黄河流域纪念水保法实施17周年宣传之一
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2008-07-01 打印本文章 【字体】 大 中 小
一、黄河流域水土流失形势严峻，危害严重
黄河流域黄土高原地区水土流失极为严重，全区总面积64万平方公里，其中水土流失总面积占总土地面积的70.9%，年侵蚀模数大于15000吨/平方公里的剧烈水蚀面积占全国同类面积的89%。该区多年平均输入黄河的泥沙量高达16亿吨，其中有4亿吨淤积到下游河道，成为造成黄河下游河道淤积抬高、洪水灾害频繁的根本原因。特别是近年来，随着国家西部大开发战略的实施，作为资源富集的黄土高原地区，资源开发和基础设施建设呈迅猛发展之势，已形成了黄河中游晋陕蒙接壤区煤炭电力开发区、豫陕晋有色金属开发区、陕甘宁蒙接壤石油天然气开发区和黄河上游水电开发区等几个大范围的资源开发基地，17年来由国家审批的大型开发建设项目就达到了460多项，地方中小型项目更是不计其数。大规模的开发建设活动不可避免地扰动地表、弃土弃渣、损坏植被，引发严重的人为水土流失，破坏生态环境。人为水土流失已成为黄河泥沙的重要来源之一。
水土流失作为黄河流域最大的生态环境问题，危害十分严重。一方面，造成黄河下游河道严重淤积，形成“地上悬河”、“二级悬河”，使黄河防洪形势严峻，至今依然为中华民族的“心腹之患”。同时，大量污染物质随泥沙进入河流，加剧了水体污染，为保障河流基本流路和生态环境安全，每年需要近200亿方水冲刷泥沙，不仅加剧了黄河水资源紧缺的矛盾，而且使十分有限的黄河水资源利用受到很大限制。另一方面，水土流失造成黄土高原地形破碎、土层变薄、地表“沙化”、土地资源破坏，使当地农业产量与效益低下，农村经济发展落后，农民生活贫困，严重制约了当地经济社会的发展。另外，水土流失破坏生态环境，影响了流域及相关地区人民群众生存环境的改善和生活质量的提高，制约了区域经济社会的和谐与可持续发展。
与此同时，由于黄河流域内水土流失成因复杂，类型多样，水力侵蚀、风力侵蚀、重力侵蚀和冻融侵蚀交错，坡面侵蚀和沟道侵蚀并存，土壤侵蚀形成机理难于全面掌握，加上自然条件恶劣、区域经济发展相对滞后，水土流失的防治难度相对较大，开发建设造成的新的人为水土流失监管任务异常繁重。
二、黄河水土保持工作依法稳步推进，成效显著
黄河之患，根在泥沙，自古以来，黄土高原的水土保持与黄河治理始终密不可分。早在1933年，国民政府就成立黄河水利委员会，设置林垦组负责黄河流域的水土保持工作。新中国成立后，党和国家始终把加强水土保持作为治黄的一项根本性、战略性措施予以高度重视，并一直将组织协调全流域的水土保持工作作为黄委的重要职能。特别是《水土保持法》颁布实施以来，水土保持工作进入依法防治的新阶段，黄委认真履行职能，依法加强黄土高原的水土流失防治，取得了巨大的成效。
（一）统一规划，全面部署
水土保持规划是有效开展水土流失防治、充分发挥国家投资效益的基础和依据。水土流失是一个跨越行政区域界线的宏观生态问题，其发生发展的基本单元是流域，流域上下游、左右岸以及水土资源的开发、利用和保护等各方面均是不可分割的有机整体。水土保持作为一项宏观性的社会公益事业，只有按照流域统一规划，全面部署，统筹兼顾，协调处理好各方面的关系，才能保证国家水土流失防治效益尤其是减沙效益的最大化，提高防治实效。为此，多年来，黄委站在全流域的高度，根据流域不同范围内水土流失的特点及其危害，紧密结合区域社会经济条件以及各方面的需要，采用流域规划和区域规划相结合的方式，统一部积极组织编制了《黄河流域黄土高原地区水土保持规划》等全流域水土保持综合治理总体规划和淤地坝建设、坡耕地改造、生态修复等专项水土保持规划近20个，同时组织编制了几十条入黄重点支流的水土保持规划，已经初步形成了流域水土保持规划体系。通过多项不同尺度、不同层次、不同专题的水土保持规划的制定，明确了水土流失治理的整体布局、主要措施和治理步骤，协调了流域各个地方的水土流失防治步伐，促使区域水土保持治理形成了巨大合力，达到了经济效益、生态效益与社会效益相协调，实现了国家利益和社会利益的最大化。
