加快水土流失综合防治步伐

为建设和谐社会打造良好生态环境

 

——国家水土保持重点建设工程辽宁省项目区汇报材料

辽宁省水土保持局

（2005年10月8日）

各位领导、各位代表：

　　国家水土保持重点建设工程辽宁省大凌河流域项目区，是水利部、财政部为了加快我省水土流失综合防治步伐，确保辽宁老工业基地的振兴而设立的国家级水土保持重点工程。三年来，在水利部、财政部的大力支持下，在松辽委的正确指导下，我省各级党委、政府及广大干部群众坚持与时俱进、积极探索、艰苦奋斗、开拓创新，全面完成了各项治理任务。

　　一、三年治理工作的回顾

　　国家水土保持重点建设工程辽宁省大凌河流域项目区的治理工程，共涉及朝阳、锦州2市及其所属6县（市）的76条小流域。自2003年至今，共投入水土保持资金13530万元（其中，中央投资1820万元，省、市、县财政匹配资金910万元,群众投劳折款 10800万元）；共投入人工720万个工日；动用土石方2520万立方米，实施水土流失综合治理面积394.54平方公里。其中，治理坡耕地32.096平方公里，营造水土保持林118.79平方公里、经济林51.53平方公里，生态自我修复174.3平方公里，其它工程17.83平方公里。修筑谷坊及塘坝5611座。经过3年科学、连续、规模、集中治理，不仅改善了当地的农业生产条件和生态环境，而且还促进了当地经济发展和群众的脱贫致富，同时又积累了经验，形成了一整套更为科学的技术路线与治理模式，主要包括确立了“两建促两改，两改促两变，两变促两增，两增促两可”的发展思路。（两建：水土保持生态环境建设、基本农田建设；两改：生态环境改善、生产条件改变；两变：粗放经营向集约经营转变，传统水保向现代水保转变；两增：农业经济增长、农民收入增加；两可：水土资源可持续利用，生态环境可持续维护）。制定了“大规模治理、连续治理、科学治理、开发性治理”的工作机制；创立了小流域综合治理“金字塔”模式、“梯田标准化建设模式”、“沟壑梯级治理开发模式”等科学治理模式。进而推动了我省水土流失综合防治工作向更高水平、更高层次的方向发展，较好地辐射并带动了全省水土保持生态环境建设工作。概括起来有如下特点：

　　1、各级领导高度重视，组织有力

　　面对连续3年的严重干旱和农村税费改革所遇到的新问题，各级党委、政府发扬自力更生、苦干实干的精神，积极开展项目区的治理工作，把项目区的治理作为发展区域经济、帮助群众脱贫致富和改善生态环境的有利契机，作为实施老工业基地改造的一项重要措施，作为能否向水利部、财政部交一份满意答卷的大问题，为此，我们采取了一系列强有力措施，切实加强了对项目区水土流失综合防治工作的领导。首先，各市、县均按省政府的要求成立了由政府一把手为组长的大凌河流域水土保持工程建设领导小组，组织项目区的水土保持生态环境建设。各级人大、政协还多次组织人大代表、政协委员视察项目区水土保持生态环境建设工作，检查、督促项目区的水土保持工作。其次，各级政府将项目区的水土保持工作纳入重要议事日程，如朝阳市确立了“生态立市”的发展战略，制定了“以水土保持为主”的山区建设方针，极大推动了项目区治理的进程。再次，各级政府还将项目区的水土保持工作列入重点考核目标，层层签订目标管理责任制。如朝阳市政府督察室还将水土流失综合治理和“四荒”出让与治理开发任务指标纳入了政府年度考核指标，坚持日常考评与定期考评相结合，实行每半年在报纸上公布一次考评结果，并将其与各级领导干部政绩挂钩、奖惩挂钩。进而有效增强了项目区各级领导责任意识，激发了广大干部的主动性、自觉性，使项目区的治理工作形成了主要领导亲自抓，分管领导直接抓，业务部门具体抓，相关部门配合抓的局面。

