————纪念《水土保持法》颁布实施13周年

长江水利委员会水土保持局预防监督处

 

长江是我国第一大河，长江流域在我国国民经济和社会发展中历来具有举足轻重的重要地位，但同时也是我国水土流失最为严重的地区之一，水土流失已成为长江流域头号生态环境问题。80年代以来，在党中央、国务院的重视和关心下，随着以“长治”工程为主体的水土流失重点治理的开展，流域水土保持预防监督工作也从无到有积极向前推进，特别是《水土保持法》颁布实施以来，在水利部的直接领导下，在流域内各级人大和政府的重视、支持和监督下，在各级水土保持监督执法部门的共同努力下，水土保持监督执法工作取得了明显成效。长江流域的水土保持生态环境建设工作正全面步入法制化的新阶段。

一、监督执法工作成效显著

1．加强监督执法机构建设，逐步形成了流域水土保持预防监督网络体系

建立一支高素质的执法队伍是贯彻执行水土保持法律、法规的基础。为此，流域上下大力加强了水土保持监督执法机构和队伍建设，建立健全了水土保持监督执法体系。据流域内14个省（市、区）的不完全统计，截至2003年底，设有水土保持预防监督各级执法机构858个，有专职监督执法人员7543人，兼职人员超过1.8万人，其中经培训后持证上岗人员2.3万多人，执法人员着装上岗的近1.1万人，管护人员5.2万余人，并改善了办公条件，配备了必需的通讯、照像、录音、录像和摄像等执法取证工具，购置了专用执法车辆。目前，从流域机构到各省、地、县已初步形成了水土保持监督管理网络体系，为全面开展《水土保持法》监督管理工作奠定了基础。

2．制定和完善地方性法规，初步建立健全了贯彻实施《水土保持法》的配套法规体系

《水土保持法》颁布实施以来，各地依据《水土保持法》及其《实施条例》和上一级政府有关方面的法律法规，结合本地实际，先后出台了一系列具有地方特色、旨在把《水土保持法》落到实处的地方规范性文件。目前，除上海外，流域其余18个省（市、区）都制定颁布了《水土保持法实施办法》和《水土流失防治费和水土保持设施补偿费征收使用管理办法》，都划分并公告了水土流失重点防治区。各地方都制定和进一步完善了《开发建设项目水土保持方案审批管理规定》、《水土保持违法行为举报及查处制度》、《水土保持监督检查年检制度》、《水土保持方案年检制度》、《开发建设项目水土保持设施竣工验收制度》等配套规章制度。省、地、县已经制定发布的地方性水土保持规范性文件达1000多个，许多乡村还制订了水土保持乡规民约。这些法规和制度的建立，为水土保持监督执法工作的开展，为落实监督、审批、收费权和开发建设项目“三同时”制度，提供了更加具体的、更有针对性和可操作性的依据，构成了全面贯彻实施《水土保持法》较为健全的、有效的配套法规体系。

3．依法行使《水土保持法》赋予的权力，努力遏制人为水土流失

13年来，流域各地积极贯彻“预防为主”的工作方针，以法律为准绳，以对开发建设项目的水土保持监督执法为重点，同破坏水土资源、造成水土流失的行为作不懈斗争，取得了显著成效。到2003年累计共对14309起开发建设项目造成的人为水土流失违法案件进行了立案查处，结案率达到85%以上；审批水土保持方案超过6.18万件，审批率95%以上；开发建设单位交纳水土流失防治费8942万元、水土保持设施补偿费16391万元，自行投入水土流失防治费累计超过13.3亿元。西气东输、青藏铁路（格唐段）、南水北调等国家大型基础设施建设项目都依法编报了水土保持方案。与此同时，各地严格按照“两费”征收使用管理的规定，将收缴的水土流失防治费、水土保持设施补偿费用与水土流失综合治理。2003年一年实施恢复和返还治理项目732个，投入资金14033万元，治理水土流失面积172.44平方公里。

