山东省水利厅

 

1991年6月29日，《中华人民共和国水土保持法》的颁布实施，开创了全国水土保持工作的新局面。山东省各级水行政主管部门认真贯彻水土保持法，切实履行法律赋予的职责，严格依法行政，努力克服行政执法中的各种困难，水土保持监督执法工作有了长足发展，领导重视程度一年比一年高，监管力度一年比一年大，执法环境一年比一年好，“两费”征收一年比一年多。截止目前，全省共审批水土保持方案报告书（表）2.80万项，查处违法案件3033起，征收水土保持“两费”3.17亿元，督促开发建设单位投入水土流失防治资金8.41亿多元。其中，2003年征收水土保持“两费”4802.8万元，比上年增加20%。

一、抓立法，构筑水土保持法规体系。1991年《水土保持法》颁布实施后，山东省1992年就制定出台了《山东省实施〈水土保持法〉办法》，是全国配套地方性法规较早的省份之一；1999年省人大常委会又对《实施办法》进行了修订完善，新《办法》立足沿海大省、经济强省和生态省建设的实际，把水土资源保护和生态建设作为切入点，进一步明确了水土保持方案的编报范围，确定了水土保持设施补偿的内涵，强化了人为水土流失防治的法律责任，完善了法律救济途径。该办法第二十二条规定，“任何单位和个人因从事自然资源开发、生产建设和其他活动破坏地形、地貌、植被等水土保持设施，使原有水土保持功能降低或者丧失的，应当按规定缴纳水土保持设施补偿费”，省人大常委会以地方性法规的形式，界定水土保持设施补偿是一种功能补偿、资源补偿，使这一既敏感、又扯皮的问题得以解决，可操作性也大大增强。2002年山东省及时转发了财政部、国家计委印发的《关于发布2001年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录的通知》，并会同省物价局就《山东省水土保持设施补偿费、水土流失防治费收取标准和使用管理暂行办法》的修订、调研、会签做了大量前期准备工作，即将于近期出台。全省17个市、80多个县(市、区)都制定了操作性强、符合当地实际的规范性文件，形成了省、市、县三级较为完善的水土保持地方法规体系。

二、抓宣传，增强人们的水土保持国策意识。多年来，山东省始终把宣传工作作为水土保持工作的一件大事，常抓不懈。坚持长期宣传与集中宣传相结合、案件查处与普法宣传相结合、政府组织与舆论引导相结合，做到街上有点、报上有文、电视上有像、广播里有声。每年的“世界水日”、“6.29纪念日”，采取召开座谈会、新闻发布会、信息咨询会，利用广播、电视、报纸、互联网等多种形式，组织专门的宣传队、开办宣传栏、播放宣传片、设立宣传点，向社会各界大张旗鼓的进行宣传。联合省委宣传部召开了水土保持新闻通报会。联合山东电视台开展了“齐鲁水保行”、“水土保持好新闻竞赛”、“水土保持在山东”系列报道。配合《大众日报》、山东人民广播电台在我厅设立通讯站，定期刊登有关文章。通过在《中国水利报》、《中国水土保持》、《山东水利》开设专栏，宣传水土保持方面的好经验、好做法。临沂市委宣传部、水保委、水利局每年都共同组织市属新闻单位开展“沂蒙山区水保行”好新闻评选活动，今年已是第三届。长岛县实行宣传工作经常化、阵地化，县、乡、村都有专门的宣传队伍，不仅向县直机关、企事业单位宣传，还向广大群众宣传，做到人人有传单、家家有宣传册。截止目前，全省投入宣传专项经费4000多万元，召开各类座谈会、新闻发布会870次，刷写标语20万条，发放传单100多万份。

三、抓案件查处，促“三权”落实。从2000年起，山东省连续四年开展省属以上开发建设项目水土保持违法案件重点查处活动，采取集中督查、委托查处、个案查处等形式，省、市、县三级水行政主管部门通力协作，查处了一大批有较大影响的水土保持违法案件，在一些行业和部门产生了很大的震动。通过几年的努力，先后理顺了电力、公路、铁路、煤炭、油气等行业的管理，极大地增强了开发建设单位的水土保持意识和法制观念。在各级法院的积极协助下，依法征收日照中华发电有限公司、省京福高速公路（滕州段）、博莱高速公路水土保持设施补偿费594万元，为电力、公路行业履行水土保持法开了个好头。通过主动上门宣传，山东大莱龙铁路有限公司、上海大屯煤矿股份有限责任公司、兖矿集团、中原油田淄青输气管道建设工程指挥部等十几家单位，认识到交纳水土保持设施补偿费、防治水土流失是每一个企业应尽的义务，主动交纳水土保持“两费”600多万元。截止目前，聊城电厂、济菏高速公路、南水北调济平干渠、兖矿集团等100多个省属以上开发建设项目依法编报了水土保持方案，收缴水土保持设施补偿费1384万元，水土保持“三同时”制度得到很好的落实，实现了开发建设与保持水土的协调统一。