　　2、坚持科学治理，狠抓精品工程建设

　　各地在治理工作中，本着因地制宜、全面规划、科学治理的原则，实行连续治理、规模治理、集中治理、综合治理、开发性治理。在实施小流域综合治理过程中，坚持在确保高质量的基础上突出规模效益，坚持在规模治理的基础上强化精品意识，坚持以小流域为单元，做到规划一次完成，措施一次到位，质量一次达标。为提高小流域综合治理工程质量，项目区坚持高起点、高标准、高速度原则，实施重点突破、点面结合、集中连片、综合开发，有效提高治理区工程质量和工程效益。虽然在严重的干旱情况下，但造林成活率仍达到85%以上，并涌现出一大批各具特色的精品工程和精品流域。如北票市的宝国老、黑城子、北塔子三乡（镇）日出工达万人，苦战30天，当年一次性完成集中连片高标准水土保持荒山治理工程近5000亩；建平县迟杖子流域连片建设水平梯田4700亩，并配备了水利灌溉设施，实现了旱涝保收，使该流域人均基本农田增加了1.7亩，粮食产量也翻了两番。到目前为止，朝阳市集中连片3000亩以上的水土保持工程就有36处。这些精品工程的建设不仅起到了较好的示范带头作用，而且还有效地带动了全省水土保持生态环境建设工程整体水平的提高。2004年7月水保司刘震司长、松辽委武龙甫副主任在视察我省北票的水土保持生态环境建设工程后给予了高度肯定。

　　3、坚持“一盘棋”的理念，组织全社会共同抓水土保持工作

　　水土保持是一项功在当代、利在千秋的公益性事业，是我们必须长期坚持的一项基本国策。各地在实施水土保持生态环境建设过程中，改变了传统单一由水土保持部门来抓水土保持的做法，积极探索生态环境建设新机制，由政府出面协调农业、林业、土地、环保、矿管等相关部门，形成了全社会“心往一处想、力往一处投、劲往一处使、钱往一处花、物往一处用”的“水保搭台，政府导演，各部门配合、全社会唱戏”共同实施水土保持生态环境建设“一盘棋”的氛围。一是各级水土保持部门加强向同级党委、政府领导宣传、汇报，最大限度地争取领导的重视和支持，由政府协调相关部门，集中各个方面的力量、整合各个行业的资金，共同开展水土保持生态环境建设。二是项目区的水土保持部门积极同上述有关部门密切联系，以取得其支持，从而形成了各司其职、各尽其责、各出其力、各投其资、各记其功，团结协作共同实施项目区水土保持生态环境建设的局面。如朝阳市3年来仅土地、林业两个部门就往项目区投资7430万元，用于项目区内的坡耕地治理和植树造林。确保了项目区的水土保持生态环境建设在资金不足、筹劳难度大的情况下全面完成任务。

　　4、依靠新的工作机制，调动农民治理水土流失的积极性

　　各地在广泛组织动员广大干部群众投资投劳治理水土流失的同时，深入探讨适合市场经济体制的生态环境建设工作机制，积极引入竞争激励机制，一是充分发挥国补资金的引导作用，通过以奖代补、以苗代拨等途径，实行多干多补助、少干少补助、不干不补助的择优扶持原则，以激发广大干部群众投身水土保持生态环境建设活动的积极性。二是将年度考核结果作为对项目区所在政府及水行政主管部门重要依据。省水土保持局每年多次组织项目区的所在市、县主管水土保持的副局长和水土保持站长参观交流、拉练检查，通过互比互学，取长补短，激励各地比学赶帮超，推动项目区治理工作的开展。年末我省还通过统一检查验收评比，并将排列名次作为评先选优及下一年度安排投资计划的依据。三是通过加大“四荒”拍卖力度等方式，最大限度地吸引全社会力量参与水土保持生态环境建设活动。如朝阳市2004年印发了《朝阳市农村“四荒”资源使用权出让和治理开发实施办法》，明确了水行政主管部门为“四荒”的主管部门，做出了对治理开发“四荒”大户应在政策、资金、技术及服务上给予扶持的规定，通过政策拉动、行政推动、利益驱动、典型带动的方式引导社会力量向“四荒”进军。到目前为止，该市已扶持承包300亩以上的“四荒”大户100多个，补助资金300多万元，治理水土流失面积4.2万亩，极大调动了全社会治理水土流失的积极性。