4．水土保持监督检查加强，方案验收工作逐渐起步

近年来，随着水利部对水土保持监督检查的加强，长江流域各地也重视和加强了这一工作，由水利部门牵头、有关部门参加的执法检查逐年增加，有效的促进了水土保持法的贯彻落实。流域机构、各省市区水利厅联合有关部门开展开发建设项目水土保持方案执行情况检查10149次，检查项目11770个。根据水利部 “关于做好长江干堤加固工程验收工作有关意见的通知”(水建管[2002]584号)精神和水利部水土保持司“关于做好长江干堤加固工程水土保持专项验收工作的函”(水保监便字[2003]第74号)文件的要求，长江委组织完成了对黄石长江干堤的水土保持专项验收。完成了以兰成渝输油管道、国道213线玉溪至元江高速公路、江西九江长江干流江岸堤防加固整治工程、湖南岳阳长江干堤加固工程、四川省南垭河姚河坝水电站等为代表的3015项水土保持设施竣工验收。

5．以示范为先导，城市水土保持生态环境建设工作在开拓中前进

全国城市水土保持示范建设工作开展以来，在水利部的统一部署和指导下，长江流域的城市水土保持稳步发展。云南省景洪市等6个水利部委托长江委管理的全国第一批水土保持生态环境建设示范城市，作为南方城市水土保持的先锋和开拓者，积极探索，扎实工作，取得了许多值得推广的好经验和可喜成绩，获得水利部验收表彰。1999年和2000年水利部和长江委先后启动实施了云南省楚雄市等12个全国第二批城市土保持生态环境示范建设和10个流域第一、二批土保持生态环境示范建设城市。在建设过程中，我委加强了监督指导，并于2000年1月9日－10日，在福建省三明市召开了长江流域及其以南地区城市水土保持生态环境建设工作座谈会，就开展城市水土保持生态环境建设工作的经验和做法进行了交流，研究了进一步搞好城市水土保持生态环境建设的思路和措施。全国和流域试点城市在工作中创造了许多成功的经验做法：成立了城市水土保持生态环境建设示范工作领导小组和办事机构，并明确了各成员单位的职责和义务；组织制订了本市切实可行的《实施方案》和《城市水土保持规划》；出台了《城市水土保持暂行规定》和《开发建设项目水土保持方案编报审批暂行规定》等规范性文件；开展了形式多样、注重实效的宣传活动；在坚持贯彻“谁造成水土流失，谁负责治理”原则的同时，充分调动各方面开展水土保持生态环境建设的积极性，把城市水土保持生态环境示范建设与创建全国园林城市、国家卫生城市、国家优秀旅游城市、全国优秀环境综合整治城市等活动相结合，通过财政拨款、国债资金、招商引资等渠道多方筹措资金，多种形式组织开展城市水土流失的治理；依法行政，严格执法，查处了大量违反水土保持法规的案件，对城郊采石开矿的水土流失整治取得了成功经验，有效遏制了城市人为水土流失。至此，长江流域由水利部和长江委开展并通过验收的城市水土保持生态环境建设示范城市达到24个。

6. 流域重点监督和预防保护工作大为加强

长江源头区水土保持预防保护工程于2001年9月启动实施以来，2002年在执法机构队伍组建、人员培训、法规体系建设、执法装备配备、人为水土流失调查、查处人为水土流失等方面取得实质性顺利；南水北调中线工程水源区水土保持重点预防保护工程启动前的项目考察、实施计划制订、实施方案编制等全面完成，并于2003年启动实施；流域各地全面加强预防保护工作，每年实施的预防保护面积在2万平方公里以上；根据水利部、国务院三建委办公室联合下发的《关于做好三峡工程建设中水土保持工作的函》和水利部办公厅《关于开展三峡工程建设中水土流失状况调查的通知》要求，长江委组织三峡库区的有关省市县完成了三峡工程建设中水土流失状况调查，在此基础上又编制完成了三峡工程建设中的水土流失防治规划。

