大同市水务局孙春亭副局长

 

大同市水利局

大同市位于山西北部，东与河北接壤，北和内蒙古毗邻，属海河流域永定河上游，是毛乌素沙漠东缘延伸之地。现辖7县4区，面积14367平方公里，涉及99个乡（镇），2013个行政村，人口310万人，农业人口164万人。大同是我国古代人类文明的发祥地之一，是国务院首批公布的24座历史文化名城之一。它以煤田丰富、品质优良著称，被人们赞誉为“北方煤海”，是华北地区重要的能源重化工基地之一。然而，由于地处黄土高原，受西伯利亚寒流影响，属大陆干旱、半干旱季风气候。气候干燥、风大沙多、降水偏少且时空分布不均，导致土地沙化和水土流失严重，全市水土流失面积9793平方公里，占总面积的69%。在全省确定的13个风沙县中，我市就占了7个，被国家确定为京津风沙源和全国水土流失最严重的地区之一。

一、主要成效

面对大同市土壤沙化和水土流失日益严重的状况，国家和省委、省政府都十分关心、非常重视。1983年就将天镇、阳高、浑源、新荣四县（区）列入全国八大片重点治理区，历时20年，在资金、技术等方面都给予了极大的支持，取得了良好效果。截止2002年底，共治理小流域174条，累计完成初步面积1890.44km2。治理度由3.8%提高到86.6%，年侵蚀量由原来的370万吨降至80万吨,林草面积占宜林宜草面积82%，土地利用率由原来45%提高到86.6%。项目区人均基本农田为0.145 hm2，粮食单产由治理前1416 kg/hm2提高到2178 kg/hm2，人均占有粮食由496kg增加到637kg，年人均纯收入由治理前的600元提高到1350元。

近年来，国家加大水土保持生态建设投资力度。2000年将除广灵、灵丘外的7个农业县列入京津风沙源治理工程；年投资达3000万元左右，2001年将我市7县2区九个农业县（区）全部列入21世纪首都水资源可持续利用规划水土保持治理工程，规划治理面积3010 km2，投资达5.9亿元，2002-2003年两年投资1.32亿元。2002年又被列为雁门关外生态畜牧经济建设项目区，2002-2003年两年投资451万元。从而，使我市水保生态建设年投资达到了亿元以上。国务院温家宝总理，水利部汪恕诚部长，翟浩辉、敬正书副部长等领导又先后到我市视察水土保持工作，给了我们巨大的鼓励和鞭策。我们抓住这一历史机遇，更新观念，创新机制，始终把“治理水土流失，改善生态环境”作为区域经济发展的基础工程和农民脱贫致富奔小康的效益工程，纳入到我市经济和社会可持续发展总体规划中。坚持以小流域为单元，大流域为单位，以经济效益为中心，带领广大干部群众，发扬“大泉山”艰苦奋斗精神，坚持不懈进行集中连片的综合治理，取得了显著成效。三年来，新增治理面积1090.9km2，年治理进度3.7%，其中，基本农田73.38 km2，营造水保林774.35 km2，种草134.43 km2。截止2003年底，累计完成治理面积3273.68km2，治理度达33.4%，其中，基本农田77035.4hm2，营造水保林208838hm2，经济林11800hm2，种草14431.8hm2。林草覆盖率比治理前提高了16.65个百分点，风沙危害得到有效控制，水土流失及土壤沙化面积有所减少，自然灾害发生频率逐年下降。

二、经验做法

（一）统一思想，转变治理观念，使生态立市战略贯穿水土保持工作始终

大同地处内外长城之间，属典型的黄土丘陵风沙区。特定的自然环境促使农民群众自古以来就有治山治水的光荣传统。几十年水土流失治理虽然取得了很大成绩，但未能从根本上改变大同的生态环境。风沙依然在刮，水土依然在流失，粮食产量依然徘徊不前，经济建设发展落后于兄弟地市。面对现实，市委、市政府通过深刻反思，进一步认识到：大同农业不能稳步快速发展，原因是水土流失严重；大同旅游业不能稳步快速发展，生态环境恶劣是主要因素。要改变生态环境，农村脱贫致富，就必须咬定荒山不放松，在建设基本农田上做文章，在种草种树上下功夫，在发展畜牧业上求突破，必须更新观念，不断改革完善治理办法及模式，走出一条保存率高、生命力强、经济效益好的水土保持治理新路来。