同时，地方执法进一步规范。济南市结合城市建设，提前介入，重点对阳光舜城、省公安厅驾驶员培训基地等10个项目进行查处，收到较好的效果。淄博市收取山东铝业集团公司、齐鲁石化等17个单位水土保持设施补偿费110万元。值得一提的是，青岛的即墨市作为一个县级市，仅2003年收取水土保持设施补偿费1000多万元，在山东省甚至在全国，可说是首屈一指的。蓬莱、平邑、即墨等地将水土保持方案审批进入市行政审批“大厅”，与计委、环保等部门联合办公，将水土保持方案列为动土项目审批的前置条件，从源头上杜绝方案漏报或不报的现象。招远、滕州、莒县、长岛等70多个县(市区)，均做到了没有水行政主管部门审批的水保方案，计划部门、环保部门、土地部门不予办理相关手续，大大提高了水土保持方案的申报率。

四、抓监督检查，促执法效果。落实“预防为主、保护优先”的工作方针，山东省采取多种监督方式，多管齐下，在 “早”和“实”上下功夫。一是采取上级业务主管部门对下级进行行政监督，每年年初对各地项目进行摸底，发文列出各市由省里牵头重点查处的项目，进行重点督查。2003年，省水利厅联合省计委、省环保局、省交通厅等七部门，对全省在建、新建开发建设项目进行水土保持监督执法大检查，总结好的经验，查找不足，并对检查活动在全省进行通报，对存在问题的单位限期落实。烟台、济宁、泰安、淄博等地，召开由水利、计划、建设、交通等部门参加的水土保持监督执法座谈会，就水土保持方案审批、规费征收等问题达成共识，烟台市、泰安市、济宁市相继出台了《水土保持若干规定》、《开发建设项目水土保持方案审批管理办法》等政策规定。二是请各级人大进行视察、监督检查，2000年省人大副主任王道玉等带队就全省《水土保持法》执行情况进行视察，对执法过程中的热点、难点问题，专门发函省政府要求从快、从严办理。长岛县每年在“两会”期间，主动邀请人大、政协代表召开座谈会，为水土保持工作建言献策。三是通过新闻媒体进行新闻舆论监督。山东电视台“谁该为水土流失负责”的连续报道，极大的触动了广大开发建设单位。四是设举报电话对造成水土流失后果的单位和个人进行监督，同时也自觉接受全社会对执法人员违法、违纪的监督。2003年11月9日，我厅《大众日报》专版刊登水土保持设施补偿费、水土流失防治费政策解答，将收费目的、依据、标准、使用范围、有关程序及举报电话公之于众，增加收费的透明度，确保了收费工作合法有序地进行。

五、抓示范工程建设，促人为水土流失防治。按照《山东省水土保持设施补偿费、水土流失防治费收取标准和使用管理暂行办法》的规定，将收取水土保持设施补偿费的80%返还用于人为水土流失治理，在全省建成了一批示范工程、亮点工程。收取京福高速公路的水保设施补偿费80万元返还到公路沿线，综合治理取土坑、弃土堆放地，建成鱼塘、水窖等蓄水工程100多个，这些返还治理工程既是我们水利部门的典型，也为公路建设兼顾治理水土流失作出了示范，交通部门的领导视察工作时，对返还治理工程给予了高度评价。东营市与胜利油田大搞油地共建工程，胜利油田拿出1亿元专款用于水土保持生态建设，既防治了水土流失，改善了生活、生产条件，也为企业营造了优美的环境，提高了企业竞争力，实现了“双赢”。青岛和即墨两级水利部门从收取的水土保持设施补偿费中拿出200多万元，建设豹山水土保持示范园，建成小二型水库一座，完成造林3990亩，解决崂山啤酒厂的生产用水和三个村庄的人畜吃水，也为当地增添了一处风光秀美的景点。

