贵州省水利厅 (2013年11月29日) 云贵鄂渝水土保持世行贷款/欧盟赠款项目涉及贵州省毕节、黔西南、六盘水三个市（州）共12个县（市、区），即威宁、赫章、纳雍、金沙、织金、七星关、大方、黔西、盘县、兴义、兴仁、安龙，在项目区广大干部群众的艰苦努力下，顺利完成各项建设任务，共计开展了四批64条小流域的综合治理，累计治理水土流失面积786平方公里，项目区经过山、水、林、田、路综合整治后，生产条件得到显著改善，产业结构得到合理调整，项目区群众收入水平明显提高，农民人均产粮稳定在450公斤以上，经过大面积的封禁治理及种植水保林后，植被覆盖率由治理前的34.8%提高到51.1%，部分经果林已开始挂果，初步显现效益。 2012年5月17～20日，世界银行和欧盟派出检查验收团抽验了我省项目区盘县所完成建设任务、质量、可持续发展能力、效益产出等指标后，一致认为贵州省非常完美的完成了水土保持世行贷款/欧盟赠款项目，给予高度评价。通过该项目实施，不但对我省西部地区严重的水土流失治理产生了明显的促进作用，而且也取得了多方面的成效，特别是其严密的管理模式给了我们许多启示，将对今后水土保持管理工作向纵深发展产生重要影响，一些成功的案例将为我们提供示范样板。 一、项目的启动及建设目标 贵州是全国水土流失最为严重的省份之一，全省水土流失面积7.3万平方公里，占国土面积的41.5％，因水土流失呈现的大面积石漠化，已经成为贵州突出的生态问题，凡是水土流失最为严重的地方，都是全省最贫穷的地方，治理水土流失、改善生态环境、摆脱贫困，始终是水土流失地区干部群众的迫切愿望。虽然在国家的大力支持和帮助下，我省生态建设方面的投入有了大幅度的增加，工作也取得了十分显著的成效，但是水土流失治理的任务还十分艰巨，多层次、多渠道筹集资金加快建设步伐是全省上下水土保持工作者的迫切愿望，而利用世行贷款项目还款期长、管理规范严格、注重效益的特点，适合于水土保持这类公益性较强的基础建设项目，且能够极大地缓解近期内财政集中投入的压力，从而加快水土流失治理步伐，使水土流失、石漠化严重地区群众的生产条件和生态环境尽快得到改善，解决群众迫切需要解决的问题。 为此在水利部的统一部署下，从2001年4月开始，世行及欧盟项目专家组成考察、评估团，先后七次深入我省进行实地考察调研，各级水土保持部门对项目可研设计进行了大量细致的前期工作，2005年底，项目建设的各项可行性研究报告经国家发改委、水利部、财政部等相关部门进行了评估并正式立项批复，2006年7月，中国政府与世界银行通过项目建设谈判后，正式签订了项目建设贷款协议。其间，在2003年欧盟也表示了无偿提供资金资助云贵鄂渝世行贷款水土保持项目建设的意愿，2006年9月26日，水利部、世行和欧盟在武汉联合召开了项目启动大会，宣布项目正式启动实施，10月13日，省人民政府在贵阳也举行了项目启动仪式，正式实施该项目，标志着我省水利系统首次利用外资实施水土保持生态建设项目拉开了帷幕。 该项目建设资金是由世行贷款、欧盟赠款和国内配套资金共同组成，世行贷款占总投资的50%。欧盟赠款和国内配套资金占总投资的50%。世行贷款期限为20年，宽限期5年。项目确定贵州的总投资折合人民币共56700万元。其中：世行贷款28350万元，欧盟赠款3230万元，中央配套8505万元，省级配套2835万元，市（州、地）县配套2835万元，群众投劳折资10945万元。 项目确定的总体目标是：为水土流失严重的贫困地区实施水土保持措施，建立和推广综合的农村可持续发展模式，改善当地农民的生产生活条件，通过6年的综合治理开发，逐步建成农、林、牧、副各业长期持续稳定、协调发展的生态经济体系和高产、优质、高效的农副产品生产基地，增加农民收入，由此提高他们保护环境的积极性，使生态保护和经济发展进入良性循环。 二、项目建设规模及完成情况 项目经中期调整和变更后的建设规模为综合治理水土流失面积788平方公里,其中： 公共利益措施：石坎坡改梯2077.43公顷，水保林10059.38公顷，封禁治理32990.74公顷，保土耕作20382.20公顷，蓄水池1472座，小水窖690座，经果林输水管网107.28公里，渠道74.085千米，沉沙凼985座，田间道路204.732千米，机耕道103.931千米，排洪沟47.377千米，谷坊82座。 