基于这一认识，市委、市政府制定了生态立市的战略部署。即贯穿生态立市，效益为先一条主线；实施保水固土，防风治沙两大对策；奋战首都水资源、京津风沙源及退耕还林三大项目；坚持乔、灌、草，种、养、加，粮、林、果，林业、牧业、旅游业四个结合；转动市、县、乡、村、大户五个轮子，矢志不渝地狠抓水保工作。从而极大地调动了广大干部群众治理水土流失的积极性。经过三年顽强奋战，全市水土保持生态建设出现新的突破。近三年年治理面积达54 .5万亩。昔日的荒山秃岭变成了今日的片片绿洲，多年不见的野生动物回归流域繁衍生息。呈现出山顶松柏戴帽，山间果树缠腰，山坡梯田层层，田边绿树环绕的喜人景象。

（二）加强组织领导，建立健全机构，是搞好水土保持生态建设的组织保障

以治理水土流失为主体的水土保持工程，是一项庞大而复杂的社会系统工程，是涉及多部门、多学科的一门边缘科学。它涉及到土地利用结构和产业结构调整，关系到各村各户切身利益。为此，市、县两级相继成立了书记挂帅，四大班子主要领导参加的水保生态建设领导组。市、县、乡、村四级层层签订责任状，明确目标，落实责任，建立奖惩制度，并纳入各级领导干部政绩考核的重要内容，形成了主要领导亲自抓，分管领导重点抓，四大班子共同抓，主管部门常年抓，有关部门配合抓的工作局面。从而，加强了项目组织管理，搞好了部门协调工作，确保了工程顺利实施。浑源县21世纪首都水资源项目水保工程，成立了以县长雷雪峰同志任组长的项目领导组，建立定期向县委、县人大汇报的工作制度，纳入任期目标考核内容，并与乡镇签订了责任状，为项目顺利实施提供组织保障，受到海委、省厅的一致好评。去年，县水务局被水利部评为水保先进集体。

（三）科学规划，狠抓标准质量，把“效益第一”宗旨放在水保工作首位

实践证明，水土保持生态建设必须与社会主义市场经济体制发展趋势保持一致。强化质量、精品意识，注重经济效益意识，让农民群众看到鼓舞人心的希望，得到实实在在的物质利益。为此，我们着重抓了三个环节：

1.因地制宜，科学规划。科学规划是水保治理的前提。项目规划以小流域为单元，大流域为单位，打破行政区域界限，按山系、水系，跨乡村进行统一规划，按流域统一布局。在规划中我们坚持“五个结合”。一是坚持生物措施与工程措施相结合。在生物措施上，宜草则草，宜林则林，适地适树，合理种植。在工程措施上，推广陡坡“竹节壕”，长坡“土埂带”，荒坡“鱼鳞坑”。二是坚持水利与水保相结合。阳高县绿苑山流域是京津风沙源项目，他们把流域治理与节水灌溉结合起来，既防治了水土流失，又增加了灌溉面积，充分发挥了综合治理的整体效益。天镇胡家洼流域，梁上搞水保生物工程，沟底建设截潜流人字闸工程，收到了相得益彰的效果。三是坚持种草与养殖业相结合。四是坚持沟道工程与坡面工程相结合。从沟峁到沟坡，从沟头到沟底，一次治理，不留死角。五是坚持生态效益与经济效益相结合。既考虑拦泥固土的工程措施，又考虑农民的经济收入。既安排了长期受益的生态林，又安排近期受益的薪炭林、经济林和梯田工程。做到了因地制宜，因害设防，山、水、田、林、路综合治理，梁、沟、坡、峁、川立体开发，农、林、牧、工、贸协调发展。

2.合理设计，科学施工。在选择勘测设计单位上，我们选择具有资质的，严格按国家标准进行设计；在项目实施中，必须按项目管理办法，实行基建程序管理，运用公开招标方式选择具有相应资质的单位，并严格按照施工设计要求进行施工，实行程序化、规范化施工。

