场机制有机地结合起来，通过大力推行专业队治理和报账制管理，积极扶持治理大户，不断创新水土保持生态建设的组织形式和运行机制，初步走出了一条适应新形势要求的精品小流域建设的新路子。下面，就我省的一些实践和体会作一简要汇报。

一、适应大规模水土保持生态环境建设的需要，大力发展精品小流域

精品小流域是指面积在10km2以上，通过全面规划、精心施工和5—10年的后期管护完善，使水土资源的开发利用效益得到最大发挥，水土流失得到有效控制，生态环境明显改善的小流域。包括以下几方面内容：

1.措施配置合理，山水田林路统一规划，梁峁坡沟川综合治理，形成了完整的水土流失防御体系；

2.流域治理度达70%以上，各项措施质量达到部颁标准，土地利用率达到80%以上；

3.综合治理措施保存率达到80%以上，生态环境明显改善；

4.保土效益显著，竣工3－5年后土壤侵蚀量减少70%以上；

5.新的人为水土流失得到控制，开矿、修路等生产建设的废土、废石得到妥善处理；

6.水土保持和农业新技术、新方法、新品种得到推广应用，土地生产率高于周围同类地区的20%-50%；

7.符合农民意愿和当地经济发展要求，主导产业突出，人均纯收入高出当地平均水平的30%以上；

8.治理成果权属明确，且有可靠的管理办法。

几年来，精品小流域建设取得了显著成效，主要表现在两个方面：

1.精品数量多。1999年以来，我省先后有117条小流域被水利部和财政部联合命名为“全国水土保持生态环境建设‘十百千’示范小流域”。为充分发挥示范的辐射带动作用，加快水土流失防治步伐，2001年全省铺开精品小流域125条。在此基础上，今年提出在永定河上游、汾河上游、三川河、昕水河、保德平鲁风沙源区，与水利部联合共建五大流域水保生态示范区。

2.科技含量高。在精品小流域建设中，应用“黄土高原土壤侵蚀与管理地理信息系统”成果，完成了40余条小流域的规划设计。在水利部组织的典型流域初步设计评选活动中，我省的南营沟、狼窝沟流域被评为优秀设计一等奖和二等奖。在全国水土保持生态建设应用“3S”技术大比武中，我省获得遥感影像现场解译一等奖、“3S”技术综合应用展示二等奖、GPS应用和“3S”技术基础知识笔试两项三等奖。高新技术的应用，提高了流域治理的科学性，推动了精品小流域建设上规模、上档次、出效益。

二、适应精品小流域建设和市场经济的需要，大力推行专业队治理

精品小流域建设投资多、规模大、任务重，再采取发动群众搞大会战的办法，很容易出现只完成任务、不讲求质量的形式主义；而依靠一家一户的零星作业，又难以满足大规模治理的需要。如何加快这些项目的建设步伐，关键是要采取适应市场经济的组织形式。水保治理专业队是农民群众在市场经济条件下，以利益为纽带组织起来的经营实体，它们以独立的法人资格，通过投标竞标方式承包工程项目，他们和建设主管单位之间是承包商与业主的关系，建设单位出资发包，专业队包任务、包质量、包管护，提供治理成果，双方的权利、义务和责任非常明确。为了推广专业队治理经验，2000年，省水保委向全省发出了《关于在全省开展学习偏关县水土保持专业队治理经验的通知》，现在，专业队治理的办法已在重点项目区得到普遍推广，大的造林工程、骨干坝工程、土建工程等多数都发包给专业队治理，取得了比较好的效果。全省从事水保生态建设的专业队伍已发展到603个、总人数1.6万人。一些地方的专业队不仅承揽本县建设项目，而且还到外地承揽项目，成为水保及生态环境建设中一支十分活跃的力量。

专业队的运作机制，加快了水保工程实行“三制”管理的进程，使项目法人治理结构走向完善。依照程序对项目工程进行公开招标，把竞争机制、风险机制引入流域治理，变行政命令为市场调节，使指令性任务成为竞争性工程，既可选到资质较好、信誉度较高的专业队，又能最大限度地节约投资，保证精品小流域的建设质量。聘请监理单位对施工整个过程进行监理，保证了对工程工期、投资和效益的有效控制。目前省和11市（地）全部成立了水保工程项目监理机构，《山西省水土保持生态建设工程监理规划》、《山西省水土保持生态建设工程项目监理设施方案》已经出台，促进水保生态工程建设走上科学化、规范化、制度化的管理轨道。

