（2006年第18期）

 

 

“两工”取消对水土保持工程建设的影响及对策

 

多年来，义务工和劳动积累工（以下简称“两工”）在水土保持生态工程建设中发挥了十分重要的作用。2000年，中央从“三农”工作的实际出发，决定取消“两工”，切实减轻了农民负担，使农民得到了实惠。但是“两工”取消后，也使长期主要依靠“两工”的水土保持工程建设出现一些困难。在此次中国水土流失与生态安全综合科学考察中，政策研究专题组在实地调研的基础上，总结了“两工”对水土保持的作用，分析了“两工”取消对水土保持工程建设的影响，并就如何应对因“两工”取消产生的投资缺口，建立水土保持投入新机制提出了一些建议。　　一、“两工”政策在水土保持工作中的作用　　农村义务工来源于革命战争年代广大人民群众为支援前线革命工作而义务承担的出工。新中国成立后义务工制度在农村长期保留下来，义务工成为乡镇人民政府和农村集体经济组织在农村进行植树造林、防汛、公路建设、修缮校舍等公益事业时，要求农民无偿承担的一种劳务，也是农民为地方集体公益事业所应做的贡献和义务。　　1986年1月1日中共中央1号文件首次提出：“建立必要的劳动积累制度，完善互助互利、协作兴办农田建设的办法”。1991年12月7日，国务院发布了《农民承担费用与劳务管理条例》，把“劳动积累工制度”具体化，明确规定：“劳动积累工主要用于农田水利基本建设和植树造林。按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担10～20个劳动积累工。有条件的地方，经县级以上人民政府批准，可以适当增加。劳动积累工应当主要在农闲期间使用。农村义务工和劳动积累工以出劳为主，本人要求以资代劳的，须经集体经济组织批准”。劳动积累制度的实行，大大增加了水土保持的投入。但是，由于一些地方在组织农民出工搞建设时，只图简单便利，不注意宣传动员，违背农民意愿，强行将“两工”按工日折算成现金，要求农民出资代劳。还有的地方甚至借以资代劳的名义乱收费，加重了农民负担。为了切实减轻农民的劳务负担，2000年党中央、国务院决定逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。　　自新中国成立到上世纪八十年代中期，水土保持主要靠群众投入义务工，1952年12月29日中央人民政务院在《关于发动群众继续开展防旱、抗旱活动并大力推行水土保持工作的指示》中要求：“水土保持工作主要依靠全面地、深入地组织发动群众开展。”在具体组织形式上，主要是以村或乡（人民公社）为单元，开展大规模的群众“会战”，在广大人民群众自力更生治理水土流失区涌现出不少典型。　　自上世纪八十年代中期开始，随着国家八片水土保持重点工程、长江上游水土流失治理工程、黄河中游水土保持重点工程等项目的先后实施，在国家投资的带动下，项目区的乡村两级普遍组织了专业队治理、冬春季集中会战等治理形式，广大群众投入到治理上的劳动力数量大幅度增加。上世纪末期，中央用于水土流失治理的投资大幅度增加，群众投工投劳的数量也有一定程度的增加。“十五”期间，国家用于水土流失治理的投资大幅增加，但受逐步取消“两工”的影响，群众投工投劳的数量大幅下降。　　按历史统计数据，1950～2005年间，群众用于治理水土流失的投劳累计达到347.88亿工日，占总投入的84.64%，其中，1950～1990年间投劳168.98亿工日，占总投入的70.95%；1991～1995年间投劳52.81亿工日，占总投入的93.35%；1996～2000年间投劳69.49亿工日，占总投入的90.99%；2001～2005年间投劳56.6亿工日，占总投入的80.11%。　　二、“两工”取消对水土保持发展的影响　　此次科学考察中发现，“两工”的取消给水土保持发展带来严重影响，使水土保持工作面临新的挑战，其主要影响体现在以下两个方面：　　1、取消“两工”使水土保持工程建设投入资金缺口巨大　　长期以来，水土流失治理主要靠群众投工投劳完成，即使在国家重点治理区，中央投入的资金也只是补助性质，用于购买必需的施工机械和苗木籽种等，占总投入的比例很小。地方政府用于水土流失治理的投入也很少，特别是水土流失严重的西部地区，地方政府几乎没有什么投入。“两工”取消后，中央政府水土保持工程建设投入不可能在短期内有较大幅度的增长，导致投入出现较大缺口。从1991年《农民承担费用和劳务管理条例》规定“两工”，到2000年党中央、国务院开始取消“两工”的十年间，农民投入水土保持生态建设的“两工”累计122.3亿个工日，折资1199.59亿元，平均每年投入“两工”数达12亿个工日，按2001～2005年平均每个工日12.36元估算，相当于每年减少投入约150亿元。　　