3.严格把关，搞好验收。在项目实施中，不论是梯田、沟头埂和沟道工程措施，还是预整地或者造林工程，都分解工序，每一道工序完成后经验收合格，方可进行下道工序。坚持做到“四不”，即没有规划设计不开工，没有样板工程不开工，没有施工定线不施工，没有工序质量检查不施工。在施工中，除监理工程师实行监理外，还派技术人员跟班监督，发现未按技术要求施工或没有达到质量标准的，除令其返工外，还要根据情节轻重追究责任。同时，为了及时了解生态建设情况及存在问题，市委、市政府经常不定时组织各有关部门负责人及专家和技术人员进行巡回检查，开展评比活动，以此鼓励先进，鞭策后进，起到了很好效果。去年，市水务局也组织项目法人、分管局长、技术骨干及监理人员对实施的21世纪首都水资源项目进行巡回检查，将检查结果下发文件进行通报，上报到省厅、分管市长，下发到各项目区县（区）委书记、县（区）长，起到了很好的促进作用。浑源县在那次检查评比中排在最后，引起了县委书记、县长高度重视，立即组织召开中标单位协调会，加强了施工技术指导力量，增加了施工队伍人员，使工程在进度、质量上有了很大突破。大同县为了保证工程质量和进度，各标段开展了不同形式的质量竞赛活动，每天对各施工分队的工程进度和质量由现场经理和施工技术负责人进行综合评定，对达不到设计要求标准的工程，不予验收并责令其尽快返工，对工程建设质量好、标准高的施工分队，颁发“优秀施工分队”流动红旗，连续保持15日流动红旗的施工分队，奖现金1000元，半个月兑现一次。通过评比活动及上述措施，大同县项目区工程质量大大提高，全部达到精品工程要求，为其它项目起到了示范作用。

（四）深化水土保持改革，引进激励机制，是搞好水土保持生态建设的必由之路

随着国家政治和经济体制改革的深入，水土保持生态建设也必须走深化改革之路。只有按市场经济规律引进激励机制，完善运作程序，才能适应当前形势，调动广大农民群众治山治水的积极性，搞好水土保持生态建设。

1．实行基建程序管理。大同市水土保持重点项目全部按照基建程序，实行“三制”管理。即项目法人制、招投标制和项目监理制。通过“公开、公平、公正”招投标，从源头上防止腐败，避免了暗箱操作和人情工程，把项目建成阳光工程、达标工程和精品工程。21世纪初首都水资源项目除实行“三制”管理外，还实行了“报帐制”。按照项目管理办法，先预付一定数量的启动资金，工程实施后，经项目部初验合格，施工单位申请报帐，由项目管理单位组织有关专家验收合格后，按一定程序从专用帐户报帐提款。

2．实行专业队治理。专业队治理既符合项目管理办法，实行基建管理，又适应了农村税费改革的形势，解决了因农村“两工”取消，造成生态建设大兵团作战的主体——农民不存在的现象。

在施工队的选择上，严格按照招投标和合同制。即打破行政区域和项目管理界限，通过市场机制实行全社会公正、公平、公开招标，选择具有资质、技术装备精、工程业绩优的专业队。保证了工程进度、质量和投资效益长期稳定发挥，锻炼培养了专业队的水平和技术。偏关县胜利水保专业队是一支有多年施工经验技术力量强的水土保持专业队，他们中标承担阳高县狮子屯流域水土保持治理任务，严格按照水土保持基建程序进行施工，优化施工设计、树立精品施工理念，做到工程措施和生物措施、坡面工程和沟道工程的完美结合。工程措施埂实池密，布置沿等高线错落有序；生物措施横竖成行，密度合理。为其它施工队树立了典型和榜样。目前，我市具有资质的专业队共52支，其中，甲级3支，乙级16支，丙级33支。

3．扶持大户治理。大户治理已成为小流域综合治理及生态建设的主力军，它不仅治理面积大、速度快、质量高、形式多、效益高、具较强示范作用，而且产权明晰，责、权、利统一，符合市场经济规律，是水土保持改革和发展的产物。早在1994年，我们就出台了《关于拍卖“四荒”地使用权；加快小流域治理的意见》，实行了“谁治理，谁受益，七十年政策不变”的优惠政策，鼓励农民、工人、机关团体等购买“四荒”，开发治理 “四荒”。调动了广大群众治山治水积极性，弥补了国家投入不足，扩大了治理规模。近年来，我市又相继制定扶持大户治理的优惠政策，促进大户治理快速发展，克服了集体通过行政手段组织生态建设造成权益主体模糊，管理滞后。新荣区金广瑞同志在规划项目区弥陀山流域内购买“四荒”地1万亩左右，项目部将国家资金投资到户，让其承担项目区内的造林任务，实施乔木种植，成活率达90%以上。截止2003年底，我市治理大户达269户，其中，500-1000亩173户，1000-5000亩71户，5000-10000亩22户，万亩以上3户。