管护水土保持设施，巩固重点治理成果，是《水土保持法》的重要内容。国家重点工程的“长治”工程，通过实施集中连片、规模治理，高水准开发，保证治理效益，并为集中统一管护创造有利条件；同时还明确规定了重点防治县必须是预防监督的模范县的要求，始终坚持一手抓治理、一手抓监督执法的两手抓方针。在贯彻执行“谁治理、谁受益”的前提下，建立和完善治理成果管护制度和办法，落实管护队员、并对破坏治理成果的事件、案件从严查处，有效遏制了人为水土流失，保护巩固了治理成果。年度实施治理成果管护面积1.32万平方公里，累计管护治理成果9.26万平方公里。

7．水土保持生态修复试点进展顺利

按照水利部新时期的水土保持工作要求,长江委于2001年底率先在流域内的云南省姚安县等10个县开展了水土保持生态修复试点工作,通过强化封育管护、推广以电代柴、实施生态移民等多项措施,加快了生态自我修复步伐,取得了明显成效,积累了宝贵经验。流域内各省（市）也认真贯彻中央水利工作方针和水利部党组新的治水思路，按照人与自然和谐共处的理念，及时调整水土保持工作思路，开展水土保持生态修复工作。目前,长江流域水土保持生态修复试点县已达51个,2003年度实施生态修复面积7285.55平方公里，累计实施生态修复的面积达到2.79万平方公里。

8. 积极开展水土流失遥感调查，监测网络建设初具规模

流域各省市为了摸清和掌握水土流失的分布情况，科学评估多年来水土流失变化情况及其预防治理的成效，纷纷与各大科研院所合作，应用“3S”技术，在水利部水土保持监测中心的指导下，完成了土壤侵蚀遥感数据的处理与解译工作。其中云南省在完成遥感调查后，依照《中华人民共和国水土保持法实施条例》第23条、《云南省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》第25条之规定，1999年12月经省人民政府同意，由省水利水电厅在《云南日报》发布了《云南省水土流失及防治公告》，开全国水土流失公告之先河。为了开展水土流失动态监测工作，各地纷纷制定监督网络规划，并着手建立水土保持监测网络和信息系统。长江流域水土保持监测中心站和流域内各省市监测总站基本建成，到2003年底监测基层站建成279个，组建率达到65.3%，配备监测人员1493名。

9．滑坡泥石流监测预警成绩显著

作为全国规模最大的滑坡泥石流灾害预警网络，1999年以来，不断完善和调整了预警站点，从资料整编、制度建设、设备站房等方面开展正规化建设，并不断加大了群测群防力度，使该系统的管理初步走上了规范化、制度化和科学化的轨道，到目前为止，长江上游水土保持重点防治区滑坡、泥石流预警系统有1个中心站、3个一级站、9个二级站和59个监测预警点。取得了显著防灾减灾成效。到2003年底，该系统累计共预报处理滑坡、泥石流灾害217处，其中站点成功预报灾害险情7处，群测群防预报灾害险情和防治处理灾害险情210处，共撤离和转移群众3.56万人，避免直接经济损失2.28亿元，开展了5处滑坡泥石流治理试点工程，保护了30万人和数十亿元固定资金的安全。为了全面落实国家实施可持续发展战略的要求，保障山丘区人民生命财产安全，实现长江上游经济社会的全面发展，长江委决定开展长江上游水土保持重点防治区第二次滑坡、泥石流灾害调查及预警系统规划工作，为开展科学预警报和防治工作提供依据。

二、不断总结、探索，全面推进流域监督执法工作向纵深发展

《水土保持法》颁布实施十三年来，长江流域水土保持监督执法工作虽然取得了前所未有的成绩，但仍存在许多问题和困难：水保意识还不到位，水土保持方案的申报审批制度还落实不够，水土保持方案审批后的实施差距较大，水土保持设施补偿费的征收难度还较大，水土保持监督执法规范化水平还不高。为此需要从以下几个方面进一步加强工作：