　　5、狠抓科技示范，努力提高项目区的科技含量

　　我省在项目区的水土保持工作中，不断强化科学管理，坚持以科学发展观来推动水土保持生态环境建设工作。通过狠抓生态科技示范基地、水土保持示范流域及水土保持示范大户的建设，提高了项目区水土保持生态环境建设的科技含量，促进了项目区的水土保持工作。三年来，我们共开展了36个水土保持示范流域治理并重点扶持了100个水土保持示范大户，而且又开展了《辽西易旱区坡面径流资源调控及高效利用研究》、《大凌河流域生态产业型水土保持综合治理研究》、《低山丘陵区沟壑水土保持三维梯级治理开发模式推广项目的研究》等5个项目的科学研究，已有3项分获省政府科技进步二等奖、5项省厅一等奖。朝阳市的水土保持生态科技示范园区被水利部列为全国水土保持十大科技示范园区，北票市老寨川水土保持生态环境建设示范区也跨入了水利部首批全国水土保持生态环境建设示范区。朝阳市的“低山丘陵区沟壑水土保持三维梯级治理开发模式推广项目”还被列为水利部2005年度科技成果重点推广项目及中科院生态应用研究中心农业成果转化试验基地。这些示范基地、示范流域、示范大户及科研成果，不仅为今后水土保持科技发展打下良好的基础，同时也大大推动了大凌河水土保持重点建设工程向更高水平的方向发展。

　　6、注重生态自我修复，加快了综合防治的步伐

　　按照水利部关于加强水土保持生态自我修复建设工作的要求，我省切实加强了生态自我修复工作，把生态自我修复作为一项重要措施来抓，充分依靠大自然自我调解、自我完善能力，加快水土流失防治步伐，采取了一系列对策和措施。首先，项目区市、县两级政府分别制定并出台了封山禁牧实施办法或公告，明确规定了封山禁牧区域、目标、任务和措施。其次，各级人大、政协每年结合水保法宣传月，组织人大代表、政协委员对各地水保法、封山禁牧等有关法律、法规及规范性文件落实情况进行专题调研、检查，进一步推动了水保法及封山禁牧等有关法规的实施，促进了生态自我修复工作的开展。再次，项目区所在的乡（镇）、村均制定了流域管护公约，配备了专兼职管护员，切实加强了对项目的监督管理。并统一设置了封禁的警示标志。三年来，项目区共设置生态自我修复标志碑1420个，标志桩9000个，围栏19800延长米，宣传标语牌125个，有效地控制了项目内的放牧、砍柴等违法活动，加快了其水土流失综合防治步伐。

　　7、坚持治理与开发相结合，确保了综合效益的充分发挥

　　各地在开展重点治理过程中，结合本地特点，以建设基本农田和发展经济林果为重点，以经济效益为中心，走开发性治理之路，将小流域综合治理与发展农业主导产业相结合，把治理水土流失与发展经济和群众脱贫致富结合起来，使治山治水与经济开发融为一体。如凌源市根据人多地少、坡耕地多的特点，突出退耕还杏还果和建设坡地大棚，三年来共建设大棚、经济林（果）14.4平方公里，占该市治理总面积24%；朝阳县按照“大枣立县”的战略，共栽植以枣（杏）树为主的经济林3.8万亩，占三年治理总面积的42.8%，使人均枣（杏）树由原来的95株增加到160株，为该县成为辽宁省乃至东北地区闻名的大枣之乡奠定了坚实基础。

　　三、存在问题

　　1、补助标准低，已不再适应当前农村税费改革“两工”取消形势的要求，进而影响了项目区水土流失治理进度、质量和综合治理效益的发挥。

　　2、 “四荒”出让与治理开发工作在部分地区没有引起足够重视，导致行动缓慢，出让面积小。特别是由于国、省两级没有相应扶持“四荒”大户的实质性文件规定，增加了县级扶持“四荒”大户工作难度，影响“四荒”治理开发工作的开展。

　　3、个别县生态自我修复理念不强，对封山禁牧有关规定宣传力度不够，设置生态自我修复标志滞后、封禁措施缺乏力度，致使部分地方乱采滥牧的现象时有发生，影响了生态自我修复效益的发挥。