（五）加大封禁治理，是促进水保生态建设植被快速发展的有效途径

封禁治理是一项费省效宏的治理措施，是加快植被恢复的重要举措，是正确处理林、牧间矛盾，实行轮牧和圈养的有效途径，也是调整农业结构和农牧业生产方式的一次革命。目前，我市在注重人工治理同时，还加大了封禁治理实施力度，充分发挥生态的自我修复能力，依靠大自然力量恢复植被，加快水土保持生态建设速度，实现人与自然和谐相处。截止目前，我市封禁治理面积达121.17平方公里，仅21世纪首都水资源项目2003年就完成封禁治理面积94平方公里。

各县（区）为了保证封禁治理顺利实施，巩固治理成果，相应出台了有关政策及生态移民等措施。阳高县政府出台了《在全县水保生态区内禁牧的通告》和《全县范围内禁止自由放牧通告》；浑源县政府出台了《21世纪首都水资源项目水保工程实行封山禁牧通知》；大同县政府以大政（2003）23号文件下发《关于重点林区管护办法的通知》；县委以大发（2003）8号文下发《关于加强林木管护，开展专项禁牧整治活动的通知》。南郊区以政府名义出台了《21世纪首都水资源可持续利用水土保持项目区严格禁牧的管理办法》，并发布了项目区禁牧通告。对治理成果范围内山区居住分散的农民，实行政府出资，农户出力，集中整体搬迁到平原区，以减少人为活动的破坏。

（六）增加科技含量，推广运用先进科研成果，是提高水土保持生态建设的技术保障

近年来，我市在流域内，大力推广应用先进科研成果进行小流域治理，从而加快了水土保持生态建设步伐，提高了治理标准和质量。较好地发挥出了流域治理的经济、生态、社会三大效益。阳高县十二连山流域运用丰产沟整地造林技术，提高了整地质量，减少了植被破坏，增加了活土层厚度，增强了保水能力，提高了苗木成活率；新荣区王堂窑流域运用营养袋育苗技术、生根粉浸根、保水剂和固体水进行水保造林，极大地提高了苗木的成活率和保存率；大同县聚塔流域运用枝头裹扎塑料套技术栽植经济林，在春季大旱的情况下，苗木嫁接成活率达97%；浑源县华山流域，运用地膜覆盖进行水保造林，减少了水份的蒸发，苗木成活率达98%以上；天镇县逯家湾流域，地处边山峪口粗沙地带，土质差、含水量少、石块多，运用开沟换土方式种植柠条灌木，出土率在90%以上，比正常播种出土率高出1.5倍。

（七）强化监督管理，加强流域管护，是巩固治理成果的法律保障

在水保执法和预防监督工作方面，我们在坚持“三同时”的基础上，把“监督权、审批权、收费权”落到实处。三年收取“两费”109.5万元。主要做了五方面工作：一是市县两级建立健全了水保执法领导组，组长由分管市长、县长担任。二是健全了市、县、乡三级水保监督机构，形成了具有一定执法能力的水保监督网络。三是制定出台了《大同市水土保持管理办法》，使水土保持执法有了地方性法规。四是加大了水土保持执法宣传力度。宣传中坚持把面向领导、面向治理区、面向广大群众放在首位，做到了墙上有标语，广播有声音，报纸有报道，电视有节目，黑板有专栏。全市各交通要道和重点治理区都竖立了醒目的宣传碑、牌，从而极大地增强了广大干部群众的水土流失治理意识。五是全面实施水土保持方案审批制度。三年来包括京大、德大高速公路、大同二电厂二期扩建工程、同煤塔山工业园区等大型生产建设项目全部编制了水土保持方案。