私人利益措施：土坎坡改梯24.5公顷，经果林10377公顷，种草1837公顷，养猪933户,养牛6367户，养杂交牛4590户，沼气池159座。欧盟贫困户扶持1580户。 项目经中期调整和变更后的计划总投资62633万元，其中世行贷款23459万元，占总投资的37.45%；欧盟赠款3230万元，占总投资的5.17%；国内配套资金35944万元，占总投资的57.38%。其中中央资金7886万元，省级资金2517万元，市级资金1273万元，县级资金1407万元，群众投劳折资22861万元。 项目建设完成情况如下： 1、工程措施完成情况 项目自2006年启动实施以来，共计开展了四批64条小流域的综合治理，已完成综合治理面积786平方公里(综合治理程度为81.4%)，占变更后计划的99.7％，其中：完成石坎坡改梯2078.78公顷，土坎坡改梯24.5公顷，营造水土保持林11112.16公顷，种植经济果木林10448.65公顷，实施封禁治理32990.1公顷，种草1789.88公顷，推广农业保土耕作措施20102.93公顷，发展养畜户11909户（其中：养牛10976户，养猪933户）。同时还配套修建蓄水池113864.6立方米，小水窖14990立方米，沉沙凼1481.4立方米，渠道71017.35米，经果林输水管网107.28公里，排洪沟47874.7米，机耕道104890.5米，田间道路196813.9米，谷坊1065.6米，沼气池1391座，欧盟贫困户扶持2313户。 2、资金到位情况 项目完工时，我省世行项目共到位资金63278.71万元，其中：世行贷款提款报账到位23459万元，占世行贷款投资的100%，欧盟赠款提款报账到位3230万元，占赠款投资的100%，中央资金到位7886万元，省级配套到位3000万元，市级配套到位1406万元，县级配套到位3040万元，农民投劳折资21257.71万元。 三、主要做法与经验 1、领导重视，部门配合有力地推进了全省水保世行贷款/欧盟赠款项目实施 项目的实施得到了项目区各级党委、政府的高度重视，始终坚持把流域治理与当地社会经济的可持续性发展紧密联系起来，项目县（市、区）均成立了不同层次的水土保持世行贷款项目领导小组，把项目实施纳入重要议事日程，负责协调解决项目建设中的重大问题。2011年3月，原毕节地区行署针对项目推进中群众接受难、项目推进难和贷款偿还难的问题，适时组织召开了全区世行项目推进会，落实政府推动和业务部门推动的责任，进一步调整充实市水土保持世行贷款项目领导小组，明确贷款资金全部由各县（区）财政统贷统还，垫资实施，提款报账后归还，并与实施乡镇签订目标责任书，严格考核奖惩，业务部门依据剩余工程量制定切实可行的倒排工期计划，一次性招标采购组织实施。在省项目办实行报账信息月报的同时在全区采取月工程调度和月工程建设进度通报制，对后进县进行重点监管，限期整改，形成了各县（区）项目办齐抓工程建设，增比进位，你追我赶的建设态势。由于措施得力，工程进展大幅提高，从而确保了项目如期全面完成各项建设任务。 项目实施中各单位注重搭建生态建设平台，整合县域内资源，发挥综合效应，形成了“项目搭台，政府导演、部门协作”的建设新格局，有力地促进了项目的建设。 2、以项目手册及每次检查备忘录为指导，规范项目管理，确保工程建设质量 水保世行贷款项目的建设管理体制与传统的治理项目不同，这也对项目管理单位提出更高的要求，按照世界银行的相关规定，结合项目手册及春、秋两季检查备忘录，我们一是从小流域参与式设计、宣传发动、采购、验收和资金管理等环节上加强管理，要求各市（县）项目办明确职责，层层把关，对未达到世界银行项目管理规定的活动，一律不得进行下一步骤。二是强化内部控制，细化项目管理办法。