　　四、今后的工作打算及设想

　　尽管我省大凌河流域的水土保持工作在前一段取得了可喜成就，但距水利部领导的要求、与兄弟省、市相比还有很大差距，而且后两年面临的形势更加严峻。一是我省明年全部取消“两工”，而目前水保投资严重不足，无疑增加了工作压力。二是今后两年需要治理的地块多属难以治理的高山、远山、石质山等硬骨头工程，治理难度加大，治理任务更加艰巨。为此，我们将按照十六届五中全会精神，继续坚持科学发展观，认真实践“三个代表”重要思想，为了建设和谐社会，进一步分析形势，正视现实，发扬知难而进、锐意进取和艰苦奋斗的精神，以新的姿态迎接新的更大挑战，确保国家水土保持重点建设工程辽宁省大凌河流域项目区水土保持任务的全面完成，为重振辽宁老工业经济和全面建设小康社会，打造良好的生态环境。

　　1、进一步提高认识，切实加强组织领导

　　水土流失是我国头号环境问题，水土保持生态建设搞不好，水土流失区的经济社会发展和生态环境改善就难以实现，也难以保障社会稳定和区域经济发展，子孙后代的长远利益将会受到影响。党的十六大确立了我国全面建设小康社会的目标，强调坚持科教兴国和可持续发展两大战略，明确了必须坚持保护资源、改善生态环境，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。我们要按照水利部《关于进一步加强水土保持重点工程建设管理的意见》要求，首先，要把项目区的水土保持工作纳入各级政府的重要议事日程，建立严格的水土保持生态环境建设目标管理责任制，做到任务明确，责任到人，一级抓一级，将重点治理区建设任务能否完成作为我省农田基本建设“大禹杯”竞赛“一票否决”的关键一票，以确保抓出成效；其次，要充分发挥项目区水土保持工作领导小组的作用，切实加强各级政府对项目区水土保持工作的领导；再就是要组织、协调好水利、财政、林业、农业、国土资源等相关部门协同作战，真正形成水保搭台、政府导演、部门唱戏的各投其资、各司其职、各尽其责、各记其功全社会共同抓水土保持的格局。

　　2、坚持科学治理，强化对项目的管理

　　要按照水利部提出的推进水土保持大示范区建设，全面提升水土流失综合防治水平的要求，实行集中治理、规模治理、综合治理。坚持了因地制宜，统筹兼顾，为政府当好参谋，对特殊流域，硬骨头工程，深入实地研究相应的解决办法和行之有效治理措施，以确保治理任务保质保量完成。

　　3、狠抓工程质量，建设更多的精品工程

　　根据水利部新一期重点防治工程及大示范区建设要求，在治理思路、治理方法、治理措施上要突出重点，强化质量理念、突出精品意识，努力提高项目区的治理水平。从规划设计、施工技术指导与管护措施落实等环节入手，使项目区成为全省的龙头和亮点。在宏观布局上，做到与区域经济发展紧密结合，与产业结构调整相结合，统筹考虑经济发展和改善生态环境的关系。在微观安排上注重对群众关心的生产、生活问题的解决，使群众既有近期利益可得，又有长远效益可盼，真正实现山川秀美，人与自然和谐相处。在今后的2年时间内，要因地制宜建设一批各具特色、功能各异、集经济、生态、休闲、观光、自然修复、高科技示范园区为一体的水土保持示范流域、精品流域，通过抓重点、带一般，全面实现由精品小流域建设向规模化整体推进的跨越，从而树立国家重点防治示范区高层次、高水平建设的典范。