在流域管护方面，主要抓三方面工作。一是制定乡规民约，组建了流域管护队，配备了专职人员。阳高县致富山流域管护公约规定：损坏一颗油松罚款50元，损坏1平方米灌木或草罚款5元，情节严重的移交司法机关处理。管护员朱万才守护流域19年，认真负责，不徇私情，使致富山林草保存面积达到95%以上，被人们称赞为“守山神”。二是制定出台有关禁牧公告及管护办法，对治理成果实行轮牧或禁牧，大力发展舍饲圈养。三是谁治理、谁管护、谁受益，实行责、权、利相统一。

（八）调整产业结构，发展区域经济，是搞好我市水土保持生态建设的前提

近年来，省委、省政府提出了建设雁门关外生态畜牧经济的战略目标。我市积极响应省委、省政府号召，通过调整种植业，发展旅游和养殖等行业，增加当地农民收入，发展区域经济，调动广大农民治山治水积极性。首先，我们大力调整种植业，在名、优、特、精上大做文章，发展小杂粮、经济作物和药材等，形成了以大同县的黄花菜、浑源的黄芪和仁用杏、广灵的小米、灵丘的苦荞和阳高的京杏等产业格局。其次，大同作为历史名城，旅游文物景点多、品位高、名气大。旅游业在我市产业结构调整和未来经济发展中，占有十分重要的地位。为此，我们先后对云岗、恒山等重点旅游景点进行了大规模的水土保持生态建设，力争把大同建成北方旅游盛地，做大做强旅游产业。第三，大面积种草、种灌，实行舍饲圈养，发展奶牛、羊等养殖业。

（九）加强资金监督管理，建立资金管理制度，确保资金使用效益

为了加强项目资金管理与监督，提高资金使用效益，确保工程质量和效益。各项目全部设立专帐、专户，配备专职会计，做到了专款专用。严格按照资金报帐制管理办法和合同规定支付资金。即：项目建设单位接到项目实施计划后，按照项目管理办法，先运用国家预付项目建设单位一定数量的启动资金进行先施工，后验收，再按照一定程序从专用帐户报帐提款。对治理经费进行年度跟踪审计，确保花好钱，办好事，发现有问题，严肃查处，绝不姑息。

三、存在问题

（一）规划设计不合理，措施单一

由于受资金和治理面积的控制，在首都水资源项目的规划中，坡面治理工程多，沟道治理工程少；传统的基本农田、造林种草等措施规划多，封禁治理工程少；生态移民、舍饲圈养、饲料加工机械设备没有考虑，造成具体实施比较困难，治理成果难以巩固。

（二）退耕还林还草措施难以实施

21世纪首都水资源项目受退耕还林还草项目的优惠政策的影响，在规划时，又没有与当地农民协商，造成项目区内坡耕地难以退耕，造林种草无法实施。

（三）规划设计与具体实施不同步，资金到位迟

21世纪初期首都水资源项目规划早，具体实施迟，造成很多规划面积被风沙源等项目挤占，工程无法实施；具体实施项目每年资金下达较迟，错过生态建设黄金季节，任务难以按时完成。

（四）水土保持生态建设工程不能全部按基建程序管理

水土保持工程与水利工程有很大区别，各种措施不能全部按基建管理程序实行公开招标，应该是根据项目的特点实行公开招标、邀请招标和合同制管理相结合的办法。

（五）缺少项目管理费及管护费

21世纪首都水资源规划项目任务重、投资大，但设计没有考虑省、市级职能管理部门的项目管理费。各类重点工程项目实施后，没有成果管护费用。

（六）项目治理成果权属关系没有很好落实

近年来，虽然国家加大水土保持投资力度，我市实施一大批重点项目，年治理投资达亿元以上，但项目实施后的后期管理权属问题现仍没有明确，治理成果得不到很好管理。

（七）封育禁牧不彻底，生态移民、舍饲圈养等措施没有跟上去。

近年来，虽然我市加大封禁治理工程，也出台有关禁牧管理办法，但多数项目区还没有出台有关政策，且禁牧落实不彻底，仍存在自由放牧现象。同时，21世纪首都水资源重点项目没有与禁牧相配套的措施，如生态移民、舍饲圈养及饲料加工机械设备等。