项目实施的措施，既有蓄水池、养畜和沼气池等点状工程，又有坡改梯、水保林、经果林和种草等面状工程，针对项目点多面广，管理难度加大这一突出问题，各市（县）项目办相继制定《蹲点技术员制度》、《世行小流域管护公约》、《封禁治理公告》等一系列实施办法，并认真落实项目法人责任制、公示制、合同制、监理制等“五制”。三是加大检查力度，确保工程质量。水保世行贷款/欧盟赠款项目的建设任务，因采购方式不同，可由专业施工队及农户组建的施工队组织完成，尽管技术力量不同，但质量要求相同。措施完成后，经项目办自验，省、地组成联合检查组不定期对图斑面积进行抽验，不能达到质量要求的不能进行报账。四是在项目完工后结合工程竣工要求，督促各县加强对项目实施档案资料的收集与整理，初步建立了项目档案管理体系。 3、加大业务技术培训，提高项目管理水平 针对项目办管理和技术人员不了解世行项目参与式设计的方法、不熟悉世行项目的管理方式和操作程序，项目区农户思想保守、观念落后和技术水平低的实际，各级项目办切实将技术支持服务和培训工作作为一件大事来抓。据统计，6 年来，省、市（州）项目办先后培训专业技术人员及农户达2万多人（次）。各县（区）世行办多次聘请农业、林业、畜牧等方面的专家，以示范户为主体，在工程点现场开展专题培训，特别是针对少数民族及妇女的培训，使项目区85%以上参与农户都学到种养殖技术。在项目实施中，技术干部既是施工员，又是宣传培训员，通过采取算经济帐、现场示范等方式对示范户及参与措施的农户进行现场培训，提高了农户参与项目建设的积极性，使培训农户基本掌握了一项以上实用技术，同时也提高了技术干部的项目管理水平。省项目办为扭转工程建设迟缓的局面，2010年4月在金沙县召开现场会，给所有项目县（市）提供了一个现场观摩、学习、交流项目建设经验的机会，极大地推动了项目实施。 另外为开阔眼界，省项目办还组织两次高层管理技术人员赴国外培训考察，学习国外先进的项目建设与管理经验，为项目高起点、高水平地实施创造了条件。 4、强化参与式设计理念，提高项目建设质量 尊重农户意愿，发挥群众的参与意识，调动农户实施项目的主动性和积极性，才能提高项目成功率。为此在小流域初步设计工作中，遵循参与式设计的工作方法，由水利水保、林业、农牧业等专业的技术人员组成设计小组，深入社区召集相关农户进行座谈，在充分尊重农民意愿的基础上，按世行要求和有关技术规范，引导农民将自身脱贫致富的迫切需要与项目整体目标有机结合起来，找出对当地生态环境和自身生活影响大、亟需解决的问题，提出相应的治理措施。在具体操作程序上，首先是进行项目宣传，先向项目乡镇及村组干发放宣传资料、召开座谈会等形式进行第一轮宣传，在此基础上再以项目村为单位进行全面宣传。其次是在宣传的基础上进行参与式设计，对项目设计的每一个图斑，征求所涉及农户的看法，就项目措施进行讨论，达成一致意见后，才由技术人员进行具体设计。在施工过程中聘请涉及农户担当监督员，对提出的合理问题及时采纳，最后验收工程时邀请相关乡（镇）干部和村组农户参加，从而有效地提高了工程建设速度及质量。 5、以产业结构调整为主线，积极探索、创新治理模式，高标准创建精品示范小流域 为解决传统治理模式中经果林措施重建轻管的问题，金沙县项目办根据当地实际，与项目区领导小组一起，经多方考察协调，积极引进生态农业公司，采取项目加农户加公司的模式，引导项目区农户利用土地、（经果林、养畜）措施入股，公司出资建厂，对产品进行深加工，提高产品附加值，利用公司成熟的营销渠道，建立稳定的供销产业链，解决农户后顾之忧。兴仁县成立果业协会，实行大户带小户，协会帮一家一户的帮扶管理体制，将治理成果交给果业协会进行管理、销售，改变了传统的部门建部门管的管理模式，既减轻了项目办的负担，又降低了管理经费。 同时我省在项目建设中始终要求精品示范带动的作法，在具体实施中以小流域为单元，基本农田建设为主线，改善生产生活和生态环境为基础，发展特色种植为重点，小型水利水保工程相配套，成规模、高起点、高质量、高标准建设，每县（区）项目区必须建成至少3条以上精品示范小流域，如今已建成盘县雁子、荒田，兴义冷洞，兴仁屯桥，大方县九洞天，黔西县金江、松树，金沙县石榴、绿竹和赫章县新田等一批精品示范小流域，对项目区周边群众起到了很好的示范带动作用，促进了农村产业结构的调整。 