（2006年第12期）

 

黄土高原水土保持世行贷款项目

的管理经验值得借鉴

 

　　黄土高原水土保持世行贷款项目（以下简称“世行项目”）是我国政府首次利用国际金融机构贷款开展的大规模水土保持项目，自1991年已来，已成功地完成了两期项目建设任务，取得了显著的经济、生态和社会效益，该项目被评为世行项目的“旗帜工程”，并获得世行项目杰出成就行长奖。在本次中国水土流失与生态安全综合科学考察中，西北黄土组的专家们对这一项目的实施成效及管理经验给予了特别关注。专家们认为，“世行项目”的实施，不但为黄土高原地区水土流失治理引来了更多的投资，对黄土高原地区严重水土流失的治理产生了巨大的促进作用，而且为黄河流域乃至全国水土保持工作的创新和发展提供了许多值得借鉴的经验。

　　一、“世行项目”概况

　　一期项目选择在黄河上中游人口比较稠密、水土流失严重的部分多沙粗沙地区，涉及陕西、甘肃、山西、内蒙古4省（自治区）7个地（市）22个县（旗）的9条流域（片），总面积15600km²，其中水土流失面积13992km²，占总面积的90%。项目实施8年（1994～2001年），利用世行贷款1.5亿美元，加上国内配套资金，总投资折合人民币21.6亿元。规划治理面积水土流失面积4843 km²，主要建设内容包括土地开发、植被建设、苗圃、水保工程及支持服务等。二期项目区涉及陕西、甘肃、山西、内蒙古4省（自治区）12个地（市）的37个县（旗、市），总面积1.9万km²，其中水土流失面积1.8万km²，占总面积的93%。项目执行期6年（1999～2004年），共利用世行贷款1.5亿美元，加上国内配套资金，总投资21亿元人民币。规划治理面积4333km²，主要建设内容与一期项目相同。

　　二、“世行项目”实施效果

　　到2004年末，“世行项目”一、二期项目累计治理水土流失面积92万hm²，平均治理程度达到55%，其中建设基本农田19万hm²，果园经济林12万hm²，造林40万hm²，种草16万hm²，天然草场封育5万hm²；修建骨干工程258座，建淤地坝1353座，谷坊等小型水保工程5400多处，各种措施新增拦沙能力超过6000万 t。

　　通过该项目的实施，项目区严重的水土流失得到有效遏制，交通道路、文教卫生、供水供电等基础设施和农业生产条件得到显著改善，产业结构得到合理调整，农民生活明显提高。项目的实施促进了大面积退耕还林还草和封育保护工作的开展，项目区地面植被得到恢复，植被覆盖率大幅度提高，改善了各种野生动植物的生存栖息环境，促进了生物多样性发展。2002年9月，世界银行委托联合国粮农组织（FAO）组成项目验收团，对一期项目进行了竣工验收，验收团对项目建设内容、效益产出、可持续发展、机构建设、借款方表现等指标给予了“非常满意”的最高评价。

　　三、“世行项目”的管理经验

　　本次考察中专家们发现，“世行项目”之所以取得了如此显著的效益，主要是由于该项目在实施过程中引进了先进的管理理念、高效的组织管理体系以及资金“报账制”、政府采购、监测评价、年度检查、中期调整等“细、严、实”的创新管理机制。

　　（一）管理理念

　　“世行项目”先进的管理理念主要体现在以下几个方面：

　　1、注重坚持科学求实的原则

　　“世行项目”从项目建议书阶段开始，就针对黄土高原地区水土流失严重，人民生活较贫困的实际，将治理水土流失与农村产业结构调整和农民致富结合起来，把项目区群众普遍受益、改善生产生活条件、促进可持续发展作为项目目标；在治理中注意协调国家、地方、农民三者的责任义务和利益，注重经济、生态、社会三大效益的统筹；在项目管理调控上，尊重客观实际，按照客观规律办事，严格按程序修正项目建设计划、内容和措施，使之更加符合项目区实际。

