创新体制　　活化机制

推进水土保持生态建设健康发展

 

内蒙古自治区赤峰市水利局

 

 

　　赤峰市土地总面积9万平方公里，素有“六山三沙一分川”之称。特殊的地理位置和生态特征，使赤峰地区成为我国东北、华北，特别是京津沈地区的重要生态保障。受地形、气候条件和社会因素的影响，风沙干旱，草场退化，生态环境脆弱，水土流失严重，全市水土流失面积34781.7平方公里，占全市总面积的38.6%。严重的水土流失不仅制约了我市经济社会发展和人民生活水平的提高，而且对首都北京和东北、华北地区的生态环境和经济社会发展产生重要影响，特别是对辽河中下游地区的防洪和人民生产、生活产生极大的威胁。面对严重的水土流失，赤峰市广大干部群众进行了不屈不挠的斗争, 全市累计治理水土流失面积突破4600万亩，已治理万亩以上流域216条，五千至一万亩的流域412条，已形成治理面积一百平方公里以上的大示范区二十处。

　　近年来，随着市场经济的发展和农村税费改革的不断深入，原有的水土保持工程建设方式已经不能适应形势发展的需要。针对这种情况，我们抓住京津风沙源治理工程实施的有利时机，用足、用活国家的政策，大胆尝试，勇于创新，在部分旗县进行建设管理改革试点，探索出了行之有效的建设管理模式，水土保持生态环境建设步伐日益加快，有效地推动了我市的水土保持生态建设向深层次、高质量、 规范化发展，使我市的水土保持工作步入了健康、协调的发展轨道。

　　一、全社会参与水保，组织形式多样化

　　面对新形势，我们始终坚持生态建设这一基本市策不动摇，坚持发动群众大会战搞水土保持生态建设这一法宝不放松，数十年如一日，一任接着一任干，一张蓝图绘到底，不达目的誓不罢休。同时，紧跟时代步伐，树立全新的水土保持建设理念，在尊重群众自愿的前提下，组织受益区群众就地就近，以村户为主集中治理，通过组织发动、舆论鼓动、利益趋动，政策推动，调动了群众搞生态建设的积极性，变要我干为我要干。坚持集中会战治理与施工企业和专业队等多种形式治理结合，克什克腾旗水利局按照“公开、公平、公正、透明”的原则采取公开招标的方式确定施工队伍。在招标之日前十天在新闻媒体发布招标公告，由水利局对工程队的资质、技术力量、资金实力、施工队人数、设备等进行严格审查，确定各小流域的施工队伍。施工队与水利局签订施工合同，并交纳一定数量的风险抵押金，施工队严格按照初步设计和施工合同的要求，按设计规划，按规划施工，按质、按量、按期完成工程任务。施工队要求是有资质的专业施工企业或是当地有能力的农民和基层干部自行组织的队伍，人员不能少于30人。目前已有三十余个专业队伍常年奋战于小流域工地，即保证了工期又保证了质量。

　　二、招投标定项目，投资方向公开化

　　宁城县采取招投标的方法确定京津风沙源治理工程小流域综合治理项目区，此作法完全引入了市场竞争机制，规范了水土保持生态建设市场。首先向社会发布招标公告，印发招投标办法。具备投标条件并愿意参加招投标的乡镇在招标公告发布之日起15日内向县招投标领导小组办公室提交投标申请，并同时提报有关投标材料。招投标领导小组组织对投标乡镇进行现场勘察、全面评价，提出资格评价报告。然后县招投标领导小组组织召开评标会，在现场勘察、全面评价的基础上，对具备投标条件的投标乡镇根据工程建设规模、乡镇领导班子重视程度、组织协调能力、群众积极性、近年来生态建设业绩五个方面进行打分评标，择优确定中标乡镇。公布中标乡镇并发中标通知书，县委、县政府与中标单位签订中标协议书。招投标制的应用，充分调动了广大干部群众水土保持生态建设的积极性和主动性，有利于项目建设的投资、质量、工期三控制，避免了暗箱操作，得到了群众的好评。

　　三、落实“三制”，建设管理规范化

　　克旗风沙源治理工程水土保持项目采取了新的建设管理形式，通过市场化运作，按基本建设程序管理,实行项目法人制、招投标制和监理制，在质量上、工期上实现新突破。水利局与拥有土地所有权的项目区所在村签订委托协议，村把全部工程土地委托给水利局治理，确立业主地位。水利局作为业主有独立的组织施工的权力，同时乡政府和村委会在施工期间协助好水利局工作。在用足积累工后，通过公开招标或邀请招标的方式由专业施工队伍施工。水利局在社会上聘请了九名懂技术的人员进行培训，对项目进行质量监督，一方面解决了技术人员少，把不住质量关的问题，另一方面又解放了技术干部，有时间进行宏观工作。与水利局签订合同，受水利局委托，对工程进行全程旁站监理。监理主要检查施工队的施工是否符合初步设计的要求，并逐小班、逐地块、逐行、逐坑地检查工程质量，不合格工程由监理发布返工令，直到合格为止。监理在核实准确无误的前提下，上图上表。工程结束后，由监理给水利局提供各流域小班的验收图、验收表、小班分布图及各小班工程数量汇总表。负责该小流域的水利局工程技术人员对监理的验收结果进行复验，认为无误后，申请水利局验收组进行验收。水利局成立由分管局长为组长，全体水保站工作人员组成的验收组，对工程进行验收，填报工程量，出具验收单。工程队以此验收单作为结算的依据。工程实施的各个环节建立法制约束关系。克旗人民政府专门下发了《克什克腾旗京津风沙源工程水利项目实施方案》和《京津风沙源二○○三年水土保持项目整地施工方案》，明确规定这一管理模式的具体运作程序。在具体运作过程中水利局同村委会、村民、施工队、质量监督人员间的关系也都是合同关系，承担相应的法律责任。