四、今后的工作思路

（一）不断完善水保总体规划，切实保证项目顺利实施

在今后规划中，一要协调好部门关系，统筹运作，统一规划，避免重复建设和各自为政，分散投资。二要考虑在传统的三大措施基础上，增加生态移民、舍饲圈养、饲料加工机械设备的投资。三要增加项目管理费和治理成果的管护费。同时，应真正做到以下几个结合：即人工治理与封禁治理相结合，治理与管护相结合，水保治理与产业结构调整相结合，坡面治理和沟道治理相结合，水土保持工程与水利工程相结合。

（二）增强封禁治理观念，加快水土保持生态建设步伐

在继续加大封禁治理面积，最大发挥生态自我修复能力，加快我市生态建设步伐中，要做到“四个结合”：一是封禁治理必须与小流域综合治理相结合，二者是一个有机统一体，抓封不放治，两条腿走路。二是抓封禁治理必须与基本农田建设相结合。即“以建促封”，通过建设一定优质高效基本农田，发展坝系农业，发展有经济效益的林种、草种，发展山地微灌和庭院经济，来促使封禁治理。才能真正实现封得住、绿起来、能致富、不反弹。三是封山育林必须与舍饲圈养相结合。即“以改促封”，改传统畜种为优良畜种，改粗放型放牧为舍饲圈养或轮牧，发展集约化养畜产业，在稳定增加农民收入的同时，给自然生态环境以自我修复的时间和机会。四是封山育林必须与生态移民相结合。即“以移促封”，对一些居住分散、生态环境恶劣的边远山区，结合小城镇建设和基本农田建设，实施移民搬迁。既让居住在山庄窝铺的贫困农民摆脱恶劣的生存环境，同时又减少这些地方的人为破坏因素，尽快使植被得到恢复和保护。

（三）继续深化水保改革，不断完善机制管理

水土保持生态建设规模不断的扩大和国家对重点项目管理要求的日益严格，迫切要求我们继续加大水土保持改制力度，不断完善政策、创新机制。

在扶持大户治理方面，我们今后要切实做到：“四荒”上退耕还林的大户，要按政策兑现粮款补助；项目区内“四荒”，国家可直接投资到户；对年治理度达标的，造林成活率达85%以上，水土保持骨干工程达标的大户分等级享受国家扶持；对大户治理成果，我们制定有关政策，给予保护，做好发证工作，落实权属；对破坏大户治理成果的，我们要依法打击。

在推行专业队治理方面，重点项目必须真正做到按照市场机制通过公开招标方式选择专业性强、技术水平高、设备齐全、具有水保生态建设资质的专业队进行施工。绝不能让那些非生态建设专业队、技术力量弱专业队、皮包公司及没有设备专业队进行投标施工，以免工程不能按期和保质、保量完成。

在实行招投标方面，各项目区在标段化分上要具体合理，首先要考虑好一个标段的措施在同一条流域内；其次一个标段尽量是一种措施。运用招投标方式也要与水利基建项目区分开来，要实行公开招标、邀请招标和合同制相结合，如：在骨干工程和基本农田等土方工程建设上，要实行公开招标，在林草栽植和苗圃建设上要实行合同制。

在治理成果管护方面，要落实权属问题，不做无主工程，不造无主林，切实做到以下两点：一是实行谁治理、谁管护、谁受益。二是对条件差的实行先治理、后拍卖，对条件较好的实行先拍卖、后治理。

（四）继续加大监督管理，巩固水土保持治理成果

《水土保持法》颁布实施以来，我市及各县（区）先后制定了一系列有关水土保持监督法规和规范性文件，从市到县、县到乡建立起比较健全的执法监督体系。以查处重点开发建设项目违法案件作为突破口，全面落实水土保持方案审批、现场监督检查和“两费”征收三项制度，使我市水土保持监督工作顺利开展。但是，监督管理方面工作还存在一些问题。水土保持工作还没有真正实现由防治并重向预防为主的转变，重治轻管现象依然存在；人为水土流失严重局面没有彻底扭转，边治理、边破坏现象还有所发生；监督执法队伍综合素质和业务水平亟待提高等。为此，我们在抓好以上几方面工作的同时，还必须出台有关禁牧、实行舍饲圈养的政策及管理办法，有效地巩固退耕还林和水土保持小流域治理成果。

二○○四年八月