　　2、注重实行规范化管理

　　过去，由于水土保持群众参与性强，国家对水保项目的投资为补助性的，项目往往是“一规到底”。而“世行项目”却是按国际惯例，严格遵循工程建设程序开展项目管理工作。在项目前期准备、实施、中期调整、监测评价、效果后评估等环节，引进、吸收和应用了国外先进的管理技术和经验，建立了严密、科学、高效的管理体系和运行机制，对项目实现科学规范的管理。

　　3、注重技术服务体系建设

　　“世行项目”把技术服务体系建设作为保证整个项目实施管理系统高效运转的重要基础和条件，强调支持服务体系中机构、队伍的建设，把有机构、有足够的技术力量作为项目实施的先决条件，要求必须率先解决；把有基础设备、有督导工具作为工作的必备条件，要求必须提前落实。

　　4、注重项目参与人员的能力建设

　　“世行项目”在实施过程中，投入大量资金，有组织、有计划地对项目参与人员进行不同层次的培训。组织高层管理技术人员到国外考察，学习国外先进的项目建设与管理经验，促进项目管理与世界先进水平接轨；举办不同层次的培训班，对项目参与人员进行技术培训；重视对项目区农民特别是妇女的培训，增强其参与项目的意识和生产技能，提高其综合素质。充分调动了各有关机构和人员参与项目建设的积极性，为项目高起点、高水平地实施创造了条件。

　　(二)管理组织

　　“世行项目”十分重视项目的组织管理，选派了有丰富管理经验的世行官员作为项目经理，并聘请了一批国内外高层次的专家作为项目咨询专家，按照国际项目管理方式，对世行项目实行严格的管理。同时，根据中国特点，建立了分工明确、责任细化的国内项目管理组织机构。

　　实施管理机构：设立了中央、省、地、县项目办公室，通过严格考核，择优配备专业齐全、高素质的项目管理人员，负责项目日常管理和实施工作。设在水利部黄河水利委员会的中央项目办，全面负责项目的组织、协调和实施，制定项目总体实施规划，组织项目物资采购、考察培训，对各省（自治区）的项目执行情况进行检查监督，充分发挥了综合协调管理和业务指导、技术服务的作用。设在各省（自治区）各级水利水保部门的省（自治区）、地（市）、县（旗）各级项目办，分别负责本地区项目的织管理，按照项目总体实施规划，开展各项具体实施工作。

　　技术咨询机构：设立了中央和省级项目技术委员会，负责审查项目重要技术文件，解决项目实施中的重大技术问题，开展技术咨询，对项目实施进行技术指导。

　　监测评价机构：从中央到地方的各级项目办，都设有监测评价机构或配备有专职监测评价人员，对项目实施进度、质量、效益等进行全方位的监测评价。

　　（三）管理机制

　　“世行项目”在管理机制、管理方式及实施过程的监管上，突出作到了以下几点：

　　1、严格项目管理程序

　　“世行项目”严格按照大型工程建设项目的程序开展工作，进行了为期3年的前期准备，项目可行性研究、评估、规划、设计等工作做得充分、扎实、细致，形成了项目评估报告、信贷协定等具有约束效力的文本和可行性研究报告、设计、实施方案等技术文件，为项目顺利实施奠定了坚实的基础。同时，在项目实施过程中，始终严格遵循这些文本、文件，严禁随意变更。另外，“世行项目”改变了过去借用小型水利工程概预算的做法，率先按照基建程序编制了工程概预算，促使我国水土保持工程概预算的编制逐步走上了正轨。

　　在项目实施中期，对项目实施情况进行了全面评估，对项目执行中的问题进行了客观评价，并根据实际需要对项目建设计划、内容、措施等进行了适当调整。

　　2、严格执行相关的管理制度

　　“世行项目”实施中，完全执行了世界银行制定的报账、招标投标和物资采购等相关制度，对采取国际竞争性招标、国际有限招标、国内竞争性招标、国内外直接采购和自营等方式的范围、额度等进行了明确的划分。同时，还结合项目的特点，出台了一些本项目特有的管理制度和技术规范，使各项管理工作真正做到有章可循，实现程序化、规范化管理。如监测评价、造林及牧业管理等都制定了管理办法和操作性强的实施细则。在治理成果的管护上，“世行项目”针对黄土高原地区的实际，十分注重发挥土地承包、禁牧等政策的作用，督促项目区各级政府完善土地承包政策，制定和实施“禁牧令”等地方性法规，使管护责任落实到农户，治理成果得到切实巩固。