（二）强化治理，注重实效
经过几代人坚持不懈的探索实践，黄河流域逐步形成了一条具有自身特色的水土保持生态建设之路，即：以减少入黄泥沙、改善生态环境和发展区域经济为目标，以多沙粗沙区尤其是粗泥沙集中来源区为重点，以支流为骨架集中连片、规模治理，以县域为单位协调组织、统一实施，以小流域为单元全面规划、综合治理，形成工程措施、植物措施和保土耕作措施相结合的坡沟综合防护体系，突出小流域坝系工程建设，有效发挥生态、社会和经济效益。截至2007年底，已初步治理水土流失面积约21万多平方公里，建设淤地坝约8.94万座，其中骨干坝约5500座。组织各省区在10条黄河一级重点支流建设较大规模的生态工程项目区39个，形成了甘肃天水藉河示范区、陕西延安北洛河项目区、山西临汾忻水河项目区等一批措施布局合理、科技含量高、管理规范、综合效益好的水土保持示范区，在黄河流域发挥了显著的示范带动作用，其经验被水利部在全国范围内推广；开展小流域坝系建设200多条，有效拦减了入黄泥沙；先后在流域内8省（区）30个县（区）组织实施生态修复试点工程3批共33个项目区，封育保护面积2300多平方公里，探索了水土保持治理的新途径，明显加快了治理速度；率先引进外资并成功组织实施了黄土高原水土保持世行贷款一期和二期项目，共利用外资3美亿元，累计治理水土流失面积92.4万公顷，其中一期项目被誉为世界银行农业项目的“旗帜工程”，获得世界银行行长“杰出成就奖”。目前，黄河流域水土保持措施平均每年减少入黄泥沙已经超过3亿吨，减缓了黄河下游淤积抬高的速度，改善了生态环境。
（三）依法行政，强化监督
依法强化水土保持预防监督工作，是有效控制人为水土流失的重要途径。《水土保持法》实施以来，黄委在黄河流域及西北内陆河地区，尤其是在晋陕蒙、晋陕豫国家重点水土保持监督区，开展了大量的水土保持执法监督工作。1998年，为了加强资源开发中的水土保持工作，根据国务院批准，水利部、原国家计委颁布的《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，黄委专门成立了晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，使该区水土保持预防监督工作得到明显加强，有效遏制了当时由于大规模开发建设造成的严重水土流失问题，对全国的水土保持预防监督工作起到了示范和推动作用。多年来，黄委积极指导各省区做好水土保持预防监督工作，督促有关部门成立机构、完善法规、强化监督、规范执法，健全了监督体系，遏制了人为水土流失，维护了国家和公众利益。据不完全统计，黄委及流域各省、市、县现有水土保持监督人员8000多人，制定实施各类配套法规和管理办法2200多件，并形成了初具规模的水土保持方案编制、监测和监理等专业技术队伍；截至2007年底，流域各级水行政主管共审批水土保持方案报告书（表）1.6万多个，大型开发建设项目水土保持方案审批率已达100％，立案查处违法案件1万余起，征收水土保持补偿费约4.3亿元，促使开发建设单位投入水土流失防治资金达16亿元。同时，黄委协助省区查处了准格尔煤田二期工程、陕西三原等一批影响较大的水土保持违法大案要案，有效排除了地方监督部门在查处违法案件时所受的行政干预和地方保护带来的干扰，使多个悬而未决的案件得以顺利解决；培育树立了西气东输工程、陕西神华神东矿区，山西万家寨引黄工程，山东泰安抽水蓄能电站，新疆博斯腾湖东泵站工程等一批开发建设项目水土保持先进典型，发挥了显著的示范带动作用；组织开展了两批8个城市水土保持试点工作，已全部通过了水利部的验收，有效防治了城镇化过程中的人为水土流失；启动实施了黄河源区水土保持生态保护工程，为遏制源区严重的生态退化趋势进行了有益的探索。黄委始终把水土保持宣传贯穿于各项工作的始终，形式多样，内容丰富，覆盖了流域社会的各个层面，明显增强了流域社会各界的水土保持法律意识，形成了关心和参与水土保持工作的良好的社会氛围。