一是加强领导，全面贯彻预防为主方针。认真落实《水土保持法》“预防为主”的工作方针，切实做到两手抓，两手都要硬，全面推动水土保持监督执法工作纵深发展。在流域内深入持久地开展以贯彻《水土保持法》为中心内容的宣传工作，进一步提高各级领导及全社会的水土保持意识和法制意识。其次认真落实“水土流失重点防治县必须是监督执法模范县”的要求，全面推行“预防监督一票否决”制度。三是要加强水土保持监督执法的机构和队伍的建设，不断提高监督执法水平。特别是在西部大开发的基础设施建设、资源开发等非农领域项目建设过程中，要做到水土保持预防监督提前介入，宣传好《水土保持法》，贯彻好《水土保持法》，坚决运用水土保持法所赋予的一切职责，既为西部大开发做好水土保持服务，又全方位落实“三权一方案三同时”制度，使水土保持法律法规落实到每个地方和每项开发建设工程，最大限度地减少人为水土流失，防止将西部大开发变为西部大破坏。

二是以落实开发建设项目“三同时”制度为核心，加大水土保持案件的查处力度。全面落实“三同时”制度是防止开发建设项目水土流失的关键，是开发建设项目水土保持监督执法的核心内容，也是当前水土保持法贯彻实施中阻力最大、干预最多、难度最大的环节。以大中型开发建设项目为重点，以落实“三同时”为核心，是流域推动《水土保持法》全面贯彻实施的突破口。要在地方政府的支持和协调下，做好各部门的工作，将其纳入开发建设项目的审批程序之中，做到没有经水行政主管部门审批的水土保持方案和核发的《水土保持方案合格证》，不得立项和开工建设。同时要切实加大对《水土保持方案》落实情况的检查，做好水土保持工程的竣工验收工作。做到这些，才能全面规范开发建设单位的水土保持行为，真正确立水土保持监督执法的地位。

三是进一步强化宣传，不断推进城市水土保持。当前影响城市水土保持生态环境建设工作开展的关键是认识问题。水土保持部门要加大宣传力度，要面向领导，面向部门，面向开发建设单位，面向广大群众，深入广泛地宣传《水土保持法》。要利用各种机会向领导干部重点宣传法律法规对各级政府的水土保持目标责任制规定，城市水土保持生态环境建设是政府行为，必须引起各级领导的重视，认识防治城市水土流失对振兴经济和可持续发展的重大意义和作用；向生产开发建设单位业主重点宣传其在生产建设活动中应负的水土保持法律责任，使其真正理解并做到“谁开发、谁保护，谁造成水土流失、谁治理”；要把城市规划区范围内的开办取土、制砖、采石、矿山企业等纳入水土保持范畴，加强管理和治理的力度。

四是加强水土保持执法力度。要切实克服畏难情绪，要敢于同以言代法、以权压法和拒绝执法的行为作坚决的斗争；要积极争取人大的支持与监督，善于发挥新闻宣传部门的舆论监督和推动作用；要抓典型、树样板，以查处违反水土保持法律法规的大案要案为突破口，对大案要案要上下一起联合执法，促进案件的查处，做到“查处一个、教育一方”，规范开发建设项目水土保持行为，建立一批水土保持示范样板工程；水土保持部门要努力提高执法水平和管理水平，做到严格执法，公正执法，善于执法，注重策略、讲求方法，加强对“三同时”制度落实情况的全过程的监督检查，特别是城郊采石场等的水土保持监督管理。

五是注重培训，不断提高监督执法水平。主要是各地要针对目前监督管理工作中存在的问题与不足，将水土保持监督执法人员的培训制度化，经常邀请水土保持部门、司法部门的专家进行授课，不仅要严格进行上岗培训，还要注重在岗培训，不断改进水保监督执法人员的思想作风和业务能力，提高执法水平；要提高认识，彻底扭转“重治理、轻预防监督”的思想，加大对监督执法工作的力度，切实做好对水土保持方案审批后落实情况的监督检查、水土保持工程的竣工验收等工作；要将监督管理规范化建设贯穿于实际工作之中，时刻按照规范化建设的要求自觉规范监督执法行为，不断提高执法水平，加大执法力度，树立水土保持监督执法的良好形象。

 

（本文由张小林执笔）