科学考察简报第二十期
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2006-07-12 打印本文章 【字体】 大 中 小
开发治理“四荒”资源的典型经验
存在问题及建议
20世纪90年代以来，全国各地普遍开展了“四荒”治理开发工作，采取户包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多元化治理模式，取得了显著成效。截止2004年底，全国累计治理“四荒”水土流失面积达到2.7亿亩，先后有750多万户农民及社会群体参与治理，有效推动了全国水土流失防治工作的进程。政策研究与重点工程建设专题研究组在本次科学考察中对我国各地开发治理“四荒”资源的情况进行了调查和评价，获得了大量一手资料，大部分地区的做法符合市场经济的要求，是非常成功和可资借鉴的。我们对各地开发治理“四荒”经验进行总结的同时，分析了新时期“四荒”资源开发治理中存在的一些问题，并针对这些问题提出了建议。
一、典型经验
1、山西省岚县采取优惠政策促进治理“四荒”
该县主要是通过制定出台一些优惠政策来激发农民治理水土流失的积极性。其具体做法是：流域内的零星地块和树木随流域一次出卖；“四荒”拍卖实行公开招标，标底由全体村民议定；经治理的“四荒”可进入交易。为了保护贫困农户的利益，贫困户购买“四荒”可分期付款；8年内治理收益免征农林特产税；新开梯田、沟坝地、滩地在合同期内不提留，不征购。坡耕地改为梯田增产增收的，仍按原产量计征各种税费；承包者可在流域内修窑盖房；流域内新栽植的用材林视同自留地内的树木，经批准便可采伐并出售。为了兼顾公平，超过100亩的“四荒”分块拍卖给不同的买主，每块为二三十亩。三年内达不到治理目标的“四荒”地，集体将无偿收回，并重新拍卖。80年代承包的小流域，虽然办过承包手续，但包而不治或治理度低于25%的，集体仍有权收回，重新拍卖。目前，全县有4466.67hm2“四荒”继续实行1982年承包治理合同，拍卖的“四荒”地有1.47万hm2，涉及到4000户，承包、拍卖近1.93万hm2，占可治理“四荒”地的80%以上，现在得到治理的为1.40万hm2，占承包、拍卖的“四荒”地的70%以上。
2、江西省修水县采取“反租倒包”的方式治理荒山
“反租倒包”就是村委会向农民租赁荒山地，再由村委会租赁给有一定经济实力、技术水平的单位或个人从事治理开发。在具体操作上，该县注重“两个结合”：一是与“干部分流”相结合，积极鼓励机关干部停薪留职反租农民荒山地搞水保示范基地；二是与“招商引资”相结合，积极引进外地的资金和技术加速水保产业化。同时，还做到 “三个坚持”：一是坚持国家现行的土地政策。在明确土地所有权归集体、农民承包权30年不变的前提下，有偿转让。二是坚持做好细致的工作。在荒山地未规划作业之前，按照原样画好“地图”，使农民不必担心20年租赁期满后再分山时的界定问题。三是坚持确保互利的原则。一方面保护农民的利益，把荒山由无价变为有价；另一方面保护承包商的利益，签订好租赁合同，进行法律公证，使承包商有一种权属感，可以放心大胆地进行治理开发。目前，该县社会办水保主要有部门联合开发、乡村组联合开发、承包大户开发、外地承包商开发、机关干部开发等多种治理模式，其中机关单位5家，村民小组集体12家，个体私营企业3家，农户62家，外商7家，国家职工18家，共投入治理资金760万元(其中外商投资250万元)，占群众自筹资金的82%，建立了蚕桑、板栗、油茶、花椒、石榴、木本药材等特色产品基地6.5万亩，取得显著的生态、经济和社会效益。山东著名的石榴大王张广清去年在该县投资30多万元建立了一个近400亩的高标准石榴基地，今年又扩展1600亩。此外，还有江苏、浙江等地承包商也在修水安营扎寨，从事荒山治理开发。