特别值得一提的是，2002年以来，黄委在全国率先开展了开发建设项目水土保持情况调研和监督检查工作。2004年，水利部以办水保[2004]97号文（《关于加强大型开发建设项目水土保持监督检查工作的通知》）正式授权流域机构代部行使水土保持监督检查权。以此为契机，黄委在全国率先颁布了《黄河流域及西北内陆河地区大型开发建设项目水土保持督察办法》，建立了程序规范的水土保持督察制度，并连续4年组织开展了大规模的开发建设项目水土保持督察工作，每年对部批水土保持方案的开发建设项目跟踪督察一遍，对地方审批项目进行抽查，年督察项目150个以上。通过督察，一方面大大促进了开发建设项目水土保持方案的实施，扭转了当前普遍存在的水保方案实施率低的问题，维护了法律的严，另一方面，也有效推动了地方各级水土保持监督部门的监督执法工作，使监督责任得以落实，监督行为得以规范，监督力度得以加强。结合水土保持督查，从2004年起，黄委还在全国率先建立了流域大型开发建设项目水土保持报告制度，要求各开发建设单位定期向有关监督部门和流域机构上报水土保持情况，使水保监督部门对开发建设项目水土保持的管理工作从被动走向主动。同时，对流域内各省区有关水土保持法律法规的执行情况进行了有效监督和协调，为确保国家有关法规的贯彻执行发挥了不可替代的重要作用。
（四）制定标准，规范管理
黄土高原地区地域辽阔，水土流失特点及其防治措施随着自然地理和社会经济条件的变化而千差万别，具有很强的地域性特征，采用国家的技术标准往往难以满足不同地区水土流失防治的特殊需要，而地方标准又往往会带来工程相同而技术标准不同等问题，不利于规范管理，因此，流域标准成为国家标准和地方标准之间不可或缺的重要环节。为满足不同地区水土流失防治的特殊需要，达到因地制宜、分类指导、规范管理的目的，黄委针对黄土高原不同水土流失类型区的特点，结合水土保持工作需要，先后发布了近30个流域性水土保持技术标准和规定，涵盖了水土保持规划、设计、施工、管理、监理、监测、验收等各个环节，形成了相对完整的水土保持管理制度体系，既很好地满足了流域水土流失治理、管理和监督执法工作的迫切需要，有效指导了各省（区）的水土保持技术工作，又为国家有关水土保持技术标准的制定奠定了基础。
与此同时，为了确保国家投资的有效性和安全性，黄委还采取了一系列有效措施，加强对水土保持基本建设项目的管理。一是在全国率先推行了水土保持项目法人责任制和建设监理制，试行了工程招投标制，并实施了水土保持中央资金报账制，使水土保持项目管理方式取得了根本性的转变；二是在全国率先推行了水土保持基本建设程序，推动了水保项目管理工作的规范化；三是组织完成了大量的水土保持前期工作，提高了治理工作的科学性；四是开展了对包括国债项目、淤地坝项目、世行贷款项目等国家不同投资渠道水土保持项目的多次全流域大规模工程检查、验收与资金审计管理，有效促进了国家重点水土保持项目的建设实施和地方水土保持部门管理水平的提高。
（五）加强监测，注重科技
开展水土保持监测的主要目的，是为了及时掌握水土流失动态，研究水土流失规律，为优化水土保持措施布局，评价防治效益，预测发展趋势提供科学依据。流域是水土流失的基本单元，以流域（包括大江大河、重点支流和小流域等不同层次）为单元开展水土流失监测，符合水土流失及其防治规律，有利于监测数据的获取，也有利于监测成果的利用。
从20世纪40年代起，黄委就先后在天水、西峰、绥德成立了水土保持科学试验站，开展水土流失监测和科研试验工作，历经50多年获取了不同水土保持类型区多个监测点的长系列水土保持观测数据，这些试验和数据曾为大范围开展水土流失治理提供了重要依据和宝贵资源，也是当前和今后一段时期开展水土保持监测工作的重要基础。同时，黄委多年来已在黄河干支流建立了133个水文站，形成了相对完善的水文站网，获取了长系列的水文泥沙数据，积累了丰富的观测经验，在黄土高原水土流失治理中发挥了重要的作用。近年来，黄委按照水保法的要求和水利部的部署，初步建成了黄河流域水土保持生态环境监控中心和监测中心站，组建了3个直属分中心，连同各省区成立的9个省级总站和135个地市级分站，初步建立了黄河流域水土保持监测系统，拥有监测技术人员1200多名。