六、抓城市试点，拓展水土保持预防监督空间。山东省有五个地级市、一个县级市开展了城市水土保持试点工作，通过几年的探索，总结出：在城市中搞好水土保持，必须抓好一个前提、三大重点”，“一个前提”就是城市水土保持规划必须与城市总体规划、城市防洪、城市建设、水资源保护相互协调、融为一体。“三大重点”，一是“三权”落实；二是结合城市美化、绿化，大搞景观水利、生态水利。三是加强与城建、环保、计委、园林等部门的协调。在完善水土保持有关制度的基础上，加强对城市周边开山、采石、挖沙及城区开发建设的管理，使开发建设单位自觉接受监督检查，缴纳水土保持规费，从根本上遏制人为造成的水土流失。烟台市抓住被列入全国城市水土保持试点的大好机遇，狠抓“三权”落实，联合计委、国土、环保等有关部门，严把水土保持方案审批关，做到水土保持方案申报、审批、收费、监督检查、验收“一条龙”管理，并将水土保持监督执法纳入了“110社会联动”服务体系。结合“山中有城、城中有山”的自然格局，充分运用生态的自我修复能力，对市区内的南山、塔山等自然山体进行绿化、美化，形成了林、灌、草、花并举的绿色屏障，在素有烟台“母亲河”之称的外夹河治理过程中，水土保持措施与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工验收，建成了一道规模大、标准高、防洪效益和生态效益好的靓丽风景线。东营市紧紧抓住沿黄、沿海和胜利油田驻地的地域特点，在强化水土保持“三权”的同时，创新政府协调、社会共建机制，结合“大空间、大绿地、大水面”理念，建设“大水保”。采取油地共建、吸引外资等方式，融资3亿多元，加快对城市水保屏障、碧水工程、水系绿化，住宅小区、道路等场所的平面绿化、垂直绿化、立体绿化建设步伐，形成了“岸绿、景美、流畅”的水域景观，构筑了“上连黄河，下通渤海，河渠相通”的城市生态水利大框架。

回顾多年来山东省水土保持监督执法实践，主要有以下几点体会：

第一，加强领导，转变观念。领导重视与否是水土保持监督执法的关键所在，有了各级领导的支持和理解，监督执法工作就会事半功倍，行政干预也会降到最低程度。水土保持监督执法的目的是尽可能减少人为造成的水土流失，保护项目生态环境，从这个意义上讲，作为水土保持的主管部门，应该主动想项目所想、急项目所急，真正把观念转到开发建设单位的角度来思考水土保持，搞好水土保持。

第二，加强队伍建设，提高执法水平。监督执法必须解决好有人办事、并且能办事的问题，建立专门的监督管理机构，定期补充“新鲜血液”，充实执法队伍。同时，执法人员“打铁要先自己硬”，从行政诉讼法、行政处罚法、水土保持法、水法等法律法规，到水土流失分级标准等技术规范，特别是相关法律条款之间的关系，要做到融会贯通、一懂百懂，不打无把握之仗。

第三，严格依法行政，规范执法程序。水土保持违法案件专业性强、程序复杂，查处难度大，规范法律程序是做好监督执法工作的基础和前提。特别是对拒不编报水土保持方案的开发建设项目，要提前介入，争取主动，搞好调查取证，做到事实依据充分，文书制作规范，执法主体得当，确保案件查处工作的顺利开展。2001年，在省高级人民法院、省法制办的协助下，山东省编印了包括限期编报水土保持方案通知书等20张文书表格的《水土保持行政执法文书格式》，使执法程序、文书制作及诉权告知等方面的执法行为步入了规范化。

第四，加强合作，搞好部门协调。水土保持面广量大，仅靠水利一家很难有大的作为，加强与法院、环保、计划等部门关系协调，借力生力，联合把关，执法效果将有大幅提高。省水利厅与济南铁路局、山东省地方铁路局、省电力集团、省煤炭局、省黄金集团、省冶金集团等部门联合制发了十多个规范性文件，都明确规定，没有水行政主管部门审批的水土保持方案，环保部门不予进行环境影响评价，计划部门不予立项。烟台市莱山区自2002年建立六部门联合把关机制后，在审批水土保持方案的同时，一并收缴水土保持设施补偿费，使收费的到位率提高到90%以上。

第五，分级管理，明确责任。经济迅猛发展，各类开发建设项目蜂拥而至，在省厅执法人员少、任务重的情况下，采取分级管理办法。对那些地方干预、执法难度大的项目，由省厅直接查处，项目所在地予以配合。对易于管理的项目，由省水利厅牵头，将执法任务下达到有关市、县，从建档立案、调查取证、执法文书送达，到法律释义及应诉等进行监督，确保“查处一起案件、教育一家企业、树立一次形象”。