3、四川省宣汉县通过治理资金补助鼓励全民办水保
达州市宣汉县在防治水土流失中，立足公平、公正，公开拍卖“四荒”资源，避免以权承包和平均主义，把“四荒”资源真正交给有技术、有劳力、有资金的农民手中；同时制定一系列优惠政策，在投资上给予倾斜，凡从事“四荒”开发和经营的业主，由水保办负责规划和技术指导，同时还给予10%的无偿投资，建设小型水利水保工程；政府提供贴息贷款；从开发治理获益第一年起免征五年农林特产税，以后每年递减50%。由于措施有力，政策得当，宣汉“四荒”治理成效十分显著。目前全县共拍卖“四荒”8.5万亩，占四荒总面积的22.1%，拍卖资金达178.38万元，已治理4.5万亩，占拍卖面积的53%。
4、湖北省咸宁市采取滚动开发的方式调动群众开发治理“四荒”的积极性
湖北省咸宁市采取滚动开发的方法调动群众开发治理“四荒”的积极性，加快了水土流失治理步伐，年治理水土流失面积达到200km2。咸宁市委、市政府坚持把治理“四荒”与增加农民收入结合起来，在政策上、投入机制上进行探索。通城县制定出台《“四荒”资源拍卖试行办法》，允许“四荒”使用者分期付款，一次性付清者优惠20%，基地受益的第一年免征一切税费；拍卖年限一般为50年，也可根据买者意愿适当延长或缩短；购买期内，其经营权允许转让、出租或抵押等。该市在投入机制上进行大胆创新，通过把国家各项扶持资金捆起来使用、吸纳社会闲散资金投入开发、拍卖筹集资金滚动开发等途径，解决开发“四荒”的资金短缺问题。通城、赤壁等县市通过公造私营，开发一片、拍卖一片、再开发、再拍卖的方式，找到了一条滚动开发“四荒”资源的途径。
5、山东省莒县通过组建股份合作土地开发公司方式治理荒山
山东省莒县青龙峪村通过组建股份合作土地开发公司治理荒山。股份由集体股和个人股两部分构成，每1000元为1股。村集体荒山使用权作价1万元，折成10股，农户投入现金19万元，折190股，共计股金20万元，200股。入股后不得退股，股份可依法继承、馈赠和转让，但须到董事会办理手续。扩股事宜由董事会根据实际情况决定。按照“入股自愿，同股同利，利益均沾，风险共担，按需分配，按股分红”的原则，实行合理的利益分配。公司采用先治理后拍卖的方法，每年对整治的梯田进行拍卖。公司收益的10%留作公积金，10%留作风险金，其余80%按股分红。公积金和风险金为股东共有，公积金主要用于扩大再生产，风险金主要用于自然灾害的防御。公司对坡地治理服从村里的统一规划，实行山、水、林、田、路综合治理，达到经济效益、生态效益、社会效益统一。治理好的土地实行公开拍卖，并做到一书两表一卡一证加公证，即签订“荒山拍卖合同书”，填写“土地登记申请审批表”、“界址调查表”、“土地登记卡”、“土地登记证”，并由县公证处现场依法公证，县土地管理局统一签发土地使用证。拍卖使用期为20年，拍卖金一年一收。目前，全县已落实户包开发“四荒”面积56万亩，联户合作开发1.1万亩，使用权拍卖6万亩，建起一大批股份井、合作坝、生态林和经济林。如今，一批治理成功的小流域呈现出“上看一沟坝，下看一沟水，水头连水尾；山顶松槐茂，山腰花 果园，山下丰收田”的可喜景象。
二、“四荒”资源开发治理中存在的主要问题
十多年来“四荒”资源的开发治理取得了丰硕的成果，但调查中发现在政策机制实施中也存在一些问题，主要表现在以下几个方面：
1. 有治理经验的弱势群体没有得到必要的扶持