　　4、以深入开展机制创新为重点，努力建立与社会相适应的水土保持工作机制

　　水土保持工作机制的创新和完善是推动水土保持工作不断向前发展的动力和关键。好的体制和机制能够适应时代的发展，适应群众的要求和意愿，使工作高效运作、充满活力，推动各项事业快速发展。为此，我省项目区将进一步坚持与时俱进、努力探索、不断创新，建立和完善符合水土保持生态环境建设发展规律的有效机制，克服一切不利条件，推动水保事业向前发展。一是依靠各级政府推行全方位目标管理责任制，逐步建立借助政府督察考核、推动水土保持生态环境建设的长效机制，将水土保持治理目标列入各级政府考核指标，促进项目区治理工作的全面开展。二是以实施水土资源市场配制和利益驱动治理开发“四荒”的工作机制，这是最具方向性的适应市场经济的长久机制，我们必须从战略的高度认识，并下大力抓好此项工作。我们将继续坚持以政策拉动、行政推动、利益驱动、典型带动等有效措施推动“四荒”出让与治理开发工作。三是以实施以奖代补、择优扶持和封闭运行的国补资金投入机制，这是促进水土保持事业快速发展的中枢机制。继续采取资金专户储存、专户下摆，大力推行县级报帐制及公示制，确保资金使用管理安全。坚持“择优扶持、以奖代补”等原则，实行多干多支持，少干少支持，不干不支持的激励政策，激发广大干部、群众的积极性。四是结合农村税费改革，开展“一事一议”、“民主决策”的群众投工承诺制试点工作。把项目建设的目标、规模、投资补助标准、群众所需投工向群众公示，征求群众意见。尊重项目区群众对项目的知情权、发言权和建议权，调动群众参与工程建设的自觉性、积极性，监督工程建设的组织实施，形成一种政府组织、国家补助与群众投工承诺相结合的治管机制。

　　5、以国家水土保持重点建设工程项目为龙头，加强部门协作为手段，抓好综合治理工作

　　以小流域为单元实施重点工程建设是适应生态环境脆弱地区发展经济的必然选择，是我省多年来赢得上级支持的亮点工程，也是我省生态环境建设中赖以支撑的项目。今年是大凌河国家水土保持重点建设工程项目实施的第三个年头，再有二年即面临国家的阶段验收，能否通过阶段验收，关系到项目的延续与否。因此，在今后实施治理工作中，一是继续采取重点流域带一般流域，重点工程措施与一般工程措施相结合的方法。重点流域建设要体现特色，到2007年全省建成一批如北京市平谷区经济开发型，丹东市凤城大梨树生态观光型，葫芦岛市建昌九连环高标准、大规模生态环境建设型等，集生态环境建设、经济开发与休闲观光为一体的大示范区。二是相对集中资金扶持重点流域，水保资金重点投向重点工程建设，同时加强同相关部门联合，强化政府“统”的职能，按照“渠道不乱，用途不变、各记其功、捆绑使用”的原则集中使用相关生态环境建设资金。重点流域工程建设要与林业、农业扶贫、财政农业综合开发、国土资源、发改委及水利水源工程建设相结合，以集中多部门项目资金，提高建设标准和规模。三是在项目区建设中，积极推进水土保持大示范区建设和开展生态自我修复，充分发挥生态自我修复能力，加快水土流失防治步伐的工作思路。充分理解其内涵，积极地实践探索，把生态自我修复放在生态环境建设的重要位置，依据生态自我修复的技术要求，全面落实生态自我修复措施，并采取切实可行措施加以推动，以加快项目区水土流失治理步伐。

　　6、以扶持大户为重点，以规范化管理、服务为手段，深入开展“四荒”出让与治理开发工作

　　“四荒”治理开发是水土保持生态环境建设一个新的增长点，是实现民营水保的具体体现。我们将继续借助政策、技术及资金扶持，技术、信息服务等手段，在项目区内培养一批“大户”典型，以充分发挥他们的示范带动作用，吸引社会力量参与水土保持生态环境建设，推动“四荒”出让与治理开发工作深入开展。第一，认真执行国家、省、市有关政策，依法保护治理者的合法权益，要让购买者吃上“定心丸”；第二，实行鼓励扶持优惠政策，个人及企事业单位按照统一规划治理开发的“四荒”，享受国家统一补助资金待遇，对于治理开发成效显著的大户实行奖励性补助。让大户吃上“宽心丸”。第三，业务部门积极开展技术与信息服务，同时，组织媒体大力宣传这些典型，以使其产生广泛的社会影响。第四，对治理开发大户给予资金支持的运作过程要实行公示制，做到公开透明，阳光操作。以保证专款专用，发挥应有的治理开发效益。

　　当前，水土保持生态环境建设正处于关键时期。我们将按照十六届五中全会的要求，牢牢抓住国家实施可持续发展和振兴辽宁老工业基地战略的历史机遇，坚持以科学发展观为指导，进一步增加紧迫感、责任感、使命感，发展自力更生、苦干实干、开拓创新、锐意进取的精神，以水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，支撑经济社会的可持续发展，全面完成大凌河国家水土保持重点建设工程任务。