应用遥感（RS）、地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）等先进的信息技术，结合地面观测试验，黄委初步建成了黄河流域水土保持本底数据库，并对全流域、重点支流、多沙粗沙区、生态工程项目区、小流域坝系、开发建设项目等开展了水土保持动态监测，为掌握流域水土流失及其防治动态，科学决策、高效治理、强化监督提供了重要支持。另外，为了探索有效治理黄土高原水土流失的方法与技术，黄委组织开展了黄土高原不同类型区水土保持综合治理模式、筑坝技术、水土保持优良植物栽培、雨水径流利用、抗旱造林等实用技术的研究与推广。在前人研究的基础上，黄委进一步研究界定了对黄河下游淤积影响最大的黄河中游粗泥沙集中来源区，并确定了黄土高原水土流失治理“先粗后细”的治理方略。同时，黄委还启动了黄土高原水土流失数学模型研发工作和“模型黄土高原”工程建设，对水土流失机理与预测预报模型进行深入研究。
三、黄河水土保持工作面临严峻挑战，仍需强化
《水土保持法》实施以来，尽管黄河流域水土保持工作成效很大，但相对于国家建设生态文明的战略要求和落实水土保持法律法规的需要，水土保持工作仍面临严峻挑战，主要包括：
1.人为水土流失问题依然严重，流域机构职责仍需加强
据初步统计，截至目前，全流域各类建设开发项目已达2万多个，扰动地表面积达1.4万平方公里，弃土弃渣量达24亿吨，每年新增水土流失面积5600平方公里，新增水土流失1.2亿吨，人为增沙直接威胁着黄河的健康生命，水土保持预防监督工作任务十分艰巨，形势不容乐观。而流域性的监督管理与协调机制尚缺乏明确的法律依据，如缺乏必要的执法权，发现问题不能及时采取强制性措施加以制止和处理，难以对水土保持违法行为产生足够的威慑力，直接影响水土保持监督执法的成效。同时，流域机构的监督执法能力仍难以满足正常监督管理工作的需要，还存在着经费短缺、设备落后和不足、监督执法能力和水平不够等突出问题，既严重影响流域机构职能的有效发挥，也制约了人为水土流失的有效防治。
2.水土流失治理进度缓慢，投资力度仍需加大
近年来，尽管国家对黄土高原水土保持投入增加较快，但总体上仍十分有限，现有水土保持生态项目仍以示范性工程为主，从全流域看，治理的范围小、面积少、标准低、进度缓慢，距完成国家要求的治理任务甚远。特别是对黄河而言，当前的治理投资和规模仍难以达到持续稳定地减少入黄泥沙的效果。同时，由于黄土高原水土流失治理难度大，社会公益性强，加上区域经济基础薄弱，当地政府和群众投入能力十分有限，因此，目前做好黄土高原水土保持工作，仍需国家进一步加大力投资力度。
3.水土保持科技水平和能力亟待提高
黄土高原水土流失及其防治规律复杂，经过半个多世纪的艰苦探索，尽管取得了许多宝贵的防治经验，但一些事关全局的重大科技问题，包括水土流失预测预报、治理方法、关键技术、防治效益科学评价等，仍需进行长期深入地研究。由于监测网络不完善，法律要求的水行政主管部门对水土流失动态的监测与公告工作，仍难以全面、准确、高效的完成。迫切需要依靠先进的科技手段，加强水土保持科学研究和动态监测，提高水土流失防治效果及生态保护能力。
为此，确定近期黄河水土保持工作的重点如下：
1、落实水利部办水保〔2004〕97号文精神，认真履行流域机构职责，建立四项制度，即部批大型开发建设项目水土保持督查制度、汛前水土保持工程检查制度、流域开发建设项目水土保持工作公告制度和建立大型开发建设项目水土保持管理数据库，推动水土保持法律法规的贯彻落实。
2、完善机构，稳定人员，强化培训，不断提高流域水土保持执法监督能力，满足水土保持监督执法工作的需要。
3、以黄河中游粗泥沙集中来源区拦沙工程建设、淤地坝建设与管理为重点，积极争取国家投资，进一步加快黄土高原水土保持生态建设步伐，持续稳定地减少入黄泥沙，维持黄河健康生命。
4、建设“模型黄土高原”工程，加强对黄土高原水土流失及其防治规律的研究，建设现代化的水土保持监测网络系统，及时、准确地掌握流域水土流失变化趋势，不断探索科学有效的防治技术与方案，为水土保持监督、治理、管理及国家宏观决策提供科学依据。
黄河水利委员会水土保持局
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