在诱导农户竞争“四荒”的使用权过程中，有能力竞争到“四荒”资源经营权的人并不一定具有治理水土流失的经验，而有治理水土流失经验的人又不一定有能力竞争到“四荒”资源的经营权。市场经济的规则，是资本面前平等的规则，然而，在发展初期，尤其是在贫困地区，过早地强调资本的平等，有可能形成“四荒”资源的大户垄断，多数农户失去“四荒”资源的经营权，从而形成有资本的人承包“四荒”并雇佣有治理经验的人治理“四荒”，而有治理经验的人竞争不到“四荒”资源不得不凭借着自己的经验和体力受雇于人的局面。目前的政策主要是为前者的水土流失治理项目提供优惠，而不是为后者获得“四荒”资源提供适宜的条件。
2. 部分地区“四荒”使用权承包、租赁或拍卖程序不规范
我们在调查中发现，有些地方的“四荒”使用权承包、租赁、拍卖的透明度低，拍卖程序不够规范，随意性大，群众参与不够。少数人以极低的成本拍卖到了大面积的“四荒”资源。这样，产权成本实际上是再次获取产权的成本和保护产权的成本两部分组成的，获取“四荒”经营权的成本越低，今后的产权保护费用就有可能越高，“四荒”治理的成果被群体哄抢的可能性就越大。
3. “四荒”资源产权制度实施缺乏相关的监督管理
水土流失治理进入“四荒”拍卖阶段以后，“四荒”资源的产权主体既有社区内的村集体、承包户，又有社区外的企业和个人，“四荒”资源的产权结构比较复杂。针对不同产权主体的政策和制度安排的差异性不够清晰。一些地方的监督管理不力，出现了“包而不治”、“买而不治”的情况，承包、租赁或拍卖使用权的资金被挤占挪用，治理开发成果也易受到侵犯。
4. “四荒”资源治理开发大户的权力与责任及义务不对称
尽管大户治理开发“四荒”资源在水土保持生态建设工作中已经表现出较强生命力，但是其发展目前还面临许多困难与问题，主要包括：技术服务欠缺、资金支持渠道不畅、合法权益还得不到适时保护等。同时，有的治理开发大户只考虑经济效益，忽视生态效益和社会效益，随意改变土地用途，掠夺式开发，造成新的水土流失。
5. 在取消农业税的新形势下，没有进一步的优惠政策
目前执行的治理开发“四荒”资源的优惠政策都是在有农业税和农林特产税的情况下出台的，并且是最为主要的优惠政策。在国家取消农业税和农林特产税的形势下，原来的优惠也就不再成为优惠，但目前各地还没有与之相应的政策出台。
三、建议
针对以上问题，我们提出如下几点建议：
1、“四荒”资源开发治理机制必须与所处的发展阶段相适应，这是推进“四荒”资源开发治理的关键。只有在“四荒”资源使用权界定清楚的情形下，农民才会对“四荒”治理形成稳定的收益预期，进而采用可持续的“四荒”治理措施。因此，“四荒”资源的产权界定决不是简单地发一张产权证就能奏效的，必须以法律的形式赋予产权界定所包含的具体的内容。
2、 应给“四荒”资源的经营者较长的治理时间，使其能够形成稳定的收益预期，从而采取可持续的治理措施，真正实现“四荒”资源的可持续利用。
3、 从规范“四荒”使用权转让的条件和程序入手，积极培育“四荒”资源使用权流转市场，为“四荒”资源的流转创造一个宽松的市场环境，使“四荒”资源能流向经营水平更好、出价更高的农户或企业。
4、 加大对治理开发户的资金和技术支持。在水土流失严重，有各级政府投资治理的地区，对治理开发户在同等条件下应当优先补助国家投入。还可以在贷款、技术服务等方面加大扶持力度。
5、 制定“四荒”拍卖回收资金管理条例，使这部分资金能更加高效率地为农民开发治理“四荒”和脱贫致富服务，自身又能专存专用、不断增值，以实现“四荒”资源开发治理与区域经济增长的双赢。
（政策研究组提供）
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