三、适应资金越多越需加强管理的要求，大力推行工程报账制

现在，我省每年水土保持生态建设的投入达到2.3亿元，为历史上最多的时期。如何花好这些投资，保证投资效益是我们必须着力解决好的一个问题。近些年来，我们在总结世行水土保持项目实行报账制的管理办法中，越来越清楚地认识到，实行报账制是加强项目资金管理，保证投资使用效益的有效措施。

随着国家对水土保持生态建设投资的增加，特别是农村税费改革后，生态建设作为一项公益事业，更多的投入将来自政府，国家花钱买生态将成为今后生态建设的基本模式，这就为推行报账制提供了重要前提。同时，随着水保专业队伍的发展壮大，再加上配套的监理机制，推行项目报账制将逐步成为可能。目前实行报账制的工程，已由最初的世行项目和汾河上游治理项目，推广到国债生态项目、黄河中游水保生态建设等项目，实行报账制管理的总投资达到1.3亿元，有效提高了工程质量和资金使用效益。

实行报账制必须与严格的检查验收制度相结合。对工程措施按合同要求和标准验收合格的，一次性兑付资金；验收不合格的，进行返工，费用自行负责。对生物措施按合同要求，达到设计栽植密度和工程质量标准、造林成活率达到85%以上的，兑付70%的资金，其余30%作为管护、补植、抚育的抵押金，根据第二年春季复验结果进行兑现，保存率达标的退付抵押金，保存率不达标的按减少的面积和株数予以扣除，对对保存率在85%以上的，按合同给予奖励。由于工程质量和管理的好坏直接影响到施工者的经济效益，因此，施工单位在施工中严把每个环节，在管护上责任到人，有效地克服了以往“重建轻管”的弊病。实践证明，没有严格检查验收作保证，虚报多报就可能发生，报账制的管理方法也只能是一个幌子；没有信誉良好的报账作后盾，再严格的验收结果也只能成为一纸空文。

四、适应农村产业结构调整和农民致富的需要，积极扶持大户治理

在生态环境恶劣、国家投资密集的重点地区大力推行专业队治理和报账制管理的同时，在非重点项目区认真落实户包、拍卖政策，积极扶持大户治理，放手让一些先富起来的农民群众和各种社会力量进山治理开发。水保治理大户是农村先进生产力的代表，是传播农业新技术、推广农业新品种的重要载体，代表了农村发展民营经济的方向。这些大户既有先富起来的农民，也有不少城镇居民、下岗职工、机关干部和企业家。他们以市场经济为导向，以科技进步为龙头，以规模经营为基础，以土地、资金、技术、信息、劳力资源的优化组合为手段，以农、林、牧、副、渔综合开发为重点，治理开发方向明确，经营管理机制灵活，已经成为新形势下“四荒”治理开发的一支重要力量。现在，我省大户治理呈现蓬勃发展的局面，治理开发500亩以上的大户达到4398户，其中以承包方式治理的有2204户，以购买方式治理的有2044户，以股份合作模式治理的有150户。

大户治理是户包治理的延伸和发展，是新时期推进农村产业结构调整的重要带动力量，有利于促进山区农业经济结构的调整，推动水保治理走上产业化发展轨道；有利于加快治理水土流失，改善生态环境，促进资源优势向经济优势快速转变；有利于拓宽农民增收渠道，促进城镇下岗职工再就业；有利于加快水保科技成果转化，实现小流域生产要素的优化组合，提高了小流域产品的竞争力。在培植水保治理大户上，一是积极为他们提供服务，帮助他们明确投资重点，预测市场前景，增强他们投资的成功率；二是按照政策，积极为他们落实产权，对危害大户合法权益的行为坚决纠正和惩处，依法保护他们的合法权益；三是给他们以合理的投资扶持。对大户治理项目，经科学评估，治理难度确实较大的、对区域性生态环境有重要影响，确属生态公益性的，给以适当的投资补助。目前省水利厅已出台了《关于培植水保治理大户的暂行办法》，并争取使这一办法能尽快以省政府的名义出台。

我省是一个生态环境极为脆弱的地区，尽管这几年生态环境建设的步子明显加快，但由于基础太差，再加上工作上的原因，和兄弟省区相比，我们还有许多需要加倍努力的地方。我们一定借这次会议机会，虚心学习兄弟省区的好经验，不断创新机制，完善办法，以更加扎实有效的工作推动精品小流域建设，为遏制水土流失、改善生态环境做出不懈的努