　　3、全方位的监测评价

　　世行项目在全国率先将项目监测评价工作作为管理的重要手段和内容，投入了大量精力。一是中央和省（自治区）各级都建立了较为完善的监测评价体系，成立了专门机构或固定专职监评人员，充实监测评价技术力量。二是制定了《项目监测评价办法》、《项目监测评价技术规程》和统一的监测指标、农户监测表等，布设了完整的监测网点，对项目实施的经济、社会、生态效益等指标进行全面监测。三是在全面监测的基础上，将监测工作重点放在项目计划执行情况与工程质量监测方面，采取定点监测、抽样监测、重点监测和跟踪监测等手段，及时、准确地掌握各项治理措施完成的数量、质量和效益。四是制定了严格的监督检查办法，中央和省、地各级项目办定期对项目实施情况进行实地检查，发现问题及时纠正。

　　4、实行先进的管理手段

　　“世行项目”在项目经济分析、财务分析、工程概算和成本分析中都使用了当时最新的分析软件；采用系统工程理论、地理信息系统、计算机等先进技术进行小流域规划、项目监测评价和管理，使项目管理一开始就有一个较高的起点。在项目投资使用、物资管理及采购、实施进度、财务报账等方面也广泛采用了先进的计算机技术，推动了项目的科学管理和高水平实施。

　　5、强化监督检查

　　开展一年一度的项目实施情况检查，是“世行项目”管理的重要环节。每年世行官员和咨询专家，都要采取随机抽查的方式，按照图、表、地面措施“三对位”的要求，深入各项目区和有关农户，进行严格、细致的实地检查和走访了解。发现问题及时公布。检查结束后还形成详细的备忘录，作为项目管理、调整的重要依据，同时，要求将整改情况逐级反馈。下年度检查时，以上年度备忘录为依据进行检查，对未按要求整改的，坚决予以调整。

　　四、专家的建议

　　通过实地考察，专家们一致认为利用外资开展水土保持是可行的，可以弥补国内投入不足，加快治理速度，帮助群众尽早摆脱贫困。同时，“世行项目”的管理理念先进，管理措施规范，应当在国家水土保持重点工程建设项目中逐步推广，并提出如下建议：

　　1、细化项目前期评估和设计工作。在项目准备期间，应组织各方面的专家认真细致地分析项目区的自然和社会经济条件，提出项目的建设内容和规模，并进行多方面的咨询论证，避免盲目上马、仓促上马和拍脑袋工程。

　　2、强化公众参与。在水土保持工程建设的规划、设计、施工和检查验收等各个阶段，都要吸收当地的群众参与，并在项目管理制度上明确规定公众参与的程序和方式，确保公众的正确意见得到落实。

　　3、注重能力建设。在项目内容中要考虑参与项目的所有人员的能力建设，对项目的管理人员应当安排一定数量的专业培训；对项目区的广大农民也应安排一定量的培训和示范，提高他们对项目重要性的认识和科学知识水平，使之更好地参与项目的实施。

　　4、完善项目的监测评价体系。在国家大型重点工程项目设计中就要考虑对项目自身的监测和评价，对项目的进度、工程建设质量、效益等进行全面的监测，收集相关的数据。

　　5、建立项目的中期评价与调整机制。长期实施的国家水土保持重点工程，每三到五年时间请各方面的专家和相关部门的代表进行一次全面的评价，分析项目实施中好的经验和存在的问题，提出调整和改进的建议。

　　6、在中央投资中安排一定比例的资金用于项目管理。管理是项目实施的基础，国家级水土保持重点工程建设的投资要优先考虑项目管理的支出，管理经费不能只靠地方投入，特别是在地方财政入不敷出的西部地区。

　　（西北黄土区考察组提供）