6、加强工程后续管护，巩固治理成果 项目竣工后工程管护安排按“谁受益，谁管护” 的原则，建立管护组织、落实管护经费、明晰产权所有。工程竣工验收后及时将公共利益性水土保持措施的治理成果移交给当地人民政府进行管护，私人利益性水土保持措施的治理成果，由受益农户按要求自行管理。由于加强了项目后续管护，使竣工工程区内出现了“林子有人管，池子水能满，牲畜不乱放，耕作大改观”的可喜局面。 7、开展多种形式培训宣传，提高参与项目积极性 为了让项目区群众了解实施项目的重要意义并积极参与项目建设，省项目办也长期与省电视台合作，进行了富有成效的宣传工作，邀请新闻媒体深入项目区每年在贵州新闻联播进行10余次建设播报，引起全社会对本项目的实施关注。各地项目办采用张贴宣传画、播放幻灯片、发放水保世行项目挂历（纪念水杯）等通俗易懂方式向群众宣传本项目，通过大量的宣传报道，使项目区的广大农户了解项目建设目标、建设内容、实施项目的责任与义务等，积极参与到项目中来，奠定了良好的群众基础。 8、认真贯彻执行项目保障政策，确保人民群众利益 在项目实施过程中按保障政策要求，对工程实施过程中对受到破坏的地表，尽量采取水土保持措施，避免造成新的水土流失。配合乡（镇）政府和村组抓好工程实施的土地协调工作，基本上没有纠纷发生。在植物品种选择上，对生态系统的影响进行分析，避免对原有植物系统造成不良影响，并对严令禁止使用的农药、化肥、杀虫剂做到不用。在项目上关注少数民族发展，大部分小流域均安排在少数民族集中的区域实施，对少数民族参与的措施优先实施、重点实施。如赫章县新田小流域，地处生态恶化的典型深山区、石山区和少数民族贫困区，项目对这一区域的生态改善和经济发展将起到极其重要的示范作用。 9、强化配套资金落实，确保项目顺利实施 世行项目“报账制”的做法需要大量垫付资金先期实施，并以此作为加强资金管理，对项目实行调控和确保项目顺利实施的重要手段，这种先干活，后付钱的做法，不同于以往“拨款制”项目，对于增强各级的责任意识，提高投资效益和项目实施效果起到了巨大的促进作用。用好用足配套资金，解决配套资金到位率差的瓶颈，是能否顺利推进世行项目实施的关键，为此我省从项目一开始省级就落实了3000万元的配套资金，地方各级政府也克服财政十分紧张的困难，足额或超额配套地方资金，全力支持世行项目建设，正是有了强大的财力保障，在项目启动之初中央配套资金到位较晚的情况下项目仍能稳步向前推进，如期完成各项建设任务，未影响项目竣工验收工作。 10、加强工程审计，确保项目安全 从2008年开始，每年审计部门按照国际审计准则和中国国家审计准则，对我省水土保持世行项目建设进行审计，及时发现违反国家法规、贷款协议和内部控制缺陷等问题，并及时与省项目办进行沟通，指出项目建设中存在合同签订不严谨，管理不够规范，工程结算、验收资料和货物采购资料不完整等问题，为确保项目按期、安全地完成各项任务，省项目办对存在问题较严重的县，以水利厅名义发函至涉及相关县（市）党委、政府，要求限期督促整改，并对部分县（市）进行了通报批评，从而保证项目建设健康有序发展。 11、加强信息管理系统学习使用，大大提高工作效率 在中欧流域项目管理专家的指导和帮助下，各级项目办逐渐熟悉并掌握了世行项目信息管理系统的填报和运用，信息管理系统的推广使用，提供了一个数据审核、整理、上报的平台，为项目工作及时提供不同类别信息的同时还极大的简化了项目查询、上报及汇总等工作，项目后期信息管理系统的运行极大的提高了各级项目管理工作效率和工作精度。 我省水土保持世界银行贷款/欧盟赠款项目在水利部和中央项目执行办的关心支持和指导帮助下，各项工作顺利完成了任务，由于是首次实施水土保持外资项目，难免还存在一些不足，离项目总体目标还有一定差距，但是通过本项目成功在我省水土流失严重的西部12个县（市、区）实施，不仅拓宽了我省水土流失防治工程的融资渠道，加快了我省水土流失治理的步伐，而且还为我们提供更多的引进、学习国外先进技术和经验的机会，为今后开展更为广泛的合作与交流创造了条件，也将对我省水土保持工作的创新和发展产生更大的推动作用。