按国家“十一五”规划，“十一五”期间我国将新增水土流失治理面积19万km²，实施生态修复面积30万km2，改造坡耕地4000万亩，全国水土流失面积占国土面积的比例减少2%，初步估算需要总投资约1200亿元。从目前情况看，取消“两工”后，如果不建立水土保持新的投入机制，实现“十一五”规划水土保持生态环境建设目标的难度很大。　　2、取消“两工”使现有水土保持工程建设的组织形式失去法律保障过去地方政府在组织群众治理水土流失的过程中，为了实现规模治理，集中治理，尽快取得经济和生态效益，主要采取“以乡会战、推磨转圈、轮流坐庄、先后受益”的形式。取消劳动积累工后，主要以“一事一议”的方式。许多基层干部也反映，现在村民经济意识增强，眼下能直接获得经济利益的事还好开展，而治理水土流失这样的公益性事业，在一二年的时间内不容易见到明显的经济效益，难以让群众很快得到实惠，因此难度较大。有时即使能开起会来，如果多数人同意干，少数人不同意干，实际上也干不成。但水土流失严重的状况如果得不到改善，长期来看将给农民的生产和生活带来非常不利的影响。　　三、政策建议　　针对取消“两工”后水土保持生态建设工作面临的困难，专家们一致认为，需要建立水土保持生态建设投入新机制。一方面，调动农民参与水土保持生态建设的积极性；另一方面，必须加大投入力度，水土保持是公益性事业，不仅对当地群众改善生存、发展条件有好处，对保障下游地区防洪安全、饮水安全也有好处。水土流失严重区绝大多数又是贫困地区，地方政府和群众自身投入能力十分有限。应逐步把水土保持生态建设纳入公共财政体系，各级政府尤其是中央政府应加大投入，弥补“两工”取消造成的水土保持生态建设投入缺口。据了解，新中国成立50多年来，水土保持投入始终处于较低的水平，1950~1995年，中央水土保持累计投资57.72亿元，年平均约1.25亿元。“九　以来，国家加大生态治理投入，水土保持投入随之增加，“九五”、“十　　五”中央水土保持投入达到历史最高水平，分别为42.27亿元、81.55亿元，年均8.45亿元、16.31亿元，但也仅占同期中央水利投入的3~5%左右。“两工”取消后，更应加大投入力度。　　1、制定水土保持综合规划，提高资金使用效果　　水土保持工作是一项涉及面广，影响因素多的系统工程，应在充分论证当地自然资源与社会经济条件的基础上，科学编制水土保持规划。规划要发挥统筹指导作用，并作为农民出资出劳的必要条件和国家安排投资的重要依据。各级水行政主管部门应会同林业、农业、矿产资源、环保等部门共同编制水土保持规划，报同级人民政府批准后执行。同时，编制规划要广泛听取群众的意见和要求，向广大群众宣传规划的内容和意义，使群众在规划阶段就参与进来，在规划实施过程中主动参与水土保持治理，享受水土流失防治的成果。通过规划整合各类水土保持投入，发挥资金的使用效果。　　2、增加政府水土保持投入，完善水保投入机制　　一是加大中央和地方财政投入力度，水土保持生态建设的投入增加速度不低于同级财政收支增长速度，水土流失严重地区财政收入增量分配应向水土保持倾斜。二是优化投入结构，中央投入要向老少边穷的水土流失严重地区倾斜，东部地区则以各级地方政府投入为主。三是建立水土保持专项资金，从创新后的水利建设基金和新建立的小型农田水利工程设施建设补助专项资金提取一定比例（不低于20%）专项用于水土保持。四是提高单位面积治理经费，西部地区中央投资要占到总投资的80%以上，切实减轻农民负担。五是启动坡耕地整治工程，政府要切实承担起投入主体的责任，增加投入。　　3、完善水土保持激励政策，引导社会资本投入　　一是完善“一事一议”政策，严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界线，规范和引导农民对直接受益的水土保持工程投工投劳。二是应用产权、荣誉、补偿（助）等激励政策。对已建工程，推行产权制度改革，采取拍卖、承包、租赁户办、联户办、股份合作等形式，进一步明晰水土流失治理成果的管理责任和使用权。对新建工程，推行产权预先确认制度，不确认产权的，不予立项；根据不同的治理措施确定国家补助的比例，全部治理成果的使用权无偿划归村民个人或村（组）集体。对“四荒”治理者，推行产权发证制度，受益和土地使用权长期不变，治理成果可以继承、转让。对水土保持投入贡献突出者给予奖励，可以授予水土保持设施贯名权。三是制定税收信贷优惠政策，企业或个人投资水土流失治理享受低税或其他税收、信贷优惠政策等。　　4、探索建立水土保持生态补偿机制　　一是依靠对当地生态有较大影响的生产经营活动，如水电、供水、煤炭、矿山开发等有直接收入的生产项目和部门，从收入中划出一定比例用直接相关区域的水土流失治理。二是向造成水土流失的生产项目和部门，征收一定比例的附加费，交由同级水土保持部门，统一用于水土流失治理。三是加大财政转移支付力度，中央政府和有关区域的地方政府，要加对水土流失严重地区的财政投入。　　（政策研究专题组提供）