　　四、明确管理和受益主体，运行机制良性化

　　采取拍卖、承包、租赁、股份合作等有效形式，明析所有权、拍卖使用权、搞活经营权。克什克腾旗在工程措施结束后，由水利局把整个工程移交给流域所在村委会，委托协议关系宣告终止。村委会组织以小班为单位，把项目区一次落实到户，并由当地政府办理相关合法手续。水利局根据经营权落实结果，根据“谁造谁有，谁造谁受益”的原则，以户为单位签订造林合同。水利局根据合同所需用苗量、苗木种类，无偿给造林户提供优质苗木，负责运送到造林户手中，由造林户自己负责造林。造林户对不合格苗木有拒收权，由工程人员确认，对确实存在质量问题的苗木由水利局给予调换。在造林过程中，水利局派工程技术人员深入项目区负责苗木发放、技术指导及组织协调。并实行以奖代补的方式，多干多补，少干少补，不干不补，根据苗木成活率，分三个档次发放造林费，并提供抗旱坐水种费用，严格兑现合同。林西县采取“三统一分”的方式落实管护责任，既统一规划设计，统一组织施工，统一技术标准，分户经营管理。全县“四荒”总面积235.67万亩,已拍卖、承包223.53万亩，占全县“四荒”总面积的95%，全县80%的农户拥有荒山。

　　五、落实保障措施，防治模式科学化

　　我们坚持走“大封禁、小治理”的路子，在大面积封禁的同时，集中进行小流域治理，大力推进全市性的封育禁牧。2003年市委、市政府做出了《关于实行全市封育禁牧的决定》，确定从2004年起除4个旗的部分苏木乡镇（42个）实行季节性休牧外，其余192个苏木乡镇实行全年全境禁牧。对所有工程项目建设区全部实行禁垦、禁牧、禁樵的“三禁”政策，保证生态建设成果不被破坏。要想既保护环境，又促进农牧业经济发展，须有一整套配套措施为保障。巴林右旗为保障禁牧政策的顺利实施，采取了一系列有效措施，实现了保护生态环境和经济发展的双赢。一是“以改促封”，改传统畜种为优良畜种，改本地山羊和绵羊为适合圈养的小尾寒羊，改传统的放牧为舍饲或轮封轮牧，改粗放的饲养方式为科学的饲养方式，发展集约化养畜产业。二是“以建促封”，加强草库伦建设，发展基本草场，减轻植被压力。全旗现已建成水、草、林、机、料五配套小草库伦8090处，17.8万亩，近几年全旗每年饲草料种植都在30万亩以上，为禁牧和季节性休牧提供了物质保障。三是 “以移促封”，在一些居民分散的边远地区，生态环境恶劣，采取生态性移民，实行移民并村，结合小城镇建设、基本农田建设，集中安置。大巴线沙区的100多户牧民全部搬迁到大板镇附近，每户农牧民建一处育肥棚圈，每口人开发2亩水稻，使农牧民生产条件得到改善，生活水平有所提高，而原居住地的20万亩沙漠植被也得以恢复，更重要的是此举可以转变农牧民的生产方式，提高农牧民的自身素质，改变了城镇人口结构，收到一举多得的效果，新迁入的玛拉沁新村，人均种植2亩水稻，桔杆转化搞育肥畜，户均舍饲育肥牛羊50个羊单位，125户可年育肥出栏畜6250个羊单位，由于形成了生产规模，被草原兴发集团初定为育肥牛羊基地，仅牛羊育肥一项户均增收3000元左右。人均收入大幅度增长，由搬迁前的1068元增加到1709元。

　　制度建设的加强，为我市水土保持生态建设的健康发展提供了有力保障，水土保持生态建设取得了明显成效。一是改善了当地的生态环境，植被迅速恢复，天然草牧场产草量明显增加，天然林和人工生态林得到有效的保护，草牧场沙化、退化现象得到遏制，特别是常年禁牧区的生态效益尤为明显，亩均牧草产量比禁牧前增加１－２倍。项目区植被覆被率由35%增加到80%，季节性休牧区的植被盖度也由原来的12％提高到了41％，改善了动植物生存环境。二是工程质量提高了，科学的基本建设管理程序，加之专业施工队伍施工，工程质量较“大会战”施工整体提高。三是干部轻松了，过去千军万马大会战，管理人员是上百人的乡村组干部和水利局技术人员，如今两个监理可以管理近万亩的工程，市场化运作取代了大部分的政府职能，乡政府、村委会和水利局都得到了解脱，干部轻轻松松搞管理、搞协调。四是农民高兴了，与外出打工不同，农民不花车费，不花宿费，不担风险，不误农活，在家门口轻松赚钱，即建设了家乡，又真正享受到了生态建设为农民增收带来的好处。

　　虽然我们在水土保持生态建设方面取得了一些成绩，但与国家的要求与先进地区相比较还存在很多差距，我们要借助这次会议的东风，把赤峰市的水土保持生态建